II SA/Kr 1283/25

II SA/Kr 1283/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 20 ust 1  i 8 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 grudnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XI/117/25 Rady Gminy Korzenna z dnia 28 kwietnia 2025 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 1 - Korzenna" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie w części tekstowej w zakresie: ← par. 9 ust. 1 pkt 4 lit. a i d ← par. 9 ust. 2 pkt 4 lit. a i d ← par. 9 ust. 1 pkt 7 lit. a ← par. 11 ust. 1 pkt 2 lit. b; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Rady Gminy Korzenna na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1283/25
UZASADNIENIE
Rada Gminy Korzenna w dniu 28 kwietnia 2025 r. podjęła uchwałę nr XI/117/2025 w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 1 - Korzenna" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2025 r. poz. 3031, dalej: "Plan").
Wojewoda Małopolski w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności:
1) § 2 ust. 4 pkt 2;
2) § 2 ust. 4 pkt 6 lit. a i b;
3) § 4 ust. 4 w zakresie słów: “Dla obiektów o szczególnej funkcji i znaczeniu przestrzennym - budowli infrastruktury technicznej lub innych budowli o tradycyjnie odmiennej skali i formie zabudowy";
4) § 9 ust. 1 pkt 4 lit. a i d;
5) § 9 ust. 2 pkt 4 lit. a i d;
6) § 9 ust. 4 pkt 6 lit. a w zakresie słów: "wg warunków Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków";
7) § 9 ust. 1 pkt 7 lit. a;
8) § 11 ust. 1 pkt 2 lit. b
oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
W zakresie zarzutów nr: 1, 2 i 7 organ nadzoru zarzucił niespójność z częścią graficzną i wprowadzenie w błąd co do występowania obszaru ochrony przyrody, stref ochronnych i kontrolowanych infrastruktury technicznej oraz obszaru rewitalizacji.
W zakresie zarzutu nr 3 organ nadzoru zarzucił niemożliwość zastosowania jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej (pozwolenia na budowę).
W zakresie zarzutu nr 4 (wskaźniki zagospodarowania dla parkingu realizowanego bez zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) i nr 5 (wskaźniki zagospodarowania dla terenów 1MN-U i 2MN-U) organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez sprzeczność mpzp ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Studium"). Zgodnie ze Studium tereny 1MN-KOP oraz 1MN-U i 2MN-U leżą w terenach MN, więc powierzchnia zabudowy działki powinna być nie większa niż 40% (podczas gdy ustalono 60% i 70%), a powierzchnia biologicznie czynna działki powinna być nie mniejsza niż 40% (podczas gdy ustalono 10% i 20%). Nadto dla terenów 1MN-U i 2MN-U wykluczono teren usług handlu wielkopowierzchniowego przy zastosowaniu symbolu "U", podczas gdy rozporządzenie przewiduje 19 kategorii usług (w tym symbol "UW"). § 9 ust. 1 pkt 4 lit. a i d mpzp istotnie narusza Studium, zgodnie z którym "preferuje się zagospodarowanie obszaru, przy utrzymaniu i rozwijaniu funkcji mieszkaniowych, przy traktowaniu funkcji usługowych jako towarzyszących".
W zakresie zarzutu nr 6 (dot. dopuszczenia prac remontowych (modernizacji) i adaptacji istniejących zabytkowych obiektów do nowych funkcji oraz wprowadzenie nowych obiektów na zasadzie kontynuacji cech i utrzymania wartości historycznej przestrzeni) organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 15 upzp i zasad techniki prawodawczej przez powielenie w mpzp przepisów proceduralnych (art. 36 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Podkreślił przy tym, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt mpzp pozytywnie bez warunków. Nadto zauważył, że inne postanowienia mpzp (§ 9 ust. 4 pkt 8 lit. d, § 9 ust. 5 pkt 3 lit. d) odwołują się do kwestionowanego postanowienia mpzp.
W zakresie zarzutu nr 8 (dot. wydzielania dróg wewnętrznych nieuwidocznionych na rysunku planu na etapie podziału geodezyjnego terenów na działki budowlane wg zasady "szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających – min 6 m") organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. Wskazał, że droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana, jako odmienny rodzaj przeznaczenia terenu, powinna być wskazana w części graficznej oraz wydzielona stałą linią rozgraniczającą teren. Dopuszczenie wydzielenia w bliżej nieokreślonej przyszłości, niezależnie od rysunku, dróg wewnętrznych, stanowi oddanie władztwa planistycznego inwestorom, którzy swoją wolą będą wpływać na sposób zagospodarowania cudzych działek przyległych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Korzenna wniosła o oddalenie skargi.
Co do zarzutów nr: 1, 2 i 7 podniosła, że w części graficznej nie występują strefy ochronne i kontrolowane infrastruktury technicznej, ale chodzi o katalog możliwych ograniczeń, bo nie wszystkie ujawnia się w części graficznej (np. przyłącza infrastruktury technicznej, linie elektroenergetyczne niskiego napięcia). Tereny 1MN-KOP i 2MN-KOP rzeczywiście omyłkowo oznaczono jako położone w obszarze rewitalizacji, ale nie wywoła to trudności w stosowaniu mpzp, bo w tym zakresie obowiązuje Gminny Program Rewitalizacji.
Co do zarzutu nr 3 podniosła, że szczególna funkcja i znaczenie przestrzenne mogą odnosić się np. do obiektów kultu lub usług kultury i rozrywki; nadto podkreśliła, że na etapie opiniowania i uzgadniania planu żadna instytucja nie zgłosiła zastrzeżeń do kwestionowanego postanowienia mpzp.
Co do zarzutów nr: 4 i 5 podniosła, że Studium na obszarach mieszkaniowych z zabudową jednorodzinną dopuszcza "zabudowę usługową", "usługi publiczne" i "parkingi", a w zakresie wskaźników zagospodarowania dla obszarów usług (U) powierzchnię zabudowy nie większą niż 60% i powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 25%, natomiast dla obszarów infrastruktury technicznej, w tym dla infrastruktury komunikacyjnej oraz parkingów, powierzchnię zabudowy nie większą niż 70% i powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 10%. Zatem dla terenu 1MN-KOP przyjęto wskaźniki jak dla obszarów infrastruktury technicznej, w tym dla infrastruktury komunikacyjnej oraz parkingów, natomiast dla terenów wielofunkcyjnych 1MN-U oraz 2MN-U przyjęto wskaźniki jak dla obszarów usług. Przyjęte wskaźniki powinny umożliwiać realizację zamierzeń inwestycyjnych wg ustaleń dla przeznaczenia stosowanego łącznie (MN-KOP oraz MN-U) lub rozdzielnie (MN; KOP; U), w tym: parkingów na całych terenach 1MN-KOP, usług na całych terenach 1MN-U oraz 2MN-U. Treść studium ("3) Określone w pkt 2 wskaźniki i parametry zabudowy nie dotyczą usług publicznych, np. kościół, szkoła, itp.; 4) Preferuje się zagospodarowanie obszaru, przy utrzymaniu i rozwijaniu funkcji mieszkaniowych, przy traktowaniu funkcji usługowych jako towarzyszących") należy odnosić do terenów jednofunkcyjnych (np. MN lub MW), a nie do terenów wielofunkcyjnych, w obrębie których zastosowane klasy przeznaczenia mogą być realizowane łącznie lub rozdzielnie. Ustalenie powierzchni zabudowy nie większej niż 40% dla KOP (parkingu) uniemożliwiłoby realizację zamierzenia inwestycyjnego pod publiczny parking na terenie 1MN-KOP oraz usługi na terenach 1MN-U oraz 2MN-U.
Co do zarzutu nr 6 podniosła, że kwestionowane postanowienie mpzp nie zostało właściwie sformułowane, ale fragment "zgodnie z warunkami konserwatorskimi" nie odnosi się do ustaleń w postępowaniu o pozwolenie na budowę, lecz do ustaleń przed rozpoczęciem uzgodnień projektu mpzp.
Co do zarzutu nr 8 podniosła, że dotychczasowa praktyka sporządzania planów miejscowych nie wymagała szczegółowego podziału poszczególnych terenów na działki budowlane i uwidocznienia wszystkich niezbędnych dróg wewnętrznych, dojść i dojazdów do obsługi tych działek, dlatego mpzp odnosi się do tego zagadnienia. W przeszłości takiemu celowi miały służyć plany szczegółowe. W dacie uchwalenia planu miejscowego nie można precyzyjnie określić położenia planowanej zabudowy kubaturowej. Kwestionowane postanowienie mpzp dotyczy działań w obrębie konkretnych terenów przeznaczonych na cele budowlane położonych przy drogach publicznych, czyli działań na nieruchomości, do której poszczególny inwestor ma tytuł prawny i może wykazać dostęp do drogi publicznej. Wyznaczenie dróg wewnętrznych na własnej działce, nawet jeśli nie ma ich w planie miejscowym, jest możliwe w ramach projektu zagospodarowania terenu, jeśli inwestor posiada tytuł prawny do tej nieruchomości i może wykazać dostęp do drogi publicznej, często przez służebność przejazdu. W przypadku braku planu miejscowego należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy (WZ). Projekt budowlany, wraz z decyzją o warunkach zabudowy, jest wymagany do zgłoszenia lub pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej, którą następnie należy zgłosić lub uzyskać na nią pozwolenie na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga Wojewody Małopolskiego, jako organu nadzoru, została złożona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga Wojewody Małopolskiego podlega uwzględnieniu w części, jako że doszło w pewnym zakresie do istotnego naruszenia zasad uchwalenia planu miejscowego.
Na wstępie trzeba jednakże zauważyć, że Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzenia planu miejscowego.
Jak słusznie wskazał Wojewoda, do Planu mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r (Dz.U.2024.1130 t.j., dalej "u.p.z.p."), zmienione przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688, dalej "ust.zm") , które obowiązują od 24 września 2023r. Zgodnie z art. 65 ust. 1 ust.zm., Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Wedle zaś art. 67 ust. 1 ust.zm. Dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Wedle ust. 3 pkt 2 tego przepisu: 3. Do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian: 2) przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...).
Jak z tego wynika, zastosowanie w tym stanie prawnym ma przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem", oraz przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu: "1. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały".
Pierwsze zagadnienie dotyczy zgodności Planu ze Studium. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie "zgodności" pomiędzy treścią uchwalonego planu a treścią studium oznacza silniejszy stopień związania, niż w przypadku takich pojęć jak "spójność" czy "brak naruszeń". W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinna być postrzegana jako kontynuacja zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym ( wyrok NSA z dnia 16 września 2025 r. II OSK 1681/24, LEX nr 3929134). Zgodność miejscowego planu ze studium nie oznacza prostego powielania postanowień jednego aktu w treści drugiego. Studium ma charakter kierunkowy, wskazuje ogólne wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od jego brzmienia, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę (wyrok NSA z dnia 1 września 2025 r. II OSK 1761/24, LEX nr 3930943). Studium, jako akt polityki przestrzennej gminy, wyznacza ogólne kierunki, natomiast plan miejscowy je uszczegóławia. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2025 r. II OSK 1357/24 LEX nr 3911939 ). Treść planu ma stanowić kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium, przy czym plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji ( wyrok NSA z dnia 16 października 2025 r. II OSK 904/23 LEX nr 3940005).
Mając powyższe na uwadze, rację ma Wojewoda, że w pewnym zakresie treść Planu jest sprzeczna ze Studium, a zatem nie można mówić o kontynuacji w Planie zapisów Studium ( uchwała nr XXXIV/375/2018 Rady Gminy Korzenna z dnia 18 marca 2018r.).
Mianowicie Studium w rozdziale 21.1 wskazało, że cały obszar gminy został podzielony na obszary, w granicach których wydzielone zostały jednostki terenowe, oznaczone na rysunku Studium pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", określające funkcje zabudowy oraz sposoby i zasady zagospodarowania. Granice jednostek terenowych wyznaczone w Studium mogą ulegać doprecyzowaniu w planach miejscowych, wynikającemu z istniejących podziałów geodezyjnych lub warunków terenowych.
Na str. 144 omówiono "Obszary mieszkaniowe, zabudowa jednorodzinna (MN)" z następującymi wytycznymi:
"1) Na obszarach mieszkaniowych z zabudową jednorodzinną dopuszcza się:
a) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,
b) zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niskiej intensywności (do 4 lokali mieszkalnych),
c) usługi podstawowe, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców,
d) zabudowę usługową,
e) usługi publiczne,
f) obiekty użyteczności publicznej o znaczeniu lokalnym,
g) zabudowę rekreacji indywidualnej,
h) zabudowę agroturystyczną,
i) zabudowę zagrodową,
j) rzemiosło i drobną, nieuciążliwą działalność gospodarczą,
k) urządzenia i obiekty sportowo-rekreacyjne, place zabaw,
l) zieleń urządzoną, w tym parki i inne formy zieleni publicznej,
m) obiekty małej architektury,
n) ścieżki piesze, biegowe, rowerowe, konne i inne ścieżki rekreacyjne,
o) infrastrukturę techniczną i komunikacyjną,
p) budynki gospodarcze, parkingi, garaże;
2) W zakresie zasad zagospodarowania, wskaźników i parametrów zabudowy ustala się:
a) powierzchnię zabudowy nie większą niż 40% powierzchni działki,
b) dopuszczenie utrzymania istniejących powierzchni zabudowy,
c) powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 40% powierzchni działki;
3) Określone w pkt 2 wskaźniki i parametry zabudowy nie dotyczą usług publicznych, np. kościół, szkoła, itp.;
4) Preferuje się zagospodarowanie obszaru, przy utrzymaniu i rozwijaniu funkcji mieszkaniowych, przy traktowaniu funkcji usługowych jako towarzyszących;
5) Ustala się obowiązek rozdzielenia funkcji rolniczych i nierolniczych podczas sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
6) Na obszarach tych zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko".
Jak z powyższego wynika, teren MN w Studium był przeznaczony głównie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, na którym dodatkowo dopuszczono między innymi zabudowę usługową i parkingi. Czyli na terenie MN oznaczonym w Studium plan miejscowy winien głównie utworzyć teren z zabudową jednorodzinną; jedynie granice tego terenu można było doprecyzować w wyniku istniejących podziałów geodezyjnych lub warunków terenowych. Studium wskazywało wyraźnie, że preferuje się zagospodarowanie obszaru, przy utrzymaniu i rozwijaniu funkcji mieszkaniowych, przy traktowaniu funkcji usługowych jako towarzyszących. W całym terenie MN Studium określało minimalną powierzchnię biologicznie czynną ( 40%) oraz maksymalną powierzchnię zabudowy ( 40 %).
Tymczasem w Planie określono dwukrotnie wielkość powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej w ocenie Sądu niezgodnie ze Studium. Trzeba bowiem podkreślić, że akurat w tej kwestii zapisy Studium są konkretne, a limity w terenie MN określone liczbowo.
Zatem: zapisy Planu w terenie 1MN-KOP i 2MN-KOP ( w Studium to tereny MN) przewidują wprawdzie dla obszarów zabudowy jednorodzinnej takie same wskaźniki jak w Studium, ale w tych samych terenach 1MN-KOP i 2MN-KOP dla parkingu realizowanego bez zabudowy mieszkaniowej przewidziano maksymalny udział powierzchni zabudowy 70 %, a minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej 10 %. Nie ma przy tym znaczenia, ze zapisano osobny wskaźnik dla tych parkingów taki, jaki Studium przewiduje dla terenów stricte wyodrębnionych jako przeznaczone dla parkingów. Istotne jest bowiem, że teren MN w Studium nie był "przeznaczony" pod parkingi ( które Studium tylko dopuszczało) lecz pod zabudowę jednorodzinną i jednolicie określał zarówno dopuszczalną powierzchnię zabudowy, jak i biologicznie czynną. Zatem zapisy § 9 ust. 1 pkt 4 lit. a i d Planu są sprzeczne ze Studium.
Podobna, a właściwie jeszcze bardziej jednoznaczna sytuacja ma miejsce z omawianymi wskaźnikami w terenach 1MN-U i 2MN-U Planu (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług), które również w Studium leżą w terenie MN i dla których wobec tego wskaźniki te w Studium są również tak samo określone (minimalna powierzchnia biologicznie czynna 40% oraz maksymalna powierzchnia zabudowy 40 %). Albowiem dla tych terenów przewidziano w Planie wskaźnik taki, jaki Studium proponowało dla terenów przeznaczonych stricte pod usługi (minimalna powierzchnia biologicznie czynna 20% oraz maksymalna powierzchnia zabudowy 60 %). Tyle tylko, że, tak jak to powiedziano wyżej, teren MN w Studium był przeznaczony głównie pod zabudowę jednorodzinną, co determinowało zapewne ustalenie wskaźników (minimalna powierzchnia biologicznie czynna 40% oraz maksymalna powierzchnia zabudowy 40 %). Jeśli więc w Planie wskazano (prawidłowo i w zgodzie ze Studium) tereny 1MN-U i 2MN-U jako przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną lub usługi, to należało przyjąć takie wskaźniki, które mieszczą się w limitach wskazanych przez Studium. Ustalenie tych wskaźników powyżej limitu maksymalnego dla powierzchni zabudowy i poniżej limitu minimalnego dla powierzchni biologicznie czynnej należy uznać jednoznacznie za sprzeczne ze Studium ( czyli w zakresie zapisu § 9 ust. 2 pkt 4 lit. a i d Planu).
W rezultacie należało stwierdzić nieważność kwestionowanych zapisów. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest nienaruszalność ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez ustalenia planu miejscowego, zarówno w odniesieniu do całego obszaru objętego planem, jak i jego poszczególnych terenów oraz przewidzianych dla nich ustaleń w zakresie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2023 r. II SA/Wr 684/22, LEX nr 3577767). Warunek nienaruszania przez plan miejscowy ustaleń Studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2025 r. II SA/Kr 219/25 LEX nr 3901707 ). Naruszenie zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie może być traktowane jako naruszenie mniejszej wagi. Naruszenie to, stosownie do art. 28 u.p.z.p. skutkuje nieważnością planu ( por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r. II OSK 2485/12, LEX nr 1358507).
Co się tyczy zapisu § 9 ust. 1 pkt 7 lit. a Planu , to łączy on obszar rewitalizacji z terenami 1MN-KOP i 2MN-KOP. Tymczasem, jak słusznie wskazał Wojewoda, analiza rysunku Planu oraz strony internetowej systemu informacji przestrzennej Korzenna ( https://sip.gison.pl/korzenna) oglądanej w zakładce dotyczącej rewitalizacji prowadzi do wniosku, że tereny 1MN-KOP i 2MN-KOP nie są położone w obszarze rewitalizacji, wbrew zapisom Planu. Słusznie zatem wskazuje Wojewoda, iż ten zapis wprowadza w błąd odbiorców, w tym organy i jako taki nie może się ostać. Zresztą w odpowiedzi na skargę organ przyznał, iż w tym zakresie nastąpiła omyłka w sformułowaniu ustaleń. Sformułowanie zapisów Planu z ewidentnymi błędami istotnie narusza zasady jego sporządzania i prowadzić musi do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu.
Jako istotnie naruszający zasady sporządzania Planu ocenił Sąd także § 11 ust. 1 pkt 2 lit. b. Przepis § 11 ust. 2 dotyczy dróg wewnętrznych nieuwidocznionych na rysunku Planu, czyli takich, które aktualnie nie istnieją, a mogą powstać w przyszłości. Oczywiście nic nie stoi na przeszkodzie w określeniu parametrów dla takich przyszłych dróg w planie miejscowym. Tyle tylko, że § 11 ust. 1 pkt 2 lit. b określa "szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających – min. 6 m". Wydawałoby się, jeśli czyta się przepis, że logicznie chodzi o linie rozgraniczające przyszłą drogę od pozostałego terenu. Jednak nie można tak tego rozumieć, gdyż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 Planu – przez linie rozgraniczające należy rozumieć linie na rysunku planu, rozdzielające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach i warunkach zagospodarowania. Tak więc definicja odnosi się do już istniejących na rysunku Planu linii rozgraniczających różnorakie tereny, podczas gdy przepis § 11 ust. 1 pkt 2 lit. b. jest dedykowany dla dróg jeszcze na tym rysunku nie wyznaczonych ( dróg przyszłych, obecnie nie istniejących). Wskazany całkowity brak korelacji między wyrażeniem użytym w tekście Planu a jego definicją w tymże Planie, w konsekwencji mylący, musi prowadzić do wniosku o istotnym naruszeniu zasad sporządzania Planu, a tym samym do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu.
W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego ( wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r. II OSK 27/18, LEX nr 2778670 ). Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu ( wyrok NSA z dnia 4 listopada 2020 r. II OSK 3593/18 LEX nr 3080492 ).
Wobec przytoczonych judykatów przybliżających pojęcie "istotnego naruszenia", wskazane wyżej przypadki ( sprzeczność ze Studium, ewidentne błędy i sprzeczności) należało zakwalifikować jako właśnie naruszenia istotne. Z tych względów stwierdzono nieważność kwestionowanych zapisów w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.
Natomiast zagadnienia, o których będzie mowa poniżej Sąd ocenił jako naruszenia mniejszej wagi.
Jak chodzi o § 2 ust. 4 pkt 2 i 6 lit. a i b – rzeczywiście nie stwierdzono na załączniku graficznym stref ochrony przyrody, jak i stref ochronnych linii elektroenergetycznych czy stref kontrolowanych gazociągów. Jednak zapisy te mogą się zmaterializować w razie stworzenia takich stref; w przypadku zaś, gdy to nie nastąpi – zapisy te pozostaną bezskuteczne ( bez desygnatów), co jednak w żaden sposób nie przeszkadza w prawidłowej interpretacji pozostałych zapisów Planu.
Co się tyczy § 4 ust. 4 Planu, gdzie zamieszczono przepis dotyczący ustalenia zasad zagospodarowania dla obiektów o szczególnej funkcji i znaczeniu przestrzennym – budowli infrastruktury technicznej lub innych budowli o tradycyjnie odmiennej skali i formie zabudowy – to w ocenie Sądu może wystąpić trudność w jednoznacznym określeniu, o jakie obiekty chodzi. Jednakże w żadnym razie nie jest to niemożliwe. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o "niestandardowe" budowle infrastruktury technicznej, których rodzaj trudno było przewidzieć przy tworzeniu Planu, ale które mogą zaistnieć w przyszłości i wówczas znajdą w tym przepisie swoje umocowanie. Gmina wyjaśniła w odpowiedzi na skargę, że chodzić będzie także o obiekty kultu lub usług kultury i rozrywki i Sąd podziela taką ocenę. Wobec tego zamieszczenie inkryminowanego zapisu nie narusza zasad sporządzania planu.
§ 9 ust. 4 pkt 6 lit. a Planu dotyczy dopuszczenia prac remontowych (modernizacji) i adaptacji istniejących zabytkowych obiektów do nowych funkcji oraz wprowadzenie nowych obiektów na zasadzie kontynuacji cech i utrzymania wartości historycznej przestrzeni – wg warunków Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ten ostatni fragment ("wg warunków Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków") wzbudził wątpliwości Wojewody z tego względu, że w Jego ocenie powiela przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy Prawo budowlane, które mówią o sytuacjach, gdzie konieczne jest uzyskanie stanowiska lub zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zdaniem Wojewody przepis w tym zakresie stanowi powtórzenie regulacji ustawowej, a tym samym naruszenie zasad techniki prawodawczej.
Interpretacja Sądu w zakresie inkryminowanego przepisu jest nieco odmienna ( i oderwana od konkretnej procedury planistycznej, albowiem tak będą go interpretowali adresaci Planu). Przepis ten nie stanowi bowiem expressis verbis powtórzenia konkretnego przepisu ustawowego. Stanowi raczej pewną kompilację różnorakich sytuacji dotyczących zabytków w kontekście prac remontowych i budowlanych czy wprowadzania nowych obiektów do historycznej przestrzeni. Równocześnie stanowi podkreślenie, że wszystkie te prace muszą być skorelowane z warunkami Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – co jest zgodne z analizą poszczególnych przepisów cytowanych ustaw. Oczywiście można powiedzieć, że przywołanie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tekście przepisu było ponad potrzebę, skoro konkretne przepisy ustaw wskazują na konieczność uzyskania zgód czy pozwoleń. Jednak tak zredagowany przepis w ocenie Sądu ostatecznie nie jest prostym powtórzeniem przepisów ustawowych, nie wprowadza w błąd ani nie kreuje jakichś nowych, nieznanych ustawie warunków. Z tych względów nie został uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Z wymienionych przyczyn opisane powyżej naruszenia nie zostały uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Wobec tego w opisanym wyżej zakresie skarga została w części oddalona na zas. art. 151 p.p.s.a.
Z powodów jak wyżej Sąd orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.