II SA/Kr 128/07

II SA/Kr 128/07 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Grażyna Firek
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Grażyna Firek WSA Wojciech Jakimowicz ( spr. ) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. nr XIII/131/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej Olkusza w zakresie przebiegu planowanej drogi przez działkę nr A I. stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części, II. orzeka, że uchwała w zaskarżonej części nie może być wykonywana, III. zasądza od Rady Miasta i Gminy w [...] na rzecz skarżącego M.M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zachowując ustawowy tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, M. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której domagał się uznania za niezgodną z prawem uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej [...] w zakresie przebiegu planowanej drogi przez należącą do skarżącego działkę nr A położoną przy ul. [...] w [...]
Skarżący podnosi, że planowana droga nie znajduje uzasadnienia w istnieniu obiektywnego interesu publicznego oraz narusza prawo własności skarżącego. Ponadto plan powoduje bezzasadne koszty związane z koniecznością wycinki drzew i likwidacji nowego ogrodzenia, gdyż projektowana droga ma prowadzić przez las znajdujący się na działce nr A do lasu znajdującego się na działkach Lasów Państwowych.
W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że skarga wniesiona do WSA w Krakowie dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr Xlll/131/2003 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej Olkusza, w zakresie przebiegu planowanej drogi przez działkę nr ew. A, położoną przy ul. [...] w [...]. Podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej [...], w obrębie którego znajduje się działka nr A, sporządzony został w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie sporządzania planu zachowano wszystkie określone tą ustawą czynności proceduralne, a w szczególności dokonano wymaganych ogłoszeń i zawiadomień, które miały wpływ na realizację uprawnień osób zainteresowanych planem od momentu przystąpienia do sporządzenia planu do jego uchwalenia. Wskazano, że skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia protestu lub zarzutu.
W odpowiedzi na skargę podniesiono, że przyjęte w planie rozwiązania są prawidłowe pod względem przestrzennym i zgodne z przepisami prawa. Przyjmując te rozwiązania Gmina działała w sposób nie nadużywający "władztwa planistycznego" przysługującego jej w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm.) lecz mając na względzie realizację zadań własnych gmin, do których należą sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., art. 7 ust.1 pkt 1), sprawy gminnych dróg, ulic, mostów i placów (art. 7 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy), które to zadania są realizowane przez Gminę właśnie poprzez sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 33 przywołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonania prawa własności, tak więc mogą powodować ograniczenia w sposobie korzystania z tego prawa. Rozstrzygnięcia przyjęte w planie były poprzedzone analizą uwarunkowań wynikających z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności.
Wyjaśniono także w odpowiedzi na skargę, że planowana droga jest przedłużeniem ul. [...] i stanowić będzie połączenie tej ulicy z ulicą [...]. Zarzut, że planowana droga będzie drogą "ślepą" jest zatem nieuzasadniony. Podniesiono także, że zachowany został stan obowiązujący na przedmiotowym terenie już uprzednio od 1994 r., a na skutek uchwalenia planu wartość działki nr A znacznie wzrosła w wyniku docelowego przeznaczenia tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi.
W dniu [...] 2005 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo (opatrzone datą [...] 2005 r.) T. M. - pełnomocnika skarżącego. W piśmie tym podniesiono, że Rada Miasta i Gminy w [...] przekroczyła uprawnienia określone w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Skarżący nie kwestionuje, iż Rada Miasta z mocy powołanego przepisu posiada kompetencje do przeznaczania zagospodarowania terenu, jednak twierdzi, że nie może korzystać ze swych uprawnień w sposób dowolny czy wręcz samowolny, jak to się stało w przedmiotowej sprawie, gdyż swoboda planistyczna przysługująca Radzie Miasta nie ma charakteru absolutnego. Rada Miasta i Gminy w [...] dla uzasadnienia przebiegu drogi przez działkę powołała jedynie ogólnie przepisy ustawy z zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym, nie podała zaś żadnego argumentu świadczącego o konieczności przeprowadzenia projektowanej drogi w sposób określony w projekcie a więc nie wyjaśniła potrzeby jej istnienia. W tej sytuacji skarżący twierdzi, że usytuowanie drogi na jego działce zostało dokonane w sposób całkowicie dowolny. Stwierdzono także, że przy uwzględnieniu lokalnie istniejących potrzeb, konieczność przeprowadzenia drogi przez działkę nie ma żądnego uzasadnienia i jako taka droga jest całkowicie zbędna a jej istnienie będzie całkowicie nieracjonalne. Podniesiono przy tym, że droga ma mieć nawet 12m szerokości, podczas gdy w centrum [...] nie ma tak dobrych dróg, a ruch samochodowy i pieszy jest zdecydowanie większy.
Skarżący wskazuje, że aktualnie istnieje wykonana z asfaltu dobra, szeroka droga zapewniająca dojazd mieszkańcom tej ulicy. Ulica [...] jest ulicą "ślepą", więc ruch samochodów na tej ulicy generują w praktyce wyłącznie jej mieszkańcy. Ponadto ulica [...] po minięciu działki należącej do skarżącego ma długość jedynie kilkaset metrów, co przesądza o minimalnym ruchu istniejącym w tej części miasta. Budowa nowych dróg w tej okolicy jest więc zbędna. W poprzednim planie była co prawda w tym miejscu planowana droga, jednak tuż za domem skarżącego, a więc za działką nr B planowano budowę obwodnicy [...], co mogło spowodować wzrost ruchu w tej okolicy. Aktualnie plany budowy obwodnicy w tym miejscu zostały porzucone a obwodnica będzie przebiegać poza miastem. Ulica [...] oraz sąsiadująca z nią [...] mają zabudowę wiejską a mieszkający tam ludzie, pomimo formalnego mieszkania w obrębie miasta, zajmują się też rolnictwem. Budowa kolejnej, równoległej drogi przy niewielkim wykorzystaniu możliwości komunikacyjnych ul. [...] nie ma żadnego uzasadnienia. Nie zapewni też nikomu dojazdu do własnej posesji, gdyż wszystkie działki mają dostęp do drogi publicznej od strony ulicy [...] zaś z drugiej strony droga będzie sąsiadować z lasem należącym do Lasów Państwowych. Zaznaczono także, że ul. [...] i [...] mają wykonane z asfaltu połączenie ze sobą, które znajduje się kilkaset metrów dalej.
Skarżący podnosi także, że z zarzutem braku uzasadnionego, obiektywnego interesu publicznego łączy się bezpośrednio zarzut nieuzasadnionego naruszenia prawa własności działki nr A. Wskazano w przedmiotowym piśmie procesowym, że przy planowaniu drogi postanowiono, że będzie miała ona szerokość minimum 10m a maksimum 12m. W związku z tym, że częściowo ma się ona znajdować na terenie lasu należącego do Lasów Państwowych to na szerokość [...] m zajmie działkę skarżącego, zaś od drugiej strony zajmie nawet więcej, zapewne co najmniej [...] m. gdyż na sąsiedniej działce stoi dom w odległości od granicy niniejszej niż 3 m, a trudno sobie wyobrazić, że droga będzie tuż pod samym oknem domu sąsiada. W wyniku wybudowania drogi, oznaczonej jako [...], na działce nr A, zostanie ona otoczona z trzech stron drogami, a nikt przecież nie chciałby mieszkać przy dochodzących z trzech stron odgłosach samochodów. Nadto działka ta zasadniczo straci walory budowlane, gdyż po zmniejszeniu jej na skutek budowy drogi, przy planowaniu budowy budynków trzeba będzie dodatkowo odstąpić od strony drogi, która będzie z trzech stron działki, na odległość [...] m, która jest wymagana obowiązującymi przepisami oraz od strony sąsiada na odległość co najmniej [...] m. W tej sytuacji skarżący zostanie w zasadzie w całości pozbawiony prawa własności działki, a argument przedstawiony w odpowiedzi na skargę, że działka A zwiększy swoją wartość jest zupełnie bezpodstawny. Co więcej, Gmina powinna się liczyć o obowiązkiem wyrównania szkody, gdyż po zbudowaniu drogi za działce można będzie w zasadzie postawić garaż. Budowa drogi na działce A naruszy bezzasadnie konstytucyjne prawo własności. Skarżący powołał się przy tym na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowadministracyjnym, wskazując jednocześnie, że granice ingerencji prawodawczej w prawo własności w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3, który stanowi, m.in. że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Skarżący podnosi także, że budowa drogi przez działkę A nie jest konieczna ze względu na prawa innych osób, gdyż dojazd do domów wszystkich mieszkańców jest od lat zapewniony. Co więcej, budowa zbędnej drogi przez teren Lasów Państwowych szkodzi środowisku. Nadto Gmina oddała istniejącą od bardzo dawna drogę gminną nr [...], która przebiegała wzdłuż działki A, co wskazuje, że uznała ją za zbędną i nie podnosiła zarzutów umożliwiających jej zasiedzenie.
Skarżący powołał się na decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...]1987 r., z której wynika, że działka nr C położona w [...] stanowi drogę oraz na decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2001 r., znak: [...], którą to decyzją wprowadzono zmiany w ewidencji gruntów w ten m.in. sposób, że działka nr C stanowiąca dotychczas drogę administrowaną przez Gminę [...] została oznaczona jako działka nr D stanowiąca własność J. S. i K. S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2005 r., sygn.-akt: II SA/Kr 896/04 oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r., Nr Xlll/131/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej [...].
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt: II OSK 1425/05 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 896/04 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał na ogólnikowość uzasadnienia sądu pierwszej instancji, zawierającego bardzo ogólne i niepełne przedstawienie stanu faktycznego sprawy, pomijającego argumenty podniesione przez skarżącego w skardze i piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r., w tym argumenty oparte na decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2001 r., znak: [...]. NSA podniósł, że dla oceny czy gmina uchwalając plan miejscowy nie nadużyła władztwa planistycznego istotne jest wnikliwe rozważenie kwestii istnienia drogi w oparciu o wyjaśnienia stron i dokumentację znajdującą się w aktach sprawy.
Na rozprawie w dniu [...] 2007 r. pełnomocnicy organu planistycznego oświadczyli, że aktualnie na działce nr A nie istnieje droga, w związku z tym planowana droga będzie zlokalizowana na nieruchomościach należących do osób prywatnych. Dodali także, że wcześniej planowana obwodnica [...] została przesunięta o kilkaset metrów w kierunku północnym. Wcześniej planowana obwodnica miała być usytuowana za nieruchomością skarżącego. Pełnomocnicy organu wskazali również, że połączenie ul. [...] z ul. [...] ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Przyznali także, że droga [...], która łączy ul. [...] i ul. [...] znajduje się kilkaset metrów od projektowanej drogi na działce skarżącego. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że tern w pobliżu drogi [...] obejmuje większą ilość działek, natomiast fragmenty ul. [...] i ul. [...], które łączy projektowana droga położone są po różnych stronach tych samych działek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).
Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała
Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr Xlll/131/2003 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej [...], w zakresie przebiegu planowanej drogi oznaczonej symbolem [...] przez działkę nr ew. A Uchwała ta została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, póz. 104).
W przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr Xlll/131/2003 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej [...] w zakresie przebiegu planowanej drogi oznaczonej symbolem [...] przez działkę nr ew. A, natomiast charakteru wiążącego nie mają- wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.
Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy konieczne jest zwrócenie uwagi na treść art. 18 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy, zgodnie z którym w przypadku złożenia zarzutów do projektu planu, projekt ten w kształcie przedstawionym radzie gminy do uchwalenia jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami. Oznacza to, że organ planistyczny związany jest stanowiskiem sądu administracyjnego wyrażonym w orzeczeniach zapadłych po rozpoznaniu uchwały w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, ze przedmiotem kontroli sądu są nie tylko motywy, dla których rada gminy podjęła uchwałę o nieuwzględnieniu zarzutów, z punktu widzenia ich umocowania w obowiązującym systemie prawa, ale również zachowanie warunków formalnych podjęcia uchwały (zob.: Z. Leoński, M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 132).
W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r., sygn. akt: II SA/Kr 2691/02 oddalającego skargę W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 29 sierpnia 2002 r., nr LXII/729/2002 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu nieuwzględnionego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej [...] Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie odniósł się do przeprowadzonej do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały procedury planistycznej i stwierdził, że "art. 18 ust. 2 pkt 1-9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustala sekwencję czynności poprzedzających odrzucenie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i od prawidłowego przeprowadzenia tych czynności uzależniona jest dopuszczalność i prawidłowość uchwały Rady w sprawie zarzutów do projektu planu. Biorąc to pod uwagę Sąd skontrolował postępowanie planistyczne poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miejska w Olkuszu podjęła w dniu 23 czerwca 2000 r. uchwałę nr XXX/280/2000 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej [...]. O przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o możliwości składania wniosków do planu Zarząd poinformował zainteresowane osoby zamieszczając ogłoszenie w Olkuskim Magazynie Reklamowym Żółty Jeż nr 26 z dnia 30 czerwca 2000 r. oraz rozplakatowując obwieszczenia (art. 18 ust 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). O przystąpieniu do sporządzania planu, zostały także zawiadomione, pismem z dnia [...] 2000 r., nr [...] organy właściwe do uzgadniania projektu planu (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Zarząd Gminy stwierdził spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 18 ust.2 pkt 2a w zw. z art.6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wykonując nakaz art. 18 ust.2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dokonano uzgodnień projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 18 ust 2 pkt. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Zarząd poinformował uprawnione podmioty o wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...] 2001 r. projektu planu wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze oraz miejscu wyłożenia . Zarejestrowano [...] zarzutów i [...] protestów. Ogłoszenie prasowe ukazało się w Przeglądzie Olkuskim z dnia 23 lutego 2001 r. czyli na [...] dni przed wyłożeniem" i z tego m.in. powodu oddalił skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 29 sierpnia 2002 r., nr LXII/729/2002.
Z akt sprawy wynika ponadto, że elementy procedury planistycznej następujące po wydaniu powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie zostały zrealizowane zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr Xlll/131/2003 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej [...] w części dotyczącej ustaleń przeznaczenia działki nr-ew. A, tj. w zakresie przebiegu planowanej drogi oznaczonej symbolem [...] przez tę działkę.
Mając na uwadze zarzuty skargi, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz- Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym kontekście należy rozpatrywać treść art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności (do zakazu zabudowy nieruchomości włącznie - art. 10 ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy).
Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 10 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 10 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym miały być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych), co - niezależnie od oceny treści cytowanego art. 10 ustawy nie należącej do kompetencji sądu administracyjnego - i przy uwzględnieniu treści art. 33 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności nieruchomości należącej do skarżącego.
W zaskarżonej części uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr Xlll/131/2003 określono przeznaczenie terenu (jako "ulica klasy dojazdowej"), przy czym podstawowym przeznaczeniem terenu ulic jest układ komunikacyjny, a przeznaczenie dopuszczalne obejmuje infrastrukturę techniczną, miejsca postojowe dla samochodów, wydzielone ścieżki rowerowe i ciągi piesze. Ustalenia szczegółowe dla ulic klasy dojazdowej [...] obejmują zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych w pasie [...]m od krawędzi jezdni, przy czym ustalono szerokość projektowanej ulicy [...] w liniach rozgraniczających od [...] m do [...] m, a szerokość jezdni na [...] m. Na stanowiącym załącznik graficzny uchwały rysunku planu zaznaczono linie rozgraniczające tereny [...] (zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) jednocześnie uwzględniając zgodnie treścią art. 1 ust. 2 cyt. ustawy wymagania ładu przestrzennego.
W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy Rada Miejska w [...] nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego stanowiąc regulację zawartą w § 42 uchwały z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr Xlll/131/2003 w zakresie planowanej drogi oznaczonej jako [...] i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, a wskazywanych przez skarżącego w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego.
Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść cytowanego art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta -łącznie ze wskazywanymi przez skarżącego przepisami Konstytucji RP - wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr Xlll/131/2003 w części dotyczącej ustaleń przeznaczenia działki nr ew. A tj. w zakresie przebiegu planowanej drogi oznaczonej symbolem [...] przez część tej działki, nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. ,OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.
W odniesieniu do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr Xlll/131/2003 w części dotyczącej ustaleń przeznaczenia działki nr ew. A, tj. w zakresie przebiegu planowanej drogi oznaczonej symbolem [...] przez część tej działki należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia dotyczące lokalizacji ulicy oznaczone symbolem [...] nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania przedmiotową nieruchomością, a także nie dotyczą całej należącej do skarżącego działki nr ew. A. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżone ustalenia uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr Xlll/131/2003.
Rozważając w dalszej kolejności kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego oraz zasadności ewentualnego ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że zarówno analiza dokumentacji planistycznej, jak i argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie przed sądem administracyjnym wskazuje, iż ograniczenie prawa własności nieruchomości objętej obszarem oznaczonym w planie jako [...] nie jest uzasadnione z punktu widzenia realizacji interesu publicznego, a do realizacji tego interesu organy administracji są zobowiązane dążyć na każdym etapie ich działalności.
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że dla oceny czy gmina uchwalając plan miejscowy nie nadużyła władztwa planistycznego istotne jest wnikliwe rozważenie kwestii istnienia drogi w oparciu o wyjaśnienia stron i dokumentację znajdującą się w aktach sprawy.
Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2001 r., znak: [...] wprowadzono zmiany w ewidencji gruntów w ten m.in. sposób, że działka nr C stanowiąca dotychczas drogę administrowaną przez Gminę [...] została oznaczona jako działka nr D stanowiąca własność J. S. i K. S. Należy zatem przyjąć, że rozwiązania planistyczne dotyczą przeznaczenia terenu pod nową drogę łączącą ulicę [...] z ulicą [...] w [...], a nie poszerzenia drogi wcześniej istniejącej, przy czym nowoprojektowana droga obejmuje m.in. część należącej do skarżącego nieruchomości nr A.
W ocenie sądu kwestia dokonanych zmian w ewidencji gruntów na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2001 r., znak: [...] nie ma co do zasady rozstrzygającego znaczenia w kwestii dopuszczalności przyjęcia przez organ planistyczny rozwiązań w zakresie przeznaczenia na przyszłość terenów pod drogę [...]. Jednakże konfrontacja zarzutów skarżącego i stanowiska organu planistycznego uzasadniającego przyjęte rozstrzygnięcie wskazuje, że organ ten nadużył władztwa planistycznego. Należy podzielić stanowisko, że Rada Miejska w [...] nie podała przekonującego argumentu świadczącego o konieczności przeprowadzenia projektowanej drogi właśnie po nieruchomości skarżącego zwłaszcza w sytuacji, gdy zapewniony jest dojazd ulicą [...] do nieruchomości położonych przy tej ulicy, a odstąpienie od planów budowy obwodnicy [...] w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego nie stwarza zagrożenia wzrostu natężenia ruchu samochodów w tym terenie. W tym stanie rzeczy, gdy ponadto ul. [...] i ul. [...] mają wykonane z asfaltu połączenie ze sobą, które znajduje się w odległości kilkaset metrów od nieruchomości skarżącego, budowa kolejnej, równoległej drogi wymagałaby szczególnie wnikliwego wykazania istnienia interesu publicznego, którego realizacja uzasadniałaby ingerencję w prawo własności skarżącego - ingerencję wiążącą się nie tylko z perspektywą wywłaszczenia w przyszłości części nieruchomości skarżącego, lecz także z immisjami wynikającymi z otoczenia tej nieruchomości z trzech stron drogami. Podkreślić przy tym należy, że sporna droga ma przebiegać w terenie zalesionym. Lokalizacja drogi w takim miejscu z uzasadnieniem, iż ma ona służyć m.in. zapewnieniu bezpieczeństwa przeciwpożarowego nie jest przekonująca, skoro analiza dokumentacji planistycznej wykazuje, iż istnieje możliwość zorganizowania drogi publicznej na terenie niezalesionym. W ocenie sądu motywacja przyjętego rozwiązania planistycznego wskazana w odpowiedzi na skargę, że planowana droga jest przedłużeniem ul. [...] i stanowić będzie połączenie tej ulicy z ulicą [...] i zachowany został stan obowiązujący na przedmiotowym terenie już uprzednio od 1994 r., a na skutek uchwalenia planu wartość działki nr A znacznie wzrosła w wyniku docelowego i przeznaczenia tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi, nie tylko nie uzasadnia ingerencji w prawo własności skarżącego, lecz również budzi poważne wątpliwości co do zasadności - z punktu widzenia realizacji interesu publicznego - realizacji przedmiotowej drogi we wskazanym w planie miejscu. Dokumentacja planistyczna i stanowisko organu planistycznego nie dają podstaw do wniosku, że poprzez realizację planowanej drogi realizowany będzie interes publiczny z poszanowaniem interesów indywidualnych właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie tej drogi. Należy podkreślić, że art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazywał uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym obok wymogów interesu publicznego również interesy indywidualne, w tym prawo własności.
Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, którego organ planistyczny nie wykazał i który nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i zgromadzonej dokumentacji, stanowi przekroczenie władztwa planistycznego, a tym samym jest niezgodna z prawem.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona część uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr XI11/131/2003 zapadła z przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego, tj. z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - należało stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr Xlll/131/2003 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej Olkusza, w zakresie przebiegu planowanej drogi oznaczonej symbolem 32 KD przez działkę nr ewid. A w [...].
Uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr XI11/131/2003 jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).