II SA/Kr 127/23

II SA/Kr 127/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1967/23 - Wyrok NSA z 2024-09-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję nr 484/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 listopada 2022 r., znak: WOB.7721.503.2021.JKUT w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej M. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 16 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w Zakopanem wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr ewid.[...] obr. 156 przy [...] w miejscowości Zakopane.
Postanowieniem nr 15/21 z 12 stycznia 2021 r. znak: NB.5162.5.18.2020.KR Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem działając na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 upb nałożył na N[...] s.c. J. S. i A. P., jako zarządcę budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [...] obr. 156 przy [...] w Zakopanem, obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2021 r. książki obiektu budowlanego oraz protokołów zawierających wyniki przeprowadzonych kontroli obiektu budowlanego. W dniu 29 czerwca 2021 r. zarządca nieruchomości przedłożył dokumenty dotyczące utrzymania obiektu budowlanego.
Decyzją nr 184/21 z dnia 14 lipca 2021 r. znak: NB.5162.5.18.2020, organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr ewid.[...] obr. 156 przy [...] w Zakopanem. Decyzję skierowano m.in. do M. P., która wniosła od niej odwołanie.
W toku postępowania odwoławczego, w odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego, M. P. podała, że interesu prawnego we wniesieniu odwołania upatruje w treści art. w art. 66 ust. 1 p. b. w zw. z art. 5 ust. 2 p.b. oraz art. 24 k.c.
Decyzją z dnia 23 listopada 2023 r. znak: WOB.7721.503.2021.JKUT, na podstawie art. 138 §1 pkt 3 w zw. z art. 104 i 105 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie umorzył postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy podał, że o kwestii posiadania statusu strony danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny tzn. interes ten wynikać musi z przepisów prawa materialnego czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.
Organ wyjaśnił, że przedmiotem wszczętego przez organ pierwszej instancji postępowania był stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na działce nr [...] obr. 156 przy [...] w miejscowości Zakopane. W postępowaniu tym przyznano przymiot stron zarządcy nieruchomości oraz M. P. (właścicielowi wyodrębnionego lokalu mieszkalnego). Zgodnie z treścią art. 61 ustawy Prawo budowlane właściciel (właściciele) lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 upb. Zatem interes prawny w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego co do zasady posiada wyłącznie jego właściciel lub zarządca.
Analiza treści księgi wieczystej nr NS [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Zakopanem, V Wydział Ksiąg Wieczystych (k. 126-129 akt WINB) wykazała, że działka nr [...] obr. 156 przy [...] w Zakopanem zabudowana jest m.in. budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym objętym niniejszym postępowaniem, w którym wyodrębniono 8 samodzielnych lokali (nieruchomości lokalowych), dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste. Tym samym z mocy prawa w przedmiotowym budynku utworzona została Wspólnota Mieszkaniowa obejmująca ogół właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku i reprezentująca tych właścicieli m.in. przed organami administracji publicznej w sprawach dotyczących części wspólnych budynku. Zarząd ww. nieruchomością powierzony został: Ni[...] s.c. J. S. i A. P., ul. [...], [...].
Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, status strony postępowania w przedmiotowej sprawie winien przysługiwać co do zasady wyłącznie zarządcy nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048). Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes.
W ocenie organu odwoławczego, powoływane w ww. piśmie z dnia 14 kwietnia 2022 r. okoliczności nie potwierdzają posiadania przez M. P. interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Nie wykazała ona osobistego, realnego i indywidualnego interesu prawnego, który uzasadniałby odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnych interesu właścicieli lokali przez wspólnotę mieszkaniową. Stwierdzono ponadto, że wpływ stanu technicznego spornej nieruchomości na wartość materialną lokalu odwołującej się i upatrywany w nim związek z ochroną interesu majątkowego stanowi niewątpliwie interes faktyczny, co jednak nie czyni jej automatycznie stroną postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1362/11). Warunkiem koniecznym do przyznania statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest wola podmiotu zainteresowanego rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, ale zaistnienie obiektywnych, określonych przepisami prawa kryteriów statuujących przymiot strony w danym postępowaniu. Także sam fakt doręczenia M. P. kwestionowanej decyzji w nie stanowi podstawy do uznania skarżącej za stronę niniejszego postępowania.
Na koniec organ odwoławczy poinformował, że wszelkie podania składane przez skarżącą na adres poczty elektronicznej organu zostały pozostawione bez rozpoznania zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a.
Na powyższą decyzję M. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. i 105 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a. polegające na niezasadnym umarzeniu postępowania odwoławczego w sprawie z odwołania M. P. od decyzji z dnia 14 lipca 2021 r. ze względu na uznanie, iż M. P. nie jest stroną w niniejszej sprawie w świetle brzmienia art. 28 k.p.a. i z tego powodu nie przysługuje jej prawo do złożenia odwołania, podczas gdy organ odwoławczy winien uznań ją za stronę postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a., albowiem niniejsze postępowanie administracyjne dotyczy jej interesu prawnego. Organ odwoławczy winien więc przeprowadzić postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie i merytorycznie rozpoznać odwołanie i orzec w jeden ze sposobów opisanych w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. oraz w art. 138 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie umarzająca, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [...] obr. 156 przy [...], którą to decyzją organ pierwszej instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Jako że przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zauważyć należy, że przesłanką wydania tego rodzaju decyzji, nawiązującą do art. 105 k.p.a., jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W literaturze wskazuje się na dwie główne przyczyny bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 969 oraz powołane tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z powodu uznania przez organ odwoławczy, że M. P., która wniosła odwołanie, nie była w istocie stroną postępowania. Sąd tego stanowiska nie podziela.
Krąg stron postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego ustala się zasadniczo na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w kontekście materialnoprawnej podstawy interesu prawnego przywołał treść art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: P.b.), który stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Słusznie na tej podstawie organ wywiódł, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego co do zasady posiada wyłącznie jego właściciel lub zarządca.
Bezsporne są ustalenia organów dotyczące stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. 156 Zakopane, która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym wyodrębniono 8 lokali samodzielnych, a zatem istnieje tam wspólnota mieszkaniowa obejmująca ogół właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku i reprezentująca tych właścicieli przed organami administracji publicznej w sprawach dotyczących części wspólnych budynku. Niekwestionowane w sprawie są również ustalenia oparte na ustaleniach organu I instancji co do tego, że zarząd nieruchomością powierzony został podmiotowi określonemu jako N[...] s.c. J. S. i A. P., którą organ odwoławczy uznał za jedyną stronę postępowania. W tym miejscu Sąd wskazuje, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej i jako taka nie może być podmiotem praw i obowiązków, w konsekwencji nie ma również, o ile nic innego nie wynika z przepisów prawa, zdolności procesowej. Podmiotem praw i obowiązków w spółce cywilnej są jej wspólnicy i tylko oni są uprawnieni do występowania przed organami.
Co do kwestii statusu w tym postępowaniu skarżącej M. P. organ uznał, że nie powinna być stroną. Organ zaznaczył wprawdzie, że w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania, jeśli wykaże swój własny indywidualny interes, jednak nie dostrzegł takich okoliczności w rozpatrywanej sprawie.
Akceptując co do istoty rozważania organu wojewódzkiego odnoszące się obiektywnego charakteru interesu prawnego, który determinuje status strony postępowania administracyjnego, Sąd podkreśla, za poglądami wyrażonymi w doktrynie, że nie da się mówić o interesach prawnych abstrakcyjnych, oderwanych od danej sytuacji faktycznej (J. Zimmermann, "Prawo administracyjne", Warszawa 2022, s. 380). Wobec tego całość rozważań organu powinna być odniesiona do konkretnego przedmiotu postępowania administracyjnego, który w niniejszej sprawie wyznaczył Powiatowy Inspektor wszczynając z urzędu postępowanie w przedmiocie stanu technicznego budynku wielorodzinnego położonego na działce nr [...] obr. 156 Zakopane. Tak określony przedmiot postępowania, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie ograniczył sprawy administracyjnej do stanu technicznego części wspólnych budynku, lecz objął cały budynek, w tym znajdujące się w nim lokale, także ten, którego właścicielką jest skarżąca. Konsekwencją takiego stanowiska musi być konstatacja, zgodnie z którą skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, wobec czego organ nie mógł z tej przyczyny umorzyć postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy przyjmie, że skarżącej przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i rozpozna sprawę z jej udziałem, odnosząc się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził w punkcie II sentencji wyroku na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składają się: uiszczony od skargi wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz.265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.