II SA/Kr 1269/14

II SA/Kr 1269/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2014-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /przewodniczący/
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 175/15 - Postanowienie NSA z 2015-01-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 61 ust.1  pkt.1 -5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par.1 pkt.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Gminnej Spółdzielni "[...]" w R. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14.03.2014r. znak: [....] Burmistrz m. Rabka Z. ustalił warunki zabudowy dz. nr ew. [....] , [....] , [....] , przy ul. [....] w R. , na cele realizacji budynku usługowo-handlowego (dz. Nr....) parkingu dla samochodów osobowych do 125 stanowisk (dz. Nr.....), ziemnej linii kablowej 15 kV (dz. Nr.....), przyłącza gazowego (dz. Nr.....), podziemnego zbiornika p-poż. (dz. Nr.....), przebudowy istniejącego zjazdu z drogi powiatowej na zjazd publiczny (dz. Nr......) oraz budowy i przebudowy zjazdów na dz. nr .....i......
Od tej decyzji odwołała się Gminna Spółdzielnia "[....] " w R. wskazując, iż nie wyraża zgody na projektowane przeprowadzenie ziemnego kabla energetycznego ze stacji transformatorowej, po działkach nr [....] stanowiących własność Spółdzielni. Na takie rozwiązanie autor projektu decyzji H.R. - nie uzyskała zgody Zarządu Spółdzielni. Strona skarżąca domagała się zmiany decyzji w sposób wykluczający prowadzenie projektowanego kabla przez teren stanowiący własność spółdzielni.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 8 maja 2014r. sygn. [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647, określana dalej jako "ustawa p.z.p."), w związku z § 3, § 4 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 póz. 1588), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania przed organem I instancji począwszy od treści wniosku inwestora do uzyskanych uzgodnień i innych podjętych przez organ I instancji czynności a także stanowisk stron w sprawie, aż do uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji.
Dokonując zaś uzasadnienia prawnego swojej decyzji organ odwoławczy podał jedynie, że dokonał sprawdzenia warunku wynikającego z przepisu art. 64 ust. 2 ustawy p.z.p., stanowiącego o obowiązku określania (w przypadku inwestycji handlowych) powierzchni sprzedaży. Wniosek takie określenia zawiera (k. 16 pkt 5) a powierzchnia sprzedaży została także określona w treści decyzji. W zakresie warunków dotyczących ochrony ładu przestrzennego oraz kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - w oparciu o wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (przedstawione w Załączniku Nr 3 i powtórzone w treści decyzji) określono:
- Linię zabudowy od strony ul. [....] wyznaczona przez istniejący na działce budynek i nie bliżej niż 12,0 m od jezdni. Od strony zadrzewionej części działki (od wschodu) ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy gwarantującą ochronę starodrzewu. Z tego też powodu inwestor zmienił pierwotną koncepcję zagospodarowania terenu inwestycji (K. 11- 15), przedstawiając nową koncepcję (K. 89, K. 208).
- Wskaźnika zabudowy w wielkości do 0,25, przy wskaźniku średnim w obszarze analizy 0,39. Obniżenie wskaźnika jest wynikiem analizy urbanistycznej wskazującej na celowość przyjęcia jego mniejszego wymiaru (stosownie do przepisu § 5.2 rozporządzenia) w związku z usytuowaniem planowanej inwestycji w rejonie d. założenia parkowego a także w dostosowaniu do najbliżej położonej działki nr [....] , zabudowanej podobnym funkcjonalnie obiektem handlowo-usługowym, na której wskaźnik ten wynosi 0,28.
- Szerokość elewacji frontowej przyjęto zgodnie z przepisem § 6.1 rozporządzenia , w wielkości średniej 29,9 m, co daje możliwość (przy zastosowaniu dopuszczanej tolerancji 20%) realizacji obiektu o szerokości od 23,92 m do 35.88 m. Ta wielkość parametru uzyskała akceptację Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
- Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w wymiarze do 5,0 m (przy średniej w obszarze analizy ok. 4,5m). Parametr ten przyjęto według przepisu § 7.4 rozporządzenia, ponieważ wyznaczenie go według zasady podanej w § 7.1 nie jest możliwe ze względu na duże odległości istniejącej zabudowy od terenu planowanego usytuowania nowej zabudowy. Nadto przyjęta wielkość nawiązuje do wysokości elewacji frontowej w sąsiednim budynku usługowo-handlowym na działce nr [....] (ok. 4,0 m).
- Elementy geometrii dachu określono wg przepisu § 8 rozporządzenia - odpowiednio do charakterystyki dachów w obszarze analizy.
Organ wskazał, że ugruntowało się orzecznictwo administracyjno-sądowe, wskazujące, że w określaniu parametrów nowej zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu nie jest wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu odpowiedniego parametru w "widełkach" (od - do). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 04.06.2009r. II SA/Kr 563/09 orzekł o dopuszczalności określania odpowiednich parametrów w wielkościach granicznych (maksymalnych), których inwestor i projektant nie mogą przekraczać. Przy tym zasadą winno być, aby nie pozostawiać inwestorowi zbyt dużej swobody (dowolności), która mogłaby skutkować zaburzeniem ładu przestrzennego. Nadto - co wynika z przepisów § 4.1, § 5.2, § 6.2 i § 7.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. - objęte regulacją rozporządzenia parametry i wskaźniki mogą być określane w inny sposób, co wymaga odpowiedniego uzasadnienia w wynikach analizy, w szczególności przeprowadzenia wywodu w kwestii zachowania zasad ładu przestrzennego.
Przedstawiony wyżej wywód wyczerpuje we ocenie organu odwoławczego ciążący na organie II instancji obowiązek powtórnego rozpoznania sprawy, zastrzeżony przepisem art. 15 kpa.
Nadto w ocenie organu odwoławczego odwołania nie zawierają żadnych zarzutów, które mogłyby stanowić przesłanki do wzruszenia zaskarżonej decyzji, gdyż ustalenie zasilania energetycznego projektowanego budynku na działce nr [....] kablem doziemnym wyprowadzonym z rozdzielni SN 15kV w stacji transformatorowej nr S- 6339 "[....] " (działka nr.....) przez teren działki [....] (stanowiącej własność skarżącego) - wynika z warunków ustalonych przez "[....] " w piśmie z 7.03.2013 r. (K.9). Według stanu faktycznego – długość planowanego przyłącza kablowego między stacją trafo Nr [....] a granicą terenu inwestycji - nie przekroczy 6,0 m. Stosownie do przepisu art. 63 ust. 2 ustawy p.z.p. "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Nie narusza zatem żadnych praw właścicielskich Gminnej Spółdzielni "[....] " w odniesieniu do działek nr [....] i [....] . Nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony skarżącej o zmianę decyzji (zreformowanie) poprzez ustalenie warunku zasilania projektowanego budynku na działce nr [....] z ominięciem działek nr [....] i [....] . Ustalony w decyzji warunek wynika bowiem z prawomocnego uzgodnienia dystrybutora energii elektrycznej i nie może być przez organ odwoławczy zmieniony. Wymagałoby to bowiem przeprowadzenia ponownego postępowania w znacznej jego części i nie jest możliwe w drodze wyłącznej zmiany odpowiedniego ustalenia decyzji w drodze administracyjnej (w postępowaniu odwoławczym). Może być natomiast przedmiotem dwustronnego porozumienia w drodze cywilno – prawnej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gminna Spółdzielnia "[....] " w R. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy p.z.p. oraz art. 7 i art. 136 kpa polegające na rozpoznaniu odwołania wniesione przez skarżącą od decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, przyjmując w szczególności w ślad za stanowiskiem organu I instancji jakoby inwestycja posiadała zapewniony dostęp do drogi publicznej oraz jakoby istniejąca infrastruktura była wystarczająca dla zamierzenia budowlanego, bez przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego.
W uzasadnieniu skargi podano, iż organ odwoławczy zaniechał merytorycznego rozpoznania sprawy nie badając, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania decyzji w zakresie uzbrojenia i przygotowania terenu oraz odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, uwzględniającego wielkość i charakter planowanego obiektu. Organ II instancji powinien przyjąć, że decyzja I instancji nie powinna być wydana bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ocenie możliwości budowy obiektu o parametrach wskazanych przez inwestora wraz z określeniem odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Przez odpowiedni dostęp do drogi publicznej skarżąca rozumie taki układ drogowy, który umożliwia zarówno swobodny dojazd do planowanego obiektu jak i możliwość swobodnego przejazdu drogą publiczną położoną przy obiekcie. Dla wydania warunków zabudowy należy ustalić w jaki sposób nowa inwestycja wpłynie na i tak już wysokie natężenie ruchu. Skarżąca przedłożyła dokument - pomiar ruchu drogowego z 09.04.2014 roku, który zgodnie z zapewnieniem zarządcy drogi dotyczy przedmiotowego odcinka drogi publicznej. Dla obiektu o tak dużej powierzchni (3300m2) zarządca drogi, przed dokonanym uzgodnieniem możliwości budowy zjazdu i włączenia dodatkowego strumienia pojazdów związanych z tym obiektem, winien dokonać oceny możliwości przyjęcia dodatkowego strumienia pojazdów. Analiza taka nie została wykonana. Z zebranych materiałów oraz wykonanych szkiców jednoznacznie wynika, że dla przyjęcia tego dodatkowego strumienia pojazdów niezbędna jest dobudowa co najmniej dwóch pasów z obydwu kierunków dojazdu do planowanej inwestycji, na co niezbędny jest dodatkowy pas gruntów o szerokości 6,0 m z przyległych do ulicy Podhalańskiej nieruchomości. Informacje te zarządca drogi winien przekazać organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydania WZ, co powinno stanowić podstawą do zawieszenia postępowania o wydanie WZ do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Przesłanki te powinny stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania administracyjne o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy ul. [....] i budowy zjazdów dla zwiększonej ilości pojazdów w związku z planowaną inwestycją. Do tego postępowania niezbędne będzie wykonanie szeregu opracowań, takich jak:
- analiza obliczenia obecnego średniego dobowego natężenia ruchu na ul.
[....] ,
- prognoza średniego dobowego ruchu na ulicy [....] w perspektywie 20 lat,
-ocena skrzyżowań (zjazdów) w ciągu ulicy [....] - tj. zbadanie, czy skrzyżowania te odpowiadają klasie drogi "Z" (w oparciu o rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Ponadto decyzja o WZ pominęła bardzo istotny element w zakresie dostępu do drogi publicznej, którym jest określenie warunków drogi dojazdowej dla ciągników siodłowych z naczepami o długości pojazdów do 17 m. Zgodnie z przedstawioną koncepcją zagospodarowania, jako główny wjazd na dz. ewid. [....] została wyznaczona dwukierunkowa jezdnia o szerokości 5,0 m o promieniu skrętu 10 m. Należy domniemywać że wjazd ten stanowić będzie wjazd i wyjazd dla klientów sklepów, dla samochodów osobowych i lekkich samochodów ciężarowych. Cała koncepcja oraz decyzja o WZ nie uwzględnia dojazdu dla dużych samochodów ciężarowych oraz ciągników siodłowych z naczepami, dostarczająca dla tego typu pawilonów handlowych podstawowe zaopatrzenie. Trudno bowiem przypuszczać, że dowóz zaopatrzenia do tak dużej powierzchni sprzedażowej, będzie się odbywał małymi samochodami dostawczymi.
Organ I instancji pominął istotne zagadnienie wstępne jakim jest uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę zjazdów na działkę [....] , oraz na drogę wewnętrzną położoną na dz. ewid. nr [....] i [....] Z zebranych wstępnych materiałów wynika, że dla budowy zjazdów z ulicy [....] , konieczna jest kompleksowa przebudowa przylegającego odcinka ulicy [....] wraz z dobudową pasów wyłączeniowych i włączeniowych. Powodem tego jest wielkość obiektu oraz duża liczba planowanych miejsc parkingowych dla samochodów. Realizacja takiego zamierzenia możliwa jest po uzyskaniu decyzji ULICP. Uzyskanie decyzji ULICP jest niezbędne z uwagi na konieczność zajęcia szeregu przyległych działek na budowę nowych pasów ruchu na tym odcinku.
Niemniej jednak rozbudowa ul. [....] w ww. opisany sposób spowoduje, że dostęp do już istniejących obiektów handlowych i usługowych zostanie ograniczony -możliwy będzie dojazd tylko z jednego kierunku. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania administracyjnego winna wykazać możliwość zwiększenia natężenia ruchu bez znacznego utrudnienia dostępności komunikacyjnej dla obecnie istniejących obiektów w przeważającej części należących do GSSCh w R.
Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów, że przebudowa zjazdu z drogi wewnętrznej położonej na działkach ewidencyjnych [....] i [....] na zjazd publiczny dostosowany do wjazdu i wyjazdu ciągników siodłowych z naczepami jest możliwa bez pozyskania przyległych terenów opisanych działkami ewidencyjnymi nr [....] i [....] oraz [....] . Jak wynika z zaskarżonej decyzji działki te nie zostały objęte decyzją o WZ. Ponadto wzdłuż działki ewidencyjnej nr [....] biegnie zabytkowy mur, przylegający do pasa drogi. Początek muru znajduje się na działce nr [....] . Zatem jakakolwiek przebudowa czy rozbudowa zjazdu na działki nr [....] będzie ingerować w działkę nr [....] i położony na niej zabytkowy mur. Tym samym decyzja o WZ powinna obejmować działkę nr [....] , na której znajduje się rzeczony mur.
Nadto inwestycja o tak dużej powierzchni budynku, placów parkingowych oraz dróg dojazdowych, bez odpowiednich i uprzednio zaplanowanych urządzeń wodnych doprowadzi do istotnych zmian stosunków wodnych na działce nr [....] i sąsiadujących a tym samym zostanie naruszony art. 29 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo wodne. Ponad 50% całej powierzchni działki nr [....] będzie pokryta dachem, drogami wewnętrznymi i utwardzonymi miejscami parkingowymi. Daje to powierzchnię ok. 5,5 tyś. m , z której to powierzchni woda opadowa musi zostać odprowadzona w taki sposób, aby nie naruszyć istniejących stosunków wodnych. Nie zostało to jednak uwzględnione ani w rozstrzygnięciu I ani II instancji.
Dodatkowo zgodnie z uzgodnieniem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N. , został nałożony zakaz usuwania starodrzewia istniejącego na działce nr ewid. [....] . Z graficznej koncepcji zagospodarowania tej działki wynika, że planowane usytuowanie budynków i innych urządzeń (drogi, parkingi) doprowadzi do usunięcia około 20 starych drzew. Nie można przyjąć, że wykonanie fundamentu budynku lub drogi dojazdowej tuż obok rozłożystego drzewa nie doprowadzi do uszkodzenia jego systemu korzeniowego.
Ponadto wskazano na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie przez M.S. w dniu 9 czerwca 2014 r. z powodu pominięcia go jako strony w przedmiotowej sprawie.
W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie.
Uczestnik postępowania E.W. poparł skargę z uwagi na niedokonanie ustaleń w przedmiocie powierzchni sprzedażowej planowanego obiektu handlowego tj. z wniosku (k. 16) wynikało, że powierzchnia miała wynosić 2 472,4 m2, powierzchnia całkowita na dwóch kondygnacjach 3 300 m2, powierzchnia sprzedażowa 4 1875 m2, a powierzchnia usług 515 m2. W piśmie z 11 lipca 2013 r. (k. 90) uczestnik zmodyfikował wniosek, przedstawiając nową koncepcję zagospodarowania działki nr [....] (zob. również poniżej, pkt 32), w której zmienione zostały w sposób diametralny położenie planowanego budynku i sposób rozmieszczenia miejsc parkingowych w obrębie działki. Z dołączonej do pisma mapy wynika, że powierzchnia zabudowy przedstawionego na niej budynku handlowo- usługowego została zmniejszona do 2 282 m2. Dokonując zmiany koncepcji Inwestor nie wskazał powierzchni całkowitej, powierzchni sprzedażowej ani powierzchni usług dla zmienionej powierzchni zabudowy budynku. Z samego tylko porównania rzutów budynku w zmienionej lokalizacji z rysunkami projektowymi przedłożonymi wraz z wnioskiem wynika, że wprowadzona przez Inwestora zmiana wpłynęła w zasadniczy sposób na kształt i wygląd budynku. Zupełnie pominięta została okoliczność, że zmieniona koncepcja zagospodarowania działki nr [....] zakładała postawienie na działce nie jednego obiektu o powierzchni zabudowy 2 472 m2, a dwóch – jednego o powierzchni zabudowy 2 282 m2 w zachodniej części działki i drugiego o powierzchni zabudowy 190 m2 w południowo-wschodniej części działki (por. k. 11-15 oraz k. 208-209 akt postępowania przed organem I instancji). Pomimo zaistnienia po przedłożeniu zmienionej koncepcji zagospodarowania działki ewid. nr [....] wskazanych powyżej niejasności Organy zaniechały dokonania jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie ustalenia rzeczywistych wielkości powierzchni planowanego budynku. W orzecznictwie i doktrynie przyjęto jako zasadę wynikającą z art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 u.p.z.p., że obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec tego dla takich obiektów nie może zostać wydana przez wójta (burmistrza, prezydenta) decyzja o warunkach zabudowy. W efekcie postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone w oparciu o art. 62 ust. 2 u.p.z.p., aż do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ brak jest podstaw do ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji dla takiej inwestycji, a jej lokalizacja musi wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nadto wskazano na to, że po prawidłowych i pełnych ustaleniach faktycznych, w szczególności w przedmiocie aktualnego stanu zagospodarowania działki nr [....] , w tym istniejącego na tej działce, zachowanego w szczególności w jej zachodniej części zabytkowego drzewostanu, nie doszło by do uznania, że spełnione są warunki zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - nie więcej niż 25% powierzchni działki ewid. nr [....] , wskaźnika terenów biologicznie czynnych - nie mniej niż 45% powierzchni działki ewid. nr [....] , ilości miejsc parkingowych dla samochodów osobowych - do 125 stanowisk parkingowych, zakazu wyrębu drzew leśnych i parkowych, z wyjątkiem cięć pielęgnacyjnych i wyrębu określonego w planie urządzania lasu. W szczególności inwestor jest zobowiązany zaplanować rozmieszczenie stanowisk parkingowych na terenie działki, w sposób umożliwiający zachowanie wymaganych rozporządzeniem wymiarów stanowisk parkingowych i dróg dojazdowych do tych stanowisk, ale także z zachowaniem 16-metrowego odstępu stanowisk od granicy działki ewid. nr [....] . Cały parking wraz z drogami dojazdowymi musi przy tym zajmować powierzchnię, która pozwoli zachować ustalony w wydanej Decyzji wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej oraz nie naruszy zakazu wyrębu drzew parkowych, znajdujących się na działce. Na działce nr [....] istnieje historyczny park dawnego dworu z zespołem starodrzewu, dobrze zachowany w zachodniej części działki. Z uwagi na położenie w strefie "C" ochronnej uzdrowiska R. , teren działki nr [....] objęty jest zakazem wyrębu drzew leśnych i parkowych, co oznacza, że realizacja Zamierzenia Inwestycyjnego nie może w jakimkolwiek stopniu zagrażać istniejącym na działce zespołowi zabytkowych drzew parkowych, a tym samym ustalone warunki zabudowy powinny wykluczać jakiekolwiek ryzyko wystąpienia takiego zagrożenia w trakcie realizacji inwestycji. Do przedłożonego wraz z wnioskiem projektu Inwestor dołączył mapy i rysunki projektowe, z których wynikała przyjęta początkowo koncepcja zagospodarowania działki. Jak wynikało ze sporządzonego bilansu terenu obejmującego Zamierzenie Inwestycyjne (zob. k. 15 akt postępowania przed organem I instancji) powierzchnia całkowita działki ewid. nr [....] wynosi 10 429 m2, powierzchnia całkowita zabudowy według pierwotnej koncepcji zagospodarowania - 2 472,20 m2 (23,7% powierzchni działki), powierzchnia zieleni - 4 317,20 m2 (41,4% powierzchni działki), natomiast dojazdy, podejścia i parkingi - 3 639,40 m2 (34,9% powierzchni działki). Przedstawiona początkowo koncepcja zagospodarowania nie spełniałaby warunków zabudowy wskazanych powyżej w pkt 25 ze względu na zbyt małą powierzchnię terenów biologicznie czynnych oraz naruszenie zakazu wyrębu drzew parkowych. Pomimo tego, że na organach spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego, po zmianie przez Inwestora koncepcji zagospodarowania działki nr [....] organy nie sprawdziły, czy możliwe będzie zrealizowanie planowanego Zamierzenia Inwestycyjnego według zmienionej koncepcji z zachowaniem wszystkich ustalonych dla tego Zamierzenia warunków zagospodarowania. W rezultacie powyższych ustaleń błędnie ustalono dotychczasowy sposób zagospodarowania działki nr ewid. [....] ,.
Podsumowując naruszenia, wskazano na szereg niejasności i sprzeczności, które wynikają z porównania dokumentacji zebranej w niniejszej sprawie z ustaleniami faktycznymi przyjętymi w decyzjach. Organy nie wyjaśniły, dlaczego chociaż zdaniem Inwestora zmiana koncepcji zagospodarowania działki nie spowodowała zmiany w zakresie kubatury budynku (zob. k. 90 akt postępowania przed organem I instancji), to jednak o 190 m2 zmieniła się powierzchnia zabudowy planowanego budynku handlowo-usługowego. Po zmianie koncepcji zagospodarowania działki powierzchnia sprzedaży i powierzchnia całkowita wynoszą odpowiednio l 875 m2 i 3 300m2, a więc dokładnie tyle samo, ile zostało wskazane przez Inwestora we Wniosku. Jak wprost wskazano w uzasadnieniu decyzji SKO "Organ odwoławczy dokonał także sprawdzenia warunku wynikającego z przepisu art. 64 ust. 2 ustawy p.z.p., stanowiącego o obowiązku określania (w przypadku inwestycji handlowych) powierzchni sprzedaży. Wniosek takie określenia zawiera (K. 16 pkt 5) a powierzchnia sprzedaży została także określona w treści decyzji." (zob. k. 15 verte akt postępowania przed organem II instancji). Zaprezentowana argumentacja nie została poparta żadnymi dowodami, a co więcej, w uzasadnieniach decyzji organy nie wskazują nawet na wprowadzoną przez Inwestora zmianę powierzchni zabudowy budynku handlowo-usługowego. Wobec zmniejszenia powierzchni zabudowy budynku handlowo-usługowego o 190 m2 i wydzielenia na działce osobnego obiektu o powierzchni zabudowy 190,40 m2 (zob. k. 89 akt postępowania przed sądem pierwszej instancji) nie sposób jednak przyjąć, że powierzchnia całkowita budynku handlowo-usługowego pozostała bez zmian. Organy nie wyjaśniły, w jaki sposób możliwe będzie wybudowanie budynku usługowo-handlowego i parkingu dla samochodów osobowych bez naruszenia struktury korzeniowej któregokolwiek z zabytkowych drzew parkowych i to pomimo tego, że jak wynika z przedłożonej mapy projektowej, drzewa te zlokalizowane są często w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego obszaru zabudowy. O niewystarczającej i niedokładnej analizie zebranego materiału dowodowego świadczy również sama tylko okoliczność, że Organy nie dostrzegły, iż nowa koncepcja zagospodarowania działki obejmuje budynek o innym kształcie i wyglądzie, pomimo tego, że dla dostrzeżenia tego faktu wystarczyło porównanie przedłożonych przez Inwestora map i rysunków projektowych.
Dodatkowo w toku postępowania nie zapewniono czynnego udziału wszystkim stronom postępowania - współwłaściciel jednej z działek sąsiadujących M.S. nie brał udziału w postępowaniu, niezawiadomiony o nim.
Z kolei uczestnik – inwestor J.B. poparła stanowisko skarżonego organu wskazując na poprawność i wyczerpujące zbadanie sprawy przez organy administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Wniesienie skargi skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że ponieważ organ nie wszczął postępowania w przedmiocie wniosku M.S. o wznowienie postępowania, nie zachodzi podstawa do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego.
Odnosząc się do zarzutów samej skargi, należy wskazać, że nie są one zasadne w stopniu, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Hipotetyczna kwestia ewentualnej zmiany stosunków wodnych, może mieć znaczenie na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a samo przypuszczenie strony skarżącej, że wbrew zakazowi wynikającemu z decyzji, inwestor usunie zabytkowy drzewostan, nie może skutkować uwzględnieniem skargi.
W dużej mierze trafne są natomiast argumenty uczestnika E.W. , stąd ich przytoczenie w części historycznej uzasadnienia.
Co do meritum sprawy należy wskazać, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podkreślić również trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, opubl. ONSA z 1989 r. Nr 1, poz. 36). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie.
W niniejszej sprawie organ II instancji w sposób oczywisty powyższą regułę naruszył. Jego decyzja zawiera prawie wyłącznie streszczenie przebiegu postępowania przed organem I instancji (w zasadniczej części nie jest to nawet przedstawienie stanu faktycznego, lecz właśnie streszczenie przebiegu postępowania), odniesienie się do jednego zarzutu odwołania (kwestia przyłącza kablowego) i wyrażenie niezwykle ogólnikowej aprobaty co do rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie dotyczącym parametrów planowanej inwestycji. Na tej ostatniej płaszczyźnie już można zarzucić, dlaczego górna krawędź elewacji frontowej w wymiarze do 5 metrów jest prawidłowa, skoro średnia wysokość wynosi ok. 4,5 metra, a wysokość sąsiedniego budynku, do którego jakoby ma nawiązywać wysokość planowanego, wynosi ok. 4 metry, czyli jest mniejsza od średniej i o metr mniejsza od wysokości budynku planowanego.
W pozostałym zakresie organ II instancji w ogóle (nawet ogólnikowo) nie rozpoznał ponownie sprawy, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Ponieważ zadaniem Sądu administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem aktów administracyjnych wydanych przez organy administracji, a nie zastępowanie ich w wydawaniu tych aktów, wskazać należy na te okoliczności, których organ II instancji nie rozważył, a których pominięcie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że z decyzji organu I instancji oraz akt postępowania nie wynika jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, jaka ma być powierzchnia sprzedaży planowanego obiektu. Analiza wniosków inwestora nie daje ku temu jednoznacznych podstaw, a jedynie że jest to około 2000 m2. Podkreślić bowiem należy, że w pierwotnym wniosku powierzchnia całkowita obiektu miała wynosić 3300 m2, a powierzchnia sprzedaży 1875 m2 i usług 515 m2. Z wniosku nie wynika natomiast jakie miało być przeznaczenie 910 m2. Z załącznika graficznego do pierwotnego wniosku (k.14) wynika jedynie, że powierzchnia pod przeznaczenie inne niż handlowe (zaplecze, dostawa i komunikacja) wynosi łącznie 597 m2. Organ nie analizował natomiast co z pozostałą powierzchnią 313 m2., mimo że część tekstowa wniosku nie koresponduje z częścią graficzną zawartą w załączniku. Ponadto jak trafnie zauważył uczestnik, wniosek ten został zmieniony (k. 90-91), planowana inwestycja miała dotyczyć nie jednego ale dwóch budynków oraz zmieniła się powierzchnia zabudowy większego z nich. Również ta okoliczność nie została poddana analizie przez organ przy rozpoznawaniu odwołania. Tymczasem parametr powierzchni sprzedaży powinien jednoznacznie i niewątpliwie wynikać z akt administracyjnych, gdyż może wpływać na przebieg i wynik dalszego postępowania. W ocenie Sądu, na aprobatę zasługuje bowiem pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z 1 marca 2013 roku (II OSK 2071/11, LEX nr 1340176), że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego, dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu. W związku z powyższym słuszne jest stwierdzenie, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. stanowi źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W takiej natomiast sytuacji organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto nie budzi wątpliwości, że R. jest miejscowością uzdrowiskową. Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, w art. 38b wprowadza dla takiej gminy obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. W art. 38a wprowadza natomiast zakazy odnośnie wskazanych w tym przepisie inwestycji dla wszystkich stref, w tym w zakresie miejsc parkingowych i obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej niż 400 m2. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika (a powinno choćby z analizy, która jest niezwykle lakoniczna) w jakiej strefie ochrony uzdrowiskowej znajduje się teren, na którym lokalizowany ma być przedmiotowy obiekt i czy w związku z tym planowanej inwestycji nie dotyczą ograniczenia wiążące się z treścią w/w przepisów. W decyzji organu I instancji przyjęto, że teren inwestycji znajduje się w strefie "C", jednakże konkluzja ta nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym.
Organowi całkowicie umknęła również kwestia planu miejscowego dla terenu gdzie planowana jest inwestycja. Analiza w tym temacie też milczy, a z akt administracyjnych wynika wręcz, że nadal obowiązuje plan miejscowy z 31 maja 2010 roku, który (co Sądowi wiadomo z urzędu) prawomocnie został unieważniony. Organ nie zwrócił też uwagi na okoliczność, że wszczęto nową procedurę co do uchwalenia planu miejscowego i nie rozważał, czy nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, wskazane jest zawieszenie postępowania.
Podzielić też należy stanowisko uczestnika E.W. , że decyzja o warunkach zabudowy nie może być niespójna wewnętrznie. Przykładowo, jeśli w decyzji określi się poszczególne wskaźniki co do zabudowy działki, liczby miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej, to te wszystkie zaplanowane elementy, w wielkościach określonych w decyzji, muszą się na terenie inwestycji zmieścić. Organ jest zatem zobligowany również na tej płaszczyźnie przeanalizować parametry przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy.
Należy też zwrócić uwagę, że do obowiązków organu II należy weryfikacja kręgu stron postępowania, co również nie zostało uczynione.
W ponownym postępowaniu organ II instancji rozpozna odwołanie stosując się do wyżej przedstawionych rozważań i wytycznych i dopiero wtedy wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.