II SA/KR 126/25

II SA/Kr 126/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
art 4 ust 1 i ust 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Brzesku na uchwałę nr XII/119/2019 Rady Miejskiej w Czchowie z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czchów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 grudnia 2024 r. Prokurator Rejonowy w Brzesku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Czchowie z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XII/119/2019 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czchów. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
1/ art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i nie zawarciu w Regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych co do odpadów komunalnych w postaci odpadów tekstyliów i odzieży;
2/ art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na zmodyfikowaniu i wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez ograniczenie w § 5 ust. 2 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie do doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją oraz wyłącznie na terenie własnej nieruchomości, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli pojazdów;
3/ art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2. u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 7 ust. 3 Regulaminu bezwzględnego obowiązku wystawiania pojemników lub worków z odpadami komunalnymi poza teren nieruchomości, w miejsce wskazane przez podmiot odbierający odpady komunalne, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli nieruchomości;
4/ art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i nie zawarciu w Regulaminie wymagań w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się z terenów nieruchomości odpadów komunalnych w postaci odpadów opakowań wielomateriałowych;
5/ art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g i nałożenie w § 10 ust. 3 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, podczas gdy bezwarunkowe ukształtowanie wskazanych nakazów może prowadzić w konsekwencji do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt.
W uzasadnieniu podniesiono, że Rada Miejska w Czchowie dopuściła się istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nie zawarła w Regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych co do odpadów komunalnych w postaci odpadów tekstyliów i odzieży. Otóż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. organ administracji publicznej był zobligowany do określenia w Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie między innymi selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży. Bezwzględna konieczność zawarcia w Regulaminie regulacji opisanej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wynika wprost z kategorycznego brzmienia tego przepisu. Pomimo nałożenia na ustawodawcę lokalnego obowiązku określenia w Regulaminie między innymi szczegółowych zasad dotyczących wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w postaci odpadów tekstyliów i odzieży, w Regulaminie Rady Miejskiej w Czchowie nie zawarto takiej regulacji.
W § 3 pkt 10 Regulaminu wskazano, że odpady wymienione w ust. 2 będą również przyjmowane od właścicieli nieruchomości w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów. Frakcje odpadów przyjmowanych przez PSZOK zostały zatem wykazane w treści § 3 pkt 2 Regulaminu. W tej jednostce aktu prawa miejscowego wymienione zostały wszystkie frakcje odpadów wskazane w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b. u.c.p.cg. - z wyjątkiem odpadów w postaci tekstyliów i odzieży. Brak zawarcia w Regulaminie takich wymagań, a co więcej, brak wyszczególnienia, że zbiórka tego rodzaju odpadów jest prowadzona przez PSZOK, prowadzi do uznania, że Rada Miejska w Czchowie nie wypełniła należycie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.
Kolejno podnieść należy, że doszło do istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegającego na zmodyfikowaniu i wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez ograniczenie w § 5 ust. 2 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie do doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją oraz wyłącznie na terenie własnej nieruchomości. Jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Niemniej jednak z powyższego upoważnienia ustawowego nie wynika uprawnienie organu stanowiącego gminy do ograniczenia rodzajowego zakresu dozwolonych poza warsztatami napraw wyłącznie do napraw o charakterze "doraźnym, związanych z bieżącą eksploatacją". Brak jest podstaw do tego, by lokalny prawodawca wymieniał jakich napraw pojazdów samochodowych ich właściciel może dokonać na własnej posesji. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Miejska przekroczyła zatem ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się na terenie nieruchomości wyłącznie na dokonywanie doraźnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Rada posłużyła się niedookreślonym pojęciem "doraźnych" napraw, które jest pojęciem nieostrym i nie może stanowić elementu prawidłowo skonstruowanego regulaminu. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Ponadto, w treści omawianej jednostki redakcyjnej wprowadzono także dodatkowe ograniczenie, dotyczące miejsca dokonywania owych doraźnych napraw i dopuszczono to wyłączenie w obrębie "własnej nieruchomości". Wskazać należy, że Rada upoważniona została wyłącznie do wskazania takich wymogów, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności.
Rada Miejska w Czchowie uchybiła również istotnie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji, co polegało na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2. u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 7 ust. 3 Regulaminu bezwzględnego obowiązku wystawiania pojemników lub worków z odpadami komunalnymi poza teren nieruchomości, w miejsce wskazane przez podmiot odbierający odpady komunalne. Jak wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m. in. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Jak słusznie i jednolicie podnosi się w orzecznictwie, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie obowiązku ich wystawiania. Z treści tego upoważnienia nie wynika, aby prawodawca lokalny mógł ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości w ten sposób, aby tworzyć taki obowiązek w postaci wystawiania pojemników i worków. Takie unormowanie nie mieści się w ramach warunków rozmieszczenia pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie, w sposób nieuzasadniony prowadzi do ingerencji w prawo własności nieruchomości. Przekracza upoważnienie ustawowe zapis dotyczący kwestii usytuowania pojemników na opady w miejscu wyodrębnionym, widocznym i dostępnym dla przedsiębiorcy odbierającego odpady bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub - gdy takiej możliwości nie ma - wystawienia ich przed wejściem na nieruchomość.
Strona skarżąca wskazała również, że doszło do istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegającego na niewypełnieniu delegacji ustawowej i nie zawarciu w regulaminie wymagań w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się z terenów nieruchomości odpadów komunalnych w postaci odpadów opakowań wielomateriałowych. Organ administracji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. był zobligowany do określenia w Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie między innymi częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Jak z kolei wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a. Regulamin musi określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Odczytując zatem dyspozycje obu przytoczonych regulacji łącznie stwierdzić należy, że Rada Miejska w Czchowie była zobowiązana do uregulowania w treści Regulaminu częstotliwości i sposobu pozbywania się z nieruchomości wszystkich obligatoryjnych frakcji odpadów, a zatem papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów. Obowiązek ten nie został wypełniony w zakresie frakcji w postaci odpadów opakowań wielomateriałowych. Częstotliwość i sposób pozbywania się z nieruchomości pozostałych obowiązkowych frakcji odpadów została w pełni uregulowana w treści § 8 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu. Brak zawarcia w Regulaminie takich wymagań dotyczących odpadów opakowań wielomateriałowych prowadzi do uznania, że Rada Miejska w Czchowie nie wypełniła należycie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.
Kolejno odnieść należy się do istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegającego na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g i nałożenie w § 10 ust. 3 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe. Zarówno w doktrynie jak i judykaturze utrwalony jest pogląd, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy bezwzględnego nakazu prowadzenia psów na smyczy jest nieuzasadnione, godzi w prawa właścicieli zwierząt, nadto może prowadzić do niehumanitarnego traktowania zwierząt, gdyż nie każdy pies może być prowadzony na uwięzi i nie we wszystkich okolicznościach prowadzenie psa na smyczy winno być wymagane. Zważyć przy tym należy, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania nakazu wyprowadzania psów na spacer wyłącznie na smyczy, a jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
W konkluzji skarżący prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Czchowie wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że istniejący na terenie gminy punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych przyjmuje odpady tekstylne oraz zużyte ubrania. Umyka skarżącemu, iż z samego brzmienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika obowiązek przyjmowania tego rodzaju odpadów. Tym niemniej nie można czynić organowi stanowiącemu zarzutu, jakoby przemilczenie tej kwestii w Regulaminie miałoby być sprzeczne z prawem, albowiem przepis upoważnia organ stanowiący gminy do określenia wymagań w zakresie. Skoro zatem organ żadnych szczegółowych wymagań nie postawił, to konsekwentnie przyjąć należy, iż takich wymagań mieszkańcom nie czyni, a co więcej, zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zapewniają możliwość pozostawienia odpadów takich jak tekstylia czy zużyte ubrania. Podobnego rodzaju uwagi odnieść można także do zarzutu dotyczącego opakowań wielomateriałowych. W organu nie można bowiem mówić o niewypełnieniu delegacji ustawowej, albowiem ponownie, organ stanowiący zadbał o regularny odbiór opakowań wielomateriałowych, czyniąc stosowne zastrzeżenia w umowach łączących gminę z wykonawcą usługi polegającej na odbiorze opakowań wielomateriałowych.
Organ podkreślił, że celem ochronnym wprowadzonych norm jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania przestrzeni publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zwierzę pozostawione bez nadzoru może zagrozić bezpieczeństwu człowieka, a zwłaszcza dziecka lub osoby w podeszłym wieku, względnie osoby z innymi ograniczeniami natury ruchowej. Ponadto nie może zniknąć z pola widzenia fakt, iż wolno puszczone zwierzę to z jednej strony zagrożenie kojarzone z pogryzieniem, ale z drugiej strony także możliwe zagrożenie spłoszeniem np. przez sygnał pojazdu uprzywilejowanego lub wskutek innego nieprzewidywanego zdarzenia, oddziałującego na zachowanie zwierzęcia zwolnionego ze smyczy. Warto mieć przy tym na uwadze, że samo prowadzenie psa na smyczy w przestrzeni publicznej nie powoduje żadnego dyskomfortu po jego stronie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na podstawie art.1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U.2024.935 t.j.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).
Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 § 1 P.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. prokurator ma samodzielną legitymację skargową, a wedle 53 § 2a P.p.s.a., jeżeli w sprawach innych niż wymienione w art.3 § 2 pkt 1- 3 P.p.s.a. ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej w skrócie u.s.g.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Czchowie z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XII/119/2019 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czchów. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czchów (dalej też jako: Regulamin) stanowi załącznik do powyższej uchwały.
Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).
W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej powoływana jako u.c.p.g.)
I tak, stosownie do art.4 ust.1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony.
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11).
Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt k.p. 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).
Jednocześnie należy wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej także "z.t.p."), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15).
Zaznaczyć jednakże należy, że tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Zatem także w odniesieniu do aktu prawa miejscowego naruszenie zasad techniki prawodawczej, skutkujące jednocześnie naruszeniem konstytucyjnych reguł tworzenia prawa, powinno zawsze prowadzić do stwierdzenia jego nieważności (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).
Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" - por. wyroki NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13.
W myśl art.4 ust.2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie:
a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych,
c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony);
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Z kolei w przepisie art.4 ust.2a ustawy określone zostały zagadnienia, które
fakultatywnie mogą być zawarte regulaminie. W myśl pkt 4) i 5) tego przepisu rada gminy może w regulaminie:
4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;
5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.
Jednocześnie należy wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej także "z.t.p."), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15).
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Oceniając zarzuty skargi, stwierdzić należy, że są one zasadne. W skardze zarzucono naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z uwagi na brak wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych co do odpadów w postaci tekstyliów i odzieży. Wymóg uwzględnienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy selektywnego zbierania odpadów komunalnych w postaci właśnie odpadów z tekstyliów i odzieży wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b. Konieczność zawarcia w regulaminie regulacji w tym przedmiocie wynika z jednoznacznego brzmienia wskazanego przepisu. Natomiast w przedmiotowym regulaminie taki zapis nie został zawarty.
Zaskarżonej uchwale zarzucono także naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez ograniczenie w § 5 ust. 2 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie do doraźnych napraw oraz wprowadzenie niedookreślonego warunku braku uciążliwości napraw dla sąsiadów. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne i nie zagrażały środowisku. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna, więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy.
Należy zauważyć, że w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszym składzie, że organ podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowany do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku naprawy pojazdów. Nie ma natomiast upoważnienia do ograniczania możliwości przeprowadzania napraw poza warsztatami naprawczymi ograniczonych wyłącznie do drobnych napraw. Powyższe uregulowania stanowią naruszenie delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 580/23, wyrok WSA w Kielcach z 22 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 596/21). Ponadto na zdefiniowanie rodzaju naprawy nie pozwala treść upoważnienia ustawowego, zaś warunkowanie napraw "brakiem uciążliwości dla sąsiadów" powtarza zakaz immisji sformułowany w art. 144 k.c., co należy do prawa sąsiedzkiego (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 664/21). W świetle powyższego użycie pojęcia "doraźnych napraw" uznać należy, za wykraczające poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g.
Stosownie do § 10 ust. 3 Regulaminu właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy bezwzględnego nakazu prowadzenia psów na smyczy jest nieuzasadnione, godzi w prawa właścicieli zwierząt, nadto może prowadzić do niehumanitarnego traktowania zwierząt, gdyż nie każdy pies może być prowadzony na smyczy i nie we wszystkich okolicznościach prowadzenie psa na smyczy winno być wymagane. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania nakazu wyprowadzania psów na spacer wyłącznie na smyczy, a jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wyprowadzanie z przytoczonej regulacji ustawowej nakazu wyprowadzania psów na spacer na smyczy jest zatem nieprawidłowe. W tym kontekście należy stwierdzić, że nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia nie mogą być bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami. Tymczasem z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, "u.o.z.", (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 638) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 3403/21 wskazał, że "nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (...) Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W u.o.z. przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności" (podobnie WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. IV SA/Wa 192/21, WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Po 139/20). Dlatego też Sąd uznał zarzut za usprawiedliwiony.
Podobnie uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2. u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 7 ust. 3 Regulaminu bezwzględnego obowiązku wystawiania pojemników lub worków z odpadami komunalnymi poza teren nieruchomości, w miejsce wskazane przez podmiot odbierający odpady komunalne, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli nieruchomości.
W tym zakresie podziela Sąd stawisko wyrażane w orzecznictwie, że delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie obowiązku ich wystawiania. Z treści tego upoważnienia nie wynika, aby prawodawca lokalny mógł ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości w ten sposób, aby tworzyć taki obowiązek w postaci wystawiania pojemników i worków. Takie unormowanie nie mieści się w ramach warunków rozmieszczenia pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia 28 maja 2024 roku, sygn. III OSK 3771/21, NSA z dnia 17 września 2024 roku, sygn. III OSK 270/23).
W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem w/w przepisów, co uzasadnia wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego. Skarżący ma rację, że wskazane w skardze naruszenia prawa, przejawiające się w niewypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej i brak w uchwale elementów obligatoryjnych, czynią wadliwą całą zaskarżoną uchwałę. Skoro Rada Miejska w Czchowie nie wywiązała się z wynikających z delegacji ustawowej obowiązków i nie uregulowała kwestii przekazanych do uregulowania w uchwale, to nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez Sąd lub organ po zaskarżeniu uchwały do Sądu.
Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części spowodowałoby pozostanie w obrocie prawnym uchwały w kształcie tzw. "kadłubowym", niespełniającej wymagań ustawowych. W tej sytuacji, wobec braku kompletności Regulaminu i ww. wskazanych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności najistotniejszych jego elementów, stosowanie Regulaminu w szczątkowej formie byłoby niemożliwe. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że wniosek skargi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości należało uznać za uzasadniony.
Mając na względzie powyższe rozważania oraz zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa Sąd uwzględnił skargę w całości, w pełni podzielając zawartą w jej uzasadnieniu argumentację skarżącego. Zatem Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.