II SA/KR 1259/23

II SA/Kr 1259/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 786/25 - Postanowienie NSA z 2025-05-14
II OSK 1069/24 - Wyrok NSA z 2025-01-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Śródmieście Wschód T. W. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 7 sierpnia 2023 roku, znak: WI-VI.7821.1.10.2022.JB w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2023 roku znak: WlV.7821.1.10.2023 JB Wojewoda Małopolski stwierdził, że odwołanie złożone przez A. C., od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 6/6740.4.2022 znak: AU-01-6.6740.4.17.2021.IRE z 3 lutego 2022 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: Rozbudowa ulicy P. (drogi gminnej, lokalnej L) w km AB 0+005.00 - 0+267.00 i budowa odcinka ulicy [...] bocznej (drogi gminnej dojazdowej D) w km CD 0+008.00 - 0+067.00, z przebudową skrzyżowań z ulicami N. i Ł. oraz budową skrzyżowania z ulicą P. boczną wraz z infrastrukturą techniczną w K., zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 kpa.
Wg organu decyzja organu I instancji została wydana na podstawie specustawy, która w sposób szczególny reguluje kwestię doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronom postępowania. Zgodnie z art. 11f ust. 3 tej ustawy (w przypadku inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji) Prezydent doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia jej wydaniu pozostałe w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Art. 49 kpa stanowi, że: jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Jak wskazuje się w judykaturze - ze wskazanym publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. (...) Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 49 kpa, zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego. Taki sposób doręczenia powoduje, że - inaczej niż w sytuacji, gdy
doręczenie dokonywane jest bezpośrednio - przepisy określają najpóźniejszą datę, w której czynność uznaje że została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. W sprawie wydania zaskarżonej decyzji, obwieszczenie o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, zostało najpóźniej ogłoszone w dniu 10 lutego 2022 r., a więc uwzględniając powyższe rozważania, przewidziany w przepisie art. 49 kpa 14-dniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa upłynął w dniu 24 lutego 2022 r.
Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, stąd należy uznać, że termin na wniesienie odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa dla strony niebędącej wnioskodawcą upłynął w dniu 10 marca 2022 r.
Odwołanie A. C. (pisma z 23 czerwca 2022 r. o tej samej treści) złożone:
- na Elektroniczną Skrzynkę Podawczą Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 29 czerwca 2022 r..
- osobiście w Punkcie Obsługi Mieszkańców Urzędu Miasta Krakowa w dniu 30 czerwca 2022 r,
- osobiście na dzienniku podawczym Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 05 lipca 2022 r.,
zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył A. C., zarzucając naruszenie:
- art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, iż odwołanie Skarżącego wniesione zostało z uchybieniem terminu, w sytuacji gdy został przyjęty nieprawidłowy i nieskuteczny tryb doręczenia w/w Decyzji ZRID, a nadto Skarżący i tak zadośćuczynił z ostrożności w sposób prawidłowy wnioskowi o przywrócenie terminu na złożenie odwołania;
- art. 134 k.p.a. - poprzez wydanie nieprawidłowego merytorycznie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i zaniechanie ustalenia, czy odwołanie od Decyzji ZRID wniesione przez Skarżącego pozostaje niedopuszczalne, podczas gdy wymagane jest jednoczesne ustalenie przez Organ zarówno dopuszczalności/niedopuszczalności wniesienia środka odwoławczego jak też obok podjęcie oceny ewentualnej prawidłowości terminu złożenia tegoż;
- art. 58 § 1 k.p.a. - poprzez błędną odmowę przywrócenia Skarżącemu terminu na złożenie odwołania od Decyzji ZRID wskutek nieuprawnionego przyjęcia, iż Skarżący nie uprawdopodobnił, aby do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania doszło bez jego winy, podczas gdy:
a) Skarżący nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu, a w warunkach trwającego postępowania rewindykacyjnego nie miał podstaw do przypuszczenia, że Gmina Miejska Kraków równolegle z czynnym udziałem w postępowaniu, mając wiedzę o interesie prawnym Skarżącego, celowo zataja jakiekolwiek informacje tyczące się dalszego statusu właścicielskiego działki nr [...] w K. ("Nieruchomość") i podejmuje działania niweczące perspektywę odzyskania własności przez Skarżącego;
b) Skarżący mając świadomość, że ulica P. pozostaje jedynie drogą wewnętrzną, obiektywnie nie miał podstaw do przypuszczenia i podejmowania cyklicznej weryfikacji, czy rzeczona droga nie została objęta ekstraordynaryjnym trybem przewidzianym dla innej kategorii dróg;
c) Skarżący aż do dnia 22 czerwca 2022 r. nie dysponował podstawowymi danymi identyfikującymi Decyzję ZRID, umożliwiającymi kolejno złożenie skutecznego formalnie odwołania, tj. poprzez umożliwienie identyfikacji zaskarżonego orzeczenia przez Organ właściwy do rozpatrzenia odwołania celem nadania dalszego biegu;
- art. 58 § 2 k.p.a. - poprzez błędną odmowę przywrócenia Skarżącemu terminu na złożenie odwołania od Decyzji ZRID wskutek nieuprawnionej odmowy przyjęcia, iż przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania ustała wobec Skarżącego wcześniej niż w dniu 22 czerwca 2022 r., w sytuacji gdy:
a) Organ II instancji przyjmuje sprzeczne wewnętrznie ustalenia w przedmiocie kiedy dokładnie ustała w/w przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania;
b} przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania ustała wobec Skarżącego dopiero w dniu 22 czerwca 2022 r. podczas kwerendy akt postępowania zakończonego Decyzją ZRID, kiedy to Skarżący zapoznał się z jej treścią powziął wiedzę który Organ wydał Decyzję i jaki jest zakres w/w Decyzji oraz jej podstawa prawna i faktyczna, co dopiero umożliwiło Skarżącemu sformułowanie merytorycznych zarzutów na kanwie odwołania skierowanego do właściwego Organu, co dopiero umożliwiło nadanie ścieżki formalnej odwołaniu;
c) Skarżący dopiero w dniu 22 czerwca 2022 r. zapoznał się z datą wydania Decyzji ZRID, stąd dopiero w tym dniu Skarżący obiektywnie uzyskał potwierdzenie, iż mógł wobec niego upłynąć ustawowy termin do złożenia odwołania od Decyzji ZRID;
- art. 79a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Organ II instancji w piśmie informującym o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, wskazania przesłanek zależnych od strony, które na dzień wysłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane, a rzutujące na wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem strony, co tym samym uniemożliwiło Skarżącemu ewentualne uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie;
- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i nie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do przyjęcia, iż Skarżący został prawidłowo zawiadomiony o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej najdalej z dniem 24 lutego 2022 r. oraz do ustalenia, iż Skarżący zapoznał się z Decyzją ZRID w dniu 10 czerwca 2022 r., w sytuacji gdy Skarżący nie posiadał w/w informacji pozwalających na jednoznaczne zidentyfikowanie rozstrzygnięcia Decyzji ZRID aż do dnia 22 czerwca 2022 r., kiedy to zapoznał się z podstawowymi danymi identyfikującymi w/w orzeczenie oraz treść i zakres rozstrzygnięcia wynikających z tegoż;
- art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, oraz rażąco dowolną ocenę pobieżnie zebranego materiału dowodowego, polegające na:
a) dowolnym i niezgodnym ze stanowiskiem oraz ogółem podejmowanych przez Skarżącego czynności ustaleniem, iż Skarżący wskazał, że powziął wiedzę o Decyzji ZRID w dniu 10 czerwca 2022 r., w sytuacji gdy w tej dacie Skarżący powziął od robotników rozpoczynających prace budowlane informacje o wydaniu jakiejś decyzji z natychmiastową wykonalnością, nie uzyskując nawet numeru Decyzji ZRID, wiedzy o dacie. Organie wydającym Decyzję ZRID ani jej zakresie, stąd w takich okolicznościach Skarżący nie powziął wiedzy o niezbędnym minimum, aby sformułować odwołanie w sposób umożliwiający w ogóle nadanie temu pismu biegu i rzeczywiście nie znał treści rozstrzygnięcia Decyzji ZRID;
b) pominięcie okoliczności, iż Skarżący na przestrzeni lat pozostawał aktywną stroną w prowadzonym przed Organami obu instancji postępowaniem rewindykacyjnym, stąd niekonsekwentnym i nielogicznym obiektywnie byłoby zaniechanie podjęcia przez Skarżącego niezwłocznych działań na ścieżce odwoławczej od Decyzji ZRID, godzącej istotnie w prawo własności Skarżącego, gdyby tylko Skarżący miał wiedzę o treści rozstrzygnięcia tejże Decyzji ZRID oraz zakresie jej oddziaływania na jego Nieruchomość;
- art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako: "specustawa drogowa") w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie trybu doręczenia Decyzji ZRID poprzez obwieszczenie, w sytuacji gdy powołane przepisy znajdują zastosowanie do doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych obejmujących drogi publiczne a taką drogą nie pozostaje ulica P. w K., co w konsekwencji wpłynęło na błędne przyjęcie, iż nastąpiło skuteczne doręczenie Decyzji ZRID oraz wobec Skarżącego mógł skutecznie rozpocząć i upłynąć termin na złożenie odwołania od Decyzji ZRID;
- art. 28 k.p.a. w zw. z 11f ust. 3 specustawy drogowej - poprzez zakwestionowanie statusu strony postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym od Decyzji ZRID, w sytuacji gdy Wnioskodawca jako współwłaściciel działki legitymował się znanym Organom obu instancji z urzędu (w związku z postępowaniem rewindykacyjnym dot. działki) interesem prawnym oraz faktycznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem stwierdzającym wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Tymczasem skarga zawiera szereg zarzutów dotyczących kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które na płaszczyźnie oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia są bezprzedmiotowe. Wskazać natomiast należy, że Sądowi jest z urzędu wiadomym, iż postanowienie organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zaskarżone zostało do Sądu odrębną skargą, która została oddalona.
Przechodząc do niniejszej sprawy, należy podkreślić, że na płaszczyźnie niniejszego postępowania istotne są jedynie takie okoliczności, jak data doręczenia zaskarżonej decyzji, z czym wiąże się określenie terminu do kiedy można wnieść odwołanie, data wniesienia odwołania i ocena w powyższym kontekście, czy zostało ono wniesione w terminie, czy też z jego uchybieniem. W przedmiotowym wypadku są to okoliczności jednoznaczne i oczywiste. Z akt organu pierwszej instancji wynika, że doręczenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nastąpiło w myśl art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez obwieszczenie. Obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało dokonane w dniu 10.02.2022r., a zatem za datę doręczenia decyzji należy przyjąć dzień 24.02.2022r. Ponieważ odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, termin na wniesienie odwołania od wyżej wymienionej decyzji dla strony nie będącej wnioskodawcą (czyli w tym wypadku dla skarżącego) upłynął w dniu 10.03.2022r. Odwołanie zostało natomiast wniesione w dniu 29.06.2022r., czyli ponad trzy miesiące po upływie terminu. Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że odwołanie zostało przez skarżącego wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, co prawidłowo stwierdził organ zaskarżonym postanowieniem.
Odnośnie samego trybu doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy wskazać, że sposób doręczenia takiej decyzji uregulowany został w art.11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten stanowi, że Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.
Odnośnie skutków doręczenia w tym trybie orzecznictwo sądów jest jednoznaczne. Przykładowo można powołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygnatura akt II OSK 3815/19, w którym wyrażono pogląd, że przepis art. 11f ust. 3 specustawy drogowej reguluje kwestię wysłania zawiadomienia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym o wydaniu decyzji, jednakże w żaden sposób nie nadaje tejże czynności znaczenia równoważnego doręczeniu decyzji. Ponadto art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w sposób kompletny wskazuje formy doręczeń, jakie znajdują zastosowanie przy wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 k.p.a. domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje zastosowanie względem wszystkich stron, z wyjątkiem wnioskodawcy, a zatem również względem dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych.
W tym stanie rzeczy, w świetle wskazanych powyżej faktów i poglądów prawnych, odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia.
Mając zatem na uwadze powyższe, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.