II SA/Kr 1279/15

II SA/Kr 1279/15 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2015-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Beata Łomnicka /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 11 lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 11 lutego 2015 r. znak [...] na podstawie:
- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267);
- art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.);
- art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.);
po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – A. M. od decyzji z 16 grudnia 2014r. znak: [...] wydanej Burmistrza D. w przedmiocie ustalenia, na wniosek W. B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalno - usługowego o funkcję usługowo – handlowo - mieszkalną wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. P. w D., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Organ I instancji wskazał, że obszar objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 w/w ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ w tym względzie miał na uwadze przepis art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W trakcie postępowania wyjaśniającego została zatem sporządzona analiza architektoniczno - urbanistyczna terenu. Jej autorem jest W. G. - urbanista wpisany na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Wyznaczono obszar analizowany, którego wielkość jest ustalona zgodnie z wymogami § 3 w/w Rozporządzenia. Działki objęte inwestycją zlokalizowane są w ścisłym centrum miasta D., w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej zlokalizowanej przy ul. P. i G. Funkcja usługowa zlokalizowana jest głównie w parterach i przyziemiach obiektów mieszkalnych jedno i wielorodzinnych. W przewadze jest to funkcja handlowa, choć nie brakuje również zakładów usługowych takich jak: fryzjer, naprawy różnego typu, lokale gastronomiczne, usługi administracyjne. Tak na tej podstawie organ stwierdził, że w obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, których parametry pozwalają na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto w ocenie organu nie ma wątpliwości, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa z usługami, zatem nie sposób uznać, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zastanym sposobem zagospodarowania. Analizę tekstową uzupełnia analiza mapowa przedstawiająca jakiego rodzaju budynki znajdują się w obszarze analizowanym.
Organ miał także na uwadze, że szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym przedmiocie powołał § 4 w/w rozporządzenia.
W pierwszej kolejności wyznaczył więc linię zabudowy na 11 m od krawędzi jezdni ul. G. oraz na 4,5-5 m od krawędzi jezdni ul. P., mając na uwadze linię zabudowy występującą na działkach [...] i [...], bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma powstać planowana inwestycja.
Następnie organ podniósł, iż w analizowanym obszarze średni wskaźnik powierzchni dla zabudowy mieszkaniowej wynosi ok 53,52 % i taki też wskaźnik ustalono w decyzji. Jednocześnie ustalono wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej min. 32,53 %.
W analizie wskazano, iż na działkach sąsiednich bezpośrednio z terenem inwestycji wysokość budynku wynosi dla działki nr [...]- 8,5 m dla działki nr [...]- 8,80 m. W decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono zatem do 8,65 m, co stanowi średnią arytmetyczną wysokości budynków na działce nr [...] i nr [...]. Tak ustalona wysokość nie będzie więc w sposób znaczący odbiegała od wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie.
Kąt nachylenia głównych połaci dachowych ustalono na 27% do 30%, wysokość kalenicy zaś ma wynosić 9,26 m od poziomu terenu, dach jedno, dwu, lub wielospadowy, główne połacie dachowe o takim samym kącie nachylenia, przebieg głównej kalenicy-prostopadle do ul. P.. Parametry te ustalone zostały odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.
Zdaniem organu warunki z art. 61 ust. 2 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są również w niniejszej sprawie spełnione.
Dojazd do działki objętej inwestycją następował będzie z ul. P. i G.. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor załączył oświadczenie Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w D. potwierdzające możliwość ustalenia warunków technicznych dla dostawy wody i odprowadzania w sanitarnych. Inwestor posiada uzgodnienia w zakresie możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i gazowej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki nr [...] i [...] nie są działkami rolnymi. Inwestycja zgodna jest także z przepisami odrębnymi. W pkt 6 decyzji ustalono ilość miejsc parkingowych. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego urbanistę zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniosła skarżąca przypominając historie przedmiotowej inwestycji. Zauważyła, iż sprawa dotycząca tej inwestycji trwa już kilka lat, z tym że zmieniają się inwestorzy. Skarżąca zwróciła uwagę na poprzednie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które uchylały decyzje o warunkach zabudowy dla tej nieruchomości. Ponadto w odwołaniu wyrażono pogląd, że takie inwestycje jak obecnie planowana, winny być lokalizowane na obrzeżach miasta.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konkretyzującą treść konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
W ocenie organu planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji jaka w obszarze analizowanym występuje albowiem z przeprowadzonej analizy wynika, iż planowane przedsięwzięcie ma być realizowane w centrum miasta D.. Jest oczywiste, że zabudowa mieszkaniowo usługowa jest częścią miejskiego pejzażu. Właściwie nie sposób wskazać przykładu miasta, w którym usługi nie mogłyby być lokalizowane w centrum miasta, zaś parametry planowanego budynku ustalono w oparciu o zabudowę znajdującą się w obszarze analizowanym.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ wskazał, że w istocie w wyrokach sądu powołanych w odwołaniu nie zakwestionowano możliwości realizacji inwestycji jako takiej, a uchylenie poprzednich decyzji było skutkiem stwierdzonych uchybień przy sporządzeniu analizy terenu.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca A. M., podkreślając w niej, że sprawa toczy się od już od 14 lipca 2006 r. Skarżąca opisała postępowania administracyjne i sądowoadmnistarcyjne toczące się uprzednio w sprawie planowanego przedsięwzięcia wskazając, iż w niniejszej sprawie zmienił się jedynie inwestor.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skargi, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). W związku z tym warto przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tejże ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei w myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy w razie łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej 1 działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych, (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przy czym sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).
W myśl art. 61 ust. 7 cyt. ustawy w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania:1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymogi wyżej przytoczone.
W toku postępowania została sporządzona analiza urbanistyczno- architektoniczna, w której określono obszar zgodnie z § 3 rozporządzenia i następnie ustalono, że w analizowanym obszarze istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuacje funkcji zabudowy i zagospodarowania ternu. Planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.
Opisane wyżej ustalenia faktyczne zostały szczegółowo przedstawione w załącznikach (tekstowych i graficznych) stanowiących integralną cześć decyzji organu I instancji i były przedmiotem szczegółowej analizy decyzji organu odwoławczego. W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi zarówno materialne, jak i formalne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co też uczyniły. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Konkludując Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji publicznej podjęły zgodnie z art. 7 k.p.a. niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Zgromadzony materiał dowodowy został przy tym zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co czyni w konsekwencji zadość art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
Przechodząc zatem do zarzutów wskazanych w skardze wskazać należy w pierwszej kolejności, że przywołane orzeczenia sądowoadministracyjne w sprawach toczących się z innych wniosków, aczkolwiek dotyczących inwestycji planowanej na działkach nr [...] i [...], nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności decyzji wydanych w niniejszej sprawie, toczącej z wniosku W. B. z dnia 2 października 2014 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia pod nazwą rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalno – usługowego o funkcję usługowo – handlowo – mieszkalną wraz z niezbędną infrastrukturą przy ul P. w D. Podkreślić w tym miejscu wypada, że jest to sprawa odrębna i wydane w jej toku decyzje administracyjne podlegały indywidulnej ocenie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.
Natomiast nie budzi wątpliwości Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, że kontynuacja funkcji planowanej zabudowy jest zachowana. Stanowisko pełnomocników skarżącej wyrażone na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. w tym przedmiocie stoi bowiem w całkowitej sprzeczności z tym, że w obszarze analizowanym zlokalizowana jest już zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna i usługowa, zaś ww. funkcja usługowa zlokalizowana jest w parterach i przyziemiach obiektów mieszkalnych jedno i wielorodzinnych, gównie na linii wschód-zachód po obu stronach ulicy P., mało tego jest to głównie funkcja handlowa, choć oczywiście nie brakuje usługowej, ale tę funkcje już przecież posiada przebudowywany budynek na działce [...] (okoliczność bezsporna). Odnosząc się nadto na rozprawie krytycznie do sporządzonej w niniejszej sprawie analizy architektoniczno – urbanistycznej profesjonalny pełnomocnik nie przedstawił żadnego rzeczowego argumentu dla poparcia prezentowanego stanowiska. Obawy zaś pełnomocnika skarżącej K. B. co do generowania hałasu i obecności większej liczby ludzi, zacienienia nieruchomości sąsiednich w związku z planowaną przebudową budynku, pozostają bez wpływu na ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji, ponieważ ta materia badana będzie na ewentualnym dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Dopiero bowiem w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę organy administracyjne badają zgodność planowanej inwestycji z przepisami technicznymi, a w szczególności jej zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Podsumowując należy wyraźnie podkreślić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji w ocenie Sądu odpowiadają przepisom w zakresie ładu przestrzennego, co pozwalało na ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji nie można było uznać, że zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.