II SA/Kr 1253/05

II SA/Kr 1253/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-07-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Sygn. powiązane
I OSK 295/08 - Wyrok NSA z 2009-02-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
stwierdzono nieważność decyzji I i II , uchylono postanowienie Wojewody Małopolskiego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA: Mariusz Kotulski AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] 2007 r. sprawy ze skargi T. L., B. B., B. W. i R. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie punktu I –ego dotyczącego odmowy zwrotu części działki nr 537/8, położonej w obrębie 3 jedn. ew. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l.kat 369/5 b.gm.kat.[...] II uchyla postanowienie Wojewody z dnia [...] 2004 r. znak [...] wyznaczające Starostę do załatwienia sprawy, III zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 440 zł ( słownie : czterysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] 2005 r., znak: [...] działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 2004 r. z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,
po rozpatrzeniu odwołania T. L. B. B., B. W. reprezentowanych przez pełnomocnika W. L. od pkt 1 decyzji Starosty z dnia [...] 2004 r., nr [...] sprostowanej postanowieniem z dnia [...] 2004 r. nr [...] , orzekającej:
w punkcie 1 o odmowie zwrotu części działki nr 537/8 objętej Kw nr[...] , położonej w obr. 3 jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l. kat. 369/5 b. gm. kat.[...], na rzecz: T. L., B. B., B. W. i R. L.,
w punkcie 2 o zwrocie działki nr 179/7 o pow. 0,0338 ha objętej Kw nr [...], położonej w obr. 3 jedn. ewid. K. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l. kat. 369/4 b. gm. kat. [...], na rzecz: T. L. syna R. i F. w 1/4 części, B.B. córki W. i T. w 1/4 części, R. L. syna W. i T. w 1/4 części, B. W. córki W. i T. w 1/4 części;
w punkcie 3 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 2 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 197,73 PLN (słownie PLN: sto dziewięćdziesiąt siedem 73/100);
w punkcie 4 o sposobie spłaty ustalonej do zwrotu należności i skutkach wynikających ze zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności oraz
w punkcie 5 o tym, że ostateczna decyzja o zwrocie działki nr 179/7 stanowi podstawę do: wygaszenia, zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej w K., ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów dla obrębu 3 jedno ewid. [...] m. K., dokonania wpisu prawa własności w księgach wieczystych, na wniosek właściciela,
utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej pkt 1 orzekającego o odmowie zwrotu części działki nr 537/8 objętej Kw nr [...], położonej w obr. 3 jedno ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l. kat. 369/5 b. gm. kat. [...], na rzecz: T. L., B. B., B. W. i R. L.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawcy: T. L., B. B., R. W. oraz R. L. posiadają przymiot strony, bowiem są spadkobiercami poprzedniej właścicielki wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości – W. L.
Podniesiono, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] 1974 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, W. L. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość objętą księgą wieczystą [...] składającą się z parcel: l. kat. 369/4 o pow. 554 m2 i 1. kat. 369/5 o pow. 615 m2, pol. w b. gm. kat.[...]. Podstawą wywłaszczenia (nabycia) była decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] 1972 r. znak [...] zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu przewidzianego pod budowę bloków mieszkalnych przy ulicy [...] w K. Z tytułu wywłaszczenia (nabycia) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z parcel: l. kat. 369/4 o pow. 554 m2 i l. kat. 369/5 o pow. 615 m2, powołaną wyżej umową sprzedaży z dnia [...] 1974 r. ustalono na rzecz właścicielki odszkodowanie w kwocie łącznej 50 233,80 zł, z czego kwota 21 042 zł stanowiła odszkodowanie za grunt, kwota 80 zł odszkodowanie za ogrodzenie z drutu kolczastego, a kwota 29 101,80 zł odszkodowanie za składniki rolne.
Parcela l. kat. 369/5 o pow. 0,0615 ha b. gm. kat. [...] po dacie wywłaszczenia (nabycia) zmieniła swe oznaczenie i powierzchnię na działkę nr 179/1 o pow. 0,0625 ha poł. w obr. 3 jedno ewid.[...]. Operatem KERG [...] działka nr 179/1 o pow. 0,0625 ha wraz z innymi działkami zniosła się do działki ewidencyjnej nr 537 o pow. 1,0032 ha obr. 3 jedn. ewid. [...], która następnie uległa podziałowi na działki: nr 537/1, nr 537/2, nr 537/3, nr 537/4 i nr 537/5. Operatem nr [...] z dnia [...]2002 r. zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002 r., nr [...], podziałowi uległa działka nr 537/5 na działki: nr 537/6, nr 537/7 i nr 537/8. Zgodnie z mapą ewidencji gruntów działka nr 179/1, odpowiadająca wywłaszczonej (nabytej) parceli l. kat. 369/5, w aktualnym operacie ewidencji gruntów dla obr. 3 jedno ewid. [...] m. K. stanowi część działki nr 537/8.
Wskazano, że opisana wyżej część działki nr 537/8 położona, w obr. 3 jedn. ewid. [...] m. K. stanowi przedmiot (obok działki nr 179/7), zgłoszonego w dniu [...] 1999 r. przez W. L., roszczenia o zwrot nieruchomości. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej Kw [...] działka nr 537/8 o pow. 0,8713 ha stanowi własność Gminy K., w wieczystym użytkowaniu Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej w K., a wpisu tego prawa dokonano w dniu [...] 1994 r.
Organ pierwszej instancji podniósł, że w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości przeprowadzonej w dniu [...] 2001 r. ustalono, że działka nr 179/1 w części stanowi trawnik, na którym rosną wierzby, brzoza i krzewy ozdobne. Na pozostałej części usytuowana jest część bloku mieszkalnego nr [...] przy ul.[...], wokół którego znajduje się chodnik z płyt betonowych, droga asfaltowa, śmietnik, trzepak i parking.
Zasygnalizowano także, że wcześniejszą decyzją nr [...] z dnia [...] 2001 r. Prezydent Miasta K.: w punkcie 1 odmówił zwrotu działki nr 179/1 o pow. 625 m2 obręb 3 jedno ewid. [...] m. K. (odpowiadającej części wywłaszczonej parceli 1. kat. 369/5 o pow. 615 m2 poł. b. gm. kat.[...].) na rzecz poprzedniego właściciela; w punkcie 2 orzekł o zwrocie działki nr 179/7 o pow. 338 m2 poł. w obr. 3 jedn. ewid. [...] m. K. (odpowiadającej części wywłaszczonej parceli l. kat. 369/4 o pow. 554 m2 poł. w b. gm. kat.[...]) na rzecz W. L.; w punkcie 3 o zobowiązaniu W. L. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 2 030,36 zł (słownie złotych: dwa tysiące trzydzieści 36/1 00) odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu wypłaconemu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości; w punkcie 4 i 5 poinformował o sposobie zapłaty ustalonej należności i skutkach wynikających ze zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie oraz o tym, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do ujawnienia zmian w księgach wieczystych i wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów dla obr. 3 jedno ewid. [...] m. K.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła W. L., a Wojewoda decyzją z dnia [...] 2001 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W trakcie postępowania administracyjnego zmarła W. L., a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] 2003 r., sygn. akt: [...] spadek po niej nabyli: mąż T. L. oraz dzieci: R. L., B. W. i B. B. - po 1/4 części.
Spadkobiercy poprzedniej właścicielki pismem z dnia [...] 2003 r. poinformowali organ pierwszej instancji, że rezygnują z roszczenia dotyczącego wskazania granic działki nr 179/7 obr. 3[...], bowiem w trakcie czynności geodezyjnych przeprowadzonych na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej granice tej działki zostały oznaczone. Ponadto doręczyli oni kserokopię dowodu wpłaty dokonaną przez W. L. w dniu [...] 2002 r. kwoty 2024,27 zł tytułem zwrotu działki nr 179/7 obr. 3[...], a jej zgodność z oryginałem organ stwierdził w dniu [...] 2003 r.
Organ pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. (..) ". Z kolei przepis art. 229 cytowanej ustawy stanowi, iż: "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej".
W kontekście wyżej cytowanego przepisu organu pierwszej instancji stwierdził, iż na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Z kolei przepis art. 229 ustawy znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (choćby niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia) stanowiąc, że roszczenie nie przysługuje w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie są już w dniu 1 stycznia 1998 r. właścicielem nieruchomości, albo też nie władają tą nieruchomością, gdy została ona sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (tzn. innemu podmiotowi niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), a prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Wskazano także, iż do wyłączenia ciążącego na wyżej wymienionych podmiotach obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 229 ustawy, dochodzi bez potrzeby merytorycznego rozpoznania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uwarunkowane jest to jednak uprzednim ustaleniem, iż spełnione zostały ustanowione tym przepisem przesłanki, które powodują, że przewidziane wart. 136 ust. 3 ustawy roszczenie nie przysługuje.
Podniesiono, że aby roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy nie przysługiwało, objęta żądaniem zwrotu nieruchomość musi przed dniem 1 stycznia 1998 r. być:
- po pierwsze, sprzedana lub obciążona ustanowionym na niej wieczystym użytkowaniem,
- po drugie, nabywcą lub użytkownikiem wieczystym musi być osoba trzecia w rozumieniu tego przepisu,
- po trzecie, prawo to (własność lub użytkowanie wieczyste), musi być ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. i stan ten musi istnieć w dniu wejścia w życie ustawy.
Organ pierwszej instancji odniósł powyższe uregulowania do ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie oraz do stwierdzenia, że wywłaszczona (nabyta) parcela l. kat. 369/5 pol. w b. gm. kat.[...], w części objętej roszczeniem o zwrot stanowiącej część działki ewidencyjnej nr 179/1 obr. 3[...], odpowiadającej w aktualnym operacie ewidencji gruntów dla obrębu 3 jedn. ewid. [...] m. K. części działki nr 537/8, pozostaje w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, w rozumieniu przepisu art. 229 ustawy, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Podkreślono, że wpis do księgi wieczystej prawa własności jest objęty domniemaniem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten stanowi, że domniemywa się, iż prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organy rozstrzygające sprawę o zwrot nieruchomości są również związane z wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych domniemaniem, co do zgodności wpisanego prawa wieczystego użytkowania z rzeczywistym stanem prawnym.
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie w stosunku do działki nr 537/8 pol. w obr. 3 jedn. ewid. [...] m. K. spełnione zostały, przedstawione wyżej przesłanki art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decydujące o nieprzysługiwaniu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to w ocenie organu pierwszej instancji należało odmówić wnioskodawcy zwrotu części przedmiotowej nieruchomości.
Odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2004 roku nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu części działki nr 537/8 objętej Kw nr[...] , położonej w obr. 3 jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. 369/5 b. gm. kat.[...] , złożyli T. L., B. B., B. W. reprezentowani przez pełnomocnika W. L.
Odwołujący się zakwestionowali stanowisko Starosty, iż przeszkodą do zwrotu części działki 537/8 jest art. 229 u.g.n. wobec ustalenia, że działka ta stanowi własność Gminy i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w K., a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw [...] w dniu [...] 1994 r. Odwołujący się zarzucili, iż organ pierwszej instancji nie ustalił, na jakiej podstawie prawnej powstało użytkowanie wieczyste, czy na podstawie umowy, czy z mocy prawa (przez uwłaszczenie). Uzasadniało to w ich przekonaniu zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Podniesiono bowiem, że jeżeli użytkowanie wieczyste powstało przez uwłaszczenie, to istnieje możliwość jego zlikwidowania w drodze wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.) stwierdzającej powstanie użytkowania wieczystego. W ocenie odwołujących się organ administracyjny powinien wyjaśnić, czy istnieją podstawy z art. 136-138 u.g.n. do zwrotu nieruchomości. Nie czyniąc tego, organ naruszył art. 7 i 77 k.p.a oraz art. 136-137 u.g.n.
Odwołujący się podnieśli, że gdyby stwierdzono warunki do zwrotu nieruchomości, to w dalszej kolejności powinna zostać rozważona kwestia zawieszenia postępowania o zwrot na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do chwili zakończenia sprawy o usunięcie przeszkody do zwrotu - czyli sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Organ pierwszej instancji powinien również nawet ustalić, czy istniały przesłanki do zwrotu nieruchomości (części) w chwili, gdy ustanawiane zostało użytkowanie wieczyste. Wynika to zdaniem odwołujących się z faktu, iż wszystkie przepisy, na podstawie których następowało uwłaszczenie zawierały warunek (ustawowy), że powstanie użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. Tymi osobami trzecimi zawsze byli poprzedni właściciele, którym przysługiwało roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wszystkie te kwestie nie zostały wyjaśnione. Ponadto wnioskodawcom nie zwrócono uwagi (z naruszeniem art. 8, 9 i 10 k.p.a.) na ewentualność wszczęcia postępowania z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o unieważnienie uwłaszczenia. W końcowej części odwołania T. L., B. B., B. W. podnieśli, iż nie zaskarżają decyzji Starosty z dnia [...] 2004 roku nr [...] w pkt 2 - 5.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że w związku z jednoznacznie określonym w odwołaniu przedmiotem zaskarżania, przedmiotem postępowania odwoławczego jest jedynie kwestia odmowy zwrotu części działki nr 537/8 objętej Kw nr[...], położonej w obr. 3 jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l. kat. 369/5 b. gm. kat.[...], na rzecz: T. L., B. B., B. W. i R. L. Podkreślono, że w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji, wobec niezaskarżenia, stała się ostateczna. Jednocześnie zaznaczono, że rozstrzygnięcie w zakresie odmowy zwrotu części działki nr 537/8, położonej w obr. 3 jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz T. L., B. B., B. W. i R. L. mogłoby stanowić przedmiot samodzielnego postępowania organu pierwszej instancji, zakończonego wydaniem odrębnej decyzji administracyjnej.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Stosownie do treści art. 216 cyt. ustawy "przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (..)". Z kolei stosownie do przepisu art. 229 ustawy "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej".
W kontekście wyżej cytowanych przepisów ustawy organ odwoławczy stwierdził, iż na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Obowiązek ten znosi jednak przepis art. 229 ustawy w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie jest już w dniu 1 stycznia 1998 r. właścicielem nieruchomości albo też nie włada tą nieruchomością, gdyż oddana ona została w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (tzn. innemu podmiotowi niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), a prawa te zostały ujawnione przed 1 stycznia 1998 r. w księdze wieczystej (powołano się na wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 275/01 nie publ., wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1893/01 nie publ.).
Wojewoda dodał, że do wyłączenia ciążącego na wyżej wymienionych podmiotach obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy, dochodzi bez potrzeby merytorycznego rozpoznania, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uwarunkowane jest ono jednak uprzednim ustaleniem, iż spełnione zostały ustanowione tym przepisem przesłanki, które powodują, że przewidziane w art. 136 ust. 3 ustawy roszczenie nie przysługuje. W świetle tego przepisu objęta żądaniem zwrotu nieruchomość musi, zatem być przed dniem 1 stycznia 1998 r.: po pierwsze sprzedana lub obciążona ustanowionym na niej wieczystym użytkowaniem, po drugie nabywcą lub wieczystym użytkownikiem musi być osoba trzecia w rozumieniu tego przepisu, po trzecie prawo to (użytkowanie wieczyste), musi być ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. i stan ten (własność osoby trzeciej lub ujawnione w księdze wieczystej na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego) musi istnieć w dniu wejścia w życie ustawy.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzono, iż wnioskowana do zwrotu przez T. L., B. B., B. W. i R. L. gr. l. kat. 369/5, z której powstała działka nr 537/8, położona w obr. 3 jedn. ewid. [...] m. K. objęta Kw nr [...], nabyta została przez Skarb Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] 1974 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Obecnie działka ta stanowi własność Gminy, lecz nie pozostaje w jej władaniu. Obciążona została bowiem ustanowionym na niej na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] 1974 r. nr[...], prawem wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej, tj. Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej w K., a wpisu tego prawa dokonano w księdze wieczystej [...], w dniu [...] 1974 r. Z powyższego wynika, iż prawo użytkowania wieczystego wnioskowanej do zwrotu nieruchomości zostało ustanowione i wpisane do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., i stan ten istniał w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (powyższe ustalono między innymi na podstawie wypisu z księgi wieczystej Kw nr [...] oraz znajdujących się w aktach organu pierwszej instancji informacji o wpisach zawartych w KW [...] w stosunku do p.gr. l. kat. 369/5, z której w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów powstała działka nr 179/1 obr. 3 [...], obecnie odpowiadająca działce nr 537/8, położona w obr. 3 jedno ewid. [...] m. K.). Z powyższego wynika w ocenie organu odwoławczego, iż roszczenie o jej zwrot, zgodnie z art. 229 ustawy, wnioskodawcom nie przysługuje, a organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił zwrotu tej nieruchomości.
Organ odwoławczy, odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, iż wobec nieprzysługiwania z mocy art. 229 ustawy roszczenia o zwrot nieruchomości (w chwili złożenia wniosku o jej zwrot), zarzut niezawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uzyskania rozstrzygnięć w przedmiocie usunięcia użytkowania wieczystego jest bezzasadny. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 kp.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten, dotyczy zatem zagadnienia wstępnego wymaganego przepisem prawa, tj. takiego, którego treść wiązać będzie organ rozpoznający sprawę główną.
Wojewoda podkreślił, że z informacji zawartych w księdze wieczystej nr [...] wynika, iż prawo użytkowania wieczystego p.gr. l. kat. 369/5 b.gm.kat. [...] (nabytej przez Skarb Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep.[...] z dnia [...] 1974 r. i przeznaczonej zgodnie decyzją Prezydium Rady Narodowej, Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] 1972 r. znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu, pod budowę bloków mieszkalnych przy ulicy [...] w K.), z której w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów powstała działka nr 179/1 obr[...], obecnie odpowiadająca działce nr 537/8, położona w obr. 3 jedn. ewid. [...] m.[...], ustanowione zostało na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] 1974 r. nr [...], na rzecz osoby trzeciej, tj. Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w K., a wpisu tego prawa dokonano w księdze wieczystej [...], w dniu [...] 1974 r. Przekazanie przedmiotowego gruntu Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w K. we władanie, poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy z dnia [...] 1974 r., nr [...], stanowiło naturalną konsekwencję przystąpienia do realizacji celu wywłaszczenia tej nieruchomości określonego jako budowa bloków mieszkalnych przy ulicy [...] w K. i odpowiadało ówczesnym zasadom gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa.
W kontekście powyższych wyjaśnień, jako nieuzasadniony określono zarzut odwołujących się, iż nie zostali oni poinformowani przez organ pierwszej instancji o możliwości usunięcia przeszkody w zwrocie nieruchomości w postaci prawa użytkowania wieczystego wnioskowanej do zwrotu działki, poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mającego na celu unieważnienie uwłaszczenia tej nieruchomości, gdyż prawo to powstało nie na podstawie decyzji administracyjnej tylko na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] 1974 r. nr [...].
Zauważono także w odwołaniu zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, iż od wydania decyzji Starosty z dnia [...] 2004 r., nr [...] do dnia orzekania przez organ odwoławczy strony reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego mgr W. L., nie przedstawiły organowi odwoławczemu dowodu na okoliczność wszczęcia stosownego postępowania sądowego w celu weryfikacji umowy użytkowania wieczystego między innymi p.gr. l. kat. 369/5 b.gm.kat.[...], co świadczy o tym, iż wnioskodawcy z uprawnienia tego nie skorzystali. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 grudnia 1997 r. (sygn. akt I SAlGd 1144/97, LEX nr 31868) – "w sytuacji, gdy strona prawidłowo jest reprezentowana przez pełnomocnika, a zwłaszcza gdy nie można stwierdzić, aby pełnomocnik działał na szkodę swojego mocodawcy, to skutki podejmowanych przez pełnomocnika działań i zaniechań - tak pozytywne jak i negatywne - obciążają reprezentowanego." Tym samym w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu części działki nr 537/8 objętej Kw nr [...], położonej w obr. 3 jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli 1. kat. 369/5 b. gm. kat.[...].
Skargę na decyzję Wojewody z dnia 31 [...] 2005 r., znak: [...] (uzupełnioną pismem z dnia [...] 2005 r.) złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. L., B. B., B. W. oraz R. L. reprezentowani przez radcę prawnego W. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.
Skarżący zarzucili naruszenie przepisów: art. 7, 8, 9, 10 i 77 k.p.a., art. 61 § 1 i § 2 k.p.a., art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 240 k.c., art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w odwołaniu wniesionym do Wojewody M. skarżący zarzucili, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił z naruszeniem art. 7, 8, 9, 10 i 77 k.p.a., na jakiej podstawie powstało użytkowanie wieczyste na działce 537/8, obręb 3, obj. Kw [...] i czy istnieje możliwość jego zniesienia, ponieważ sytuacja w terenie, co wykazały wizje z dnia [...] 2001 r. i z [...] 2003 r., potwierdza niewykorzystanie tej działki na cel zamierzony przy wywłaszczeniu. Działka 537/8 jest bowiem niezabudowana, stanowi trawnik, na którym rosną wierzby, brzoza i krzewy (tuż przy jej granicy znajduje się tylko trzepak, jako jedyne urządzenie, ale poza jej obszarem). Natomiast na sąsiedniej działce jest usytuowana część bloku przy ul.[...], wokół którego jest chodnik z płyt, droga asfaltowa i śmietnik, ale ta działka nie jest przedmiotem żądania zwrotu.
Zarzucono, że organ drugiej instancji na skutek zarzutów podniesionych w odwołaniu powinien uchylić zaskarżoną decyzję albo ją zmienić, tymczasem bez rozpoznania sprawy w całości zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji, gdyż nie dał skarżącym możliwości zniesienia użytkowania wieczystego. W ten sposób za organem pierwszej instancji naruszył te same przepisy, tj. art. 7, 8, 9, 10 i 77 k.p.a. oraz art. 136 i 137 u.g.n. Wskazano bowiem, że przecież umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego może zostać rozwiązana na podstawie art. 240 k.c. i 33 ust. 3 u.g.n., gdyż działka 537/8 nie została zabudowana. Tymczasem pomimo nadmiernie obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji nie wniósł nic nowego do sprawy poza dostrzeżeniem, na podstawie już znajdujących się w aktach informacji o wpisach zawartych w KW [...], że użytkowanie wieczyste na rzecz Zjednoczonej Spółdzielni Budowlanej w K. powstało na podstawie umowy z [...] 1974 r., rep.[...], które wpisane zostało do KW w dniu [...]1974 r. Podkreślono, że organ pierwszej instancji w swej decyzji z dnia [...] 2004 r. ustalił, że omawianego wpisu do KW użytkowania wieczystego dokonano "w dniu [...] 1994 r.", zatem wynik jest taki, że co do tego samego faktu decyzje organów I i II instancji różnią się o 20 lat. Jest to sprzeczność w ustaleniach faktycznych. Świadczy to o naruszeniu art. 8 k.p.a. ponieważ tego typu ustalenia rujnują zaufanie stron do organu administracyjnego oraz ich kulturę prawną (vide art. 8 k.p.a.). Jeżeli organ pierwszej instancji popełnił błąd to powinien on zostać wytknięty przez organ drugiej instancji. Skoro organ drugiej instancji nie postąpił w ten sposób, to nie wiadomo jaka jest prawda.
Skarżący podnieśli także, że zgodnie z art. 33 ust. 3 u.g.n. postępowanie w tym przedmiocie wszczyna się z urzędu. Oznacza to, że organ drugiej instancji mając materiał sprawy zgromadzony przez organ pierwszej instancji i zarzuty skarżących podniesione w ich odwołaniu powinien zwrócić się z pismem do odpowiedniego (Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta) o zbadanie dostrzeżonej w niniejszej sprawie kwestii niezabudowania działki nr 537/8 pod kątem rozwiązania z tego powodu użytkowania wieczystego. Tego domagali się skarżący w odwołaniu. Zaniechanie tego obowiązku przez organ drugiej instancji oznacza naruszenie art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 33 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 240 k.c. Uchybienie to jest szczególnie widoczne z punktu regulacji zawartej w art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, ponieważ prawo do zwrotu nieruchomości wynika z prawa własności (jest jego pochodną).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Organ odwoławczy podkreślił, że redakcja przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje jednoznacznie, że brak jest możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w chwili orzekania Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie są jej właścicielami. Dotyczy to sytuacji, w której podmioty te sprzedały, dokonały zamiany lub ustanowiły na tej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego, prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., a stan ten istniał w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w dacie orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Ziszczenie się hipotezy powołanej wyżej normy, tj. oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej stanowi w przedmiotowej sprawie negatywną przesłankę do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego organy administracji orzekły o odmowie zwrotu nieruchomości, nie badając samej kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W myśl bowiem dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: IV SA 1363/96 i IV SA 1687/96) niedopuszczalne jest podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Podniesiono, że w drugim z powołanych wyżej wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy skoro sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie.
Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 240 Kodeksu Cywilnego podniesiono, że w obowiązującym stanie prawnym rozwiązanie przed terminem umowy użytkowania wieczystego może nastąpić albo w drodze zgodnego oświadczenia woli obu stron lub przez orzeczenie sądu, wydane na żądanie właściwego organu. Redakcja powołanego wyżej przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na to, że właściwy organ może ale nie musi żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu, stosownie do przepisu art. 240 kc. Ustawodawca nie nakłada tym samym na organ obowiązku rozwiązania umowy a jedynie przewiduje taką możliwość. W przypadku korzystania z nieruchomości w sposób sprzeczny z umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste właściciel nieruchomości może podjąć stosowne działania. W braku powyższych nie ma podstaw do przyjęcia, iż w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zachodzi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z jednoczesnym wystąpieniem do właściwego organu o podjęcie działań mających na celu rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Samo pojęcie zagadnienia wstępnego wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku (sygn. akt III SA 32/00). Jest to sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 2314/00). W przedmiotowej sprawie – w ocenie organu odwoławczego - sytuacja taka nie ma miejsca.
Podkreślono także, iż przy interpretacji przepisu art. 97 § 1 k.p.a. nie można stosować wykładni rozszerzającej. Przepis ten enumeratywnie określa przesłanki zawieszenia postępowania. Ze względu na jego skutki, to jest wstrzymanie biegu terminów, a co za tym idzie opóźnienie postępowania, powinno być ono stosowane tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. W świetle powyższego zarzut naruszenia przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 240 Kodeksu Cywilnego nie jest – w ocenie organu odwoławczego- uzasadniony.
Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego sprzeczności w ustaleniach faktycznych polegającej na powołaniu przez organ pierwszej instancji błędnej daty ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego podniesiono, że należy uznać zaistniały błąd jako oczywistą omyłkę, która nie może mieć wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...] 2005 r., znak:[...]. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była sprawa zwrotu części działki nr 537/8 objętej Kw nr[...], położonej w obr. 3 jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l. kat. 369/5 b. gm. kat. Ł., na rzecz: T. L., B. B., B. W. i R. L.
Prawidłowe, znajdujące poparcie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, a także niekwestionowane przez skarżących są ustalenia organów dotyczące: 1) legitymacji do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości po stronie T. L., B. B., R. W. oraz R. L. będących spadkobiercami poprzedniej właścicielki wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości – W. L. (postanowienie Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] 2003 r., sygn. akt: [...](k.127)), 2) faktu nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa od W. L. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego Rep. A. II. Nr [...] z dnia [...] 1974 r. (k. 14-15), decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K., Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] 1972 r. znak [...]), 3) stwierdzenia, że będąca przedmiotem wywłaszczenia parcela l. kat. 369/5 o pow. 0,0615 ha b. gm. kat. [...] stanowi obecnie część działki nr 537/8, 4) stwierdzenia, że będąca przedmiotem postępowania część działki nr 537/8 położona, w obr. 3 jedn. ewid. [...] m. K. stanowi własność Gminy K., w wieczystym użytkowaniu Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w K., a wpisu tego prawa dokonano w dniu [...] 1994 r. (umowa użytkowania wieczystego z dnia [...] 1974 r. nr [...], wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej [...] z dnia [...]1974 r. (k. 26)). Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wpisu prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości na rzecz Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w K. dokonano w księdze wieczyste j [...] z dnia [...] 1974 r. Podawanie przez organ administracji daty wpisu: [...] 1994 r. ma w tym stanie rzeczy charakter oczywistej omyłki i nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy, zwłaszcza że zarówno data [...]1974 r., jak i [...] 1994 r. są wcześniejsze od daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. daty 1 stycznia 1998 r.
Zagadnienie prawne, jakie na gruncie niniejszej sprawy wymaga rozstrzygnięcia dotyczy kwestii, czy organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zobowiązany do zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji stwierdzenia przeszkody zwrotu nieruchomości, o jakiej mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. ustalenia, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, w celu usunięcia tej przeszkody. Przy czym na gruncie niniejszej sprawy chodzi o sytuację, w której prawo użytkowania wieczystego ustanowione zostało na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
"Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji należy skoncentrować rozważania na kwestii oceny czynności cywilnoprawnych z punktu widzenia ich wpływu na toczące się postępowanie administracyjne.
Czynności te w odróżnieniu od ostatecznych decyzji administracyjnych nie korzystają z domniemania legalności. Wręcz przeciwnie, art. 58 k.c. stanowi, że czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy bądź też sprzeczna z zasadami współżycia społecznego jest nieważna. Jest to nieważność bezwzględna oznaczająca, że czynność prawna nie wywołała i nie może wywołać żadnych skutków prawnych. Nieważność ta powstaje z mocy samego prawa i datuje się od samego początku, tj. od chwili dokonania nieważnej czynności (zob.: S. Dmowski w : S. Dmowski, S. Rudnicki: Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 1998, s. 150).
Należy zatem przyjąć, iż w sytuacji, gdy kwestia ważności czynności cywilnoprawnej jest koniecznym i niezbędnym elementem warunkującym podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, a organ prowadzący postępowanie ma wątpliwości co do ważności tej czynności prawnej, przeprowadzenie postępowania sądowego co do ważności czynności cywilnoprawnej i uzyskanie prawomocnego wyroku sądu należy traktować jako kwestię prejudycjalną. Zgodnie z art. 365 k.p.c., dopiero prawomocne orzeczenie sądu wiąże strony, sąd, który je wydał oraz inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podobnie, jak w przypadku decyzji ostatecznej, wątpliwości co do legalności prawomocnego orzeczenia sądu, a nawet fakt weryfikacji tego orzeczenia nie mogą być traktowane jako kwestia prejudycjalna w postępowaniu administracyjnym.
O kwestii prejudycjalnej na gruncie przedmiotowej sprawy można by zatem mówić wtedy, gdyby w kontekście analizy umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego powstały wątpliwości co do tego, czy w istocie prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, a tym samym nie byłoby możliwe rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości w świetle niemożności ustalenia przez organ rozpoznający sprawę istnienia lub nieistnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Na gruncie przedmiotowej sprawy wątpliwości takie nie istnieją. Nie ma bowiem podstaw do kwestionowania istnienia i prawidłowości umowy z dnia [...] 1974 r. nr [...]o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej w K., oraz faktu, że wpisu tego prawa dokonano w księdze wieczystej [...] w dniu [...]1974 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wątpliwości takich nie sygnalizowali również sami skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadnie przy tym podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przekazanie przedmiotowego gruntu Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej we władanie, poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy z dnia [...] 1974 r., nr [...], stanowiło naturalną konsekwencję przystąpienia do realizacji celu wywłaszczenia tej nieruchomości określonego jako budowa bloków mieszkalnych przy ulicy [...] w K. i odpowiadało ówczesnym zasadom gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa.
Z kolei kwestia rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miała w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji charakteru kwestii prejudycjalnej. Zgodnie z cytowaną regulacją "właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie". Oznacza to, że zastosowanie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy istnieje w obrocie prawnym ważna umowa użytkowania wieczystego. Istnienie takiej umowy, w sytuacji ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r. jest z kolei negatywną przesłanką zwrotu nieruchomości, o jakiej mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego mogłoby mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości, nie daje jednak podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie, gdyż w chwili orzekania możliwe było rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Jak wyżej wskazano, na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Pamiętać przy tym należy, iż nie ma żadnych podstaw do apriorycznego zakładania, że zastosowanie trybu z art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadzi ponad wszelką wątpliwość do rozwiązania użytkowania wieczystego. Trudno też stawiać zarzut organowi reprezentującemu aktualnego właściciela nie podejmowania inicjatywy w zakresie działań zmierzających do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, skoro nie czynią tego zainteresowane strony reprezentowane przez fachowego pełnomocnika. W sytuacji, gdy w sprawie występuje fachowy pełnomocnik zarzuty dotyczące naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w taki sposób, aby strony te nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, nie mogłyby odnieść skutku w postaci uchylenia z tego powodu zaskarżonej decyzji.
Należy podkreślić, że w chwili wydawania decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Odnotowując zatem podgląd, którego sąd w niniejszym składzie nie podziela, że w przypadku wszczęcia postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na gruncie, którego własność wnioskodawca w sprawie o zwrot (lub jego poprzednik prawny) utracił w wyniku wywłaszczenia, istnieje podstawa do zawieszenia z mocy art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 11 lipca 1994 r., IV SA 1128/93, publ.: Prok.i Pr. 1995/1/50), należy stwierdzić, iż ze względu na to, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie toczyło się postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, również z tego względu nie było podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że zasadnie organy administracji nie znalazły podstaw do zawieszenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.
W sprawie zaistniały jednak podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu, orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. W niniejszej sprawie, żądane do zwrotu działki położone są na terenie miasta o specyficznym statusie. K. jest bowiem miastem na prawach powiatu (art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym ( t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jest gminą wykonującą zadania powiatu, na zasadach określonych w tej ustawie. Stosownie do treści powołanego art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1) rada miasta, 2) prezydent miasta. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym).
Z powyższego wynika, że w gminie mającej status miasta na prawach powiatu nie ma oddzielnych organów samorządu powiatowego, a kompetencje zarządu powiatu i starosty wykonuje prezydent miasta (por. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod red. P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 i Prawo samorządu terytorialnego w Polsce; K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006). Uprawnienia do działania w charakterze organu I instancji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czerpie on z przepisów art. 39 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (ustawa z dnia 8 marca 1990 r., j. t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym).
Przywołany na wstępie przepis art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upoważnił starostę do załatwienia sprawy, dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na przepisy ustrojowe w miastach na prawach powiatu, zadania starosty, w tym wynikające z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykonuje prezydent. Z powyższego wynika, że Prezydent Miasta K. był organem właściwym do wydania w przedmiotowej sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości decyzji administracyjnej w I instancji.
W sprawie niniejszej decyzję w I instancji wydał natomiast Starosta, wyznaczony do jej załatwienia przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] 2004 r., znak: [...], opartym na art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. wskutek wyłączenia się z załatwienia sprawy Prezydenta Miasta (pismo z dnia 30 stycznia 2004 r.).
Uzasadniając zgodność z prawem takiego działania, organy odwołały się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą poglądu wyrażonego w wyżej wzmiankowanej uchwale nie podziela. Aby podmiot znajdujący się w strukturze państwa lub samorządu terytorialnego, wyodrębniony organizacyjnie mógł być nazwany organem, musi posiadać podstawę do działania czyli kompetencję. Przez kompetencję rozumieć należy zdolność organu do skonkretyzowanego aktualizowania potencjalnego, sformułowanego przez prawo obowiązku działania. Kompetencja, to nie tylko możność, ale i obowiązek korzystania przez organ z określonej formy działania, należącej do działań administracyjnych. Kompetencję organu należy odróżnić od jego zadań, które są również określone ustawowo, ale nie wiążą się z konkretnym działaniem, lecz dotyczą ogólniejszego celu, jaki organ ma osiągnąć, wykorzystując do tego zespół swoich kompetencji. Jeżeli realizacja kompetencji administracyjnej ma polegać na rozpoznawaniu
i rozstrzyganiu spraw w postępowaniu administracyjnym, czyli na stosowaniu prawa administracyjnego za pomocą wydawania aktów administracyjnych konkretyzujących jego normy (decyzji administracyjnych), wtedy kompetencję nazywa się właściwością organu. Kompetencja organu jest co do zasady wyznaczana ustawowo. Należy więc do tzw. materii ustawowej, czyli obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika stąd zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy, bez specjalnego upoważnienia (por. J. Zimmermann w: Prawo administracyjne, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2005, s. 119-120).
Choć we wspomnianej uchwale mowa jest o wyłączeniu pracownika, to
w istocie, skoro zgodnie z nią wyłączeniu podlega każdoczesny piastun organu, jej stosowanie prowadzi do wyłączenia organu od rozpoznawania wszystkich spraw o określonym przedmiocie. Następuje więc utrata właściwości organu do załatwienia konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu. W rzeczywistości więc, uchwała zmierza do istotnej zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm ustrojowych, norm kompetencyjnych i norm administracyjnego prawa materialnego. Zauważyć bowiem należy, że organy gminy (w tym również gmin-miast na prawach powiatu), zostały z mocy regulacji ustawowych (kompetencyjnych i prawa materialnego), upoważnione do kształtowania stosunków, których jedną ze stron jest własna gmina organu. Sąd podziela więc w pełni poglądy, jakie zostały wyrażone przez T. Wosia w glosie do wzmiankowanej uchwały (publik. w Samorząd Terytorialny nr 12/2004, s. 70).
Obowiązujące prawo przewiduje pewne formy za pomocą, których może nastąpić przekazanie kompetencji. Taką konstrukcją, która umożliwia przejęcie kompetencji, jest instytucja wyłączenia organu i w konsekwencji wyznaczenie innego do prowadzenia danej sprawy. W obecnych przepisach k.p.a. brak jest jednakże unormowania mówiącego o wyłączeniu organów gminy w sprawach, w których gmina ta jest stroną. Organy administracji w niniejszej sprawie stanęły jednak na stanowisku, że podstawą takiego wyłączenia jest art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przyjmując wykładnię zaprezentowaną przez NSA we wspomnianej już uchwale z 19 maja 2003 r.; OPS 1/03. W uchwale tej, dla uzasadnienia podstaw wyłączenia, odesłano nie do przepisów dotyczących wyłączenia organu administracyjnego od załatwienia indywidualnej sprawy konkretnie oznaczonego podmiotu (art. 25 k.p.a.), ale do przepisów dotyczących wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.). Zdaniem Sądu orzekającego, to czy prezydent miasta na prawach powiatu jest, czy nie jest pracownikiem, nie ma istotnego znaczenia. Istotą podstaw wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, są bowiem jego indywidualne związki z indywidualną sprawą. Przyczynami wyłączenia pracownika są więc przypadki bliskości wobec stron oraz przypadki bliskości wobec samej sprawy. Relacje te mają dotyczyć osoby pracownika, a nie piastuna organu. Relacja zaś, w jakiej prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania starosty, pozostaje w stosunku do gminy wynika z norm o charakterze ustrojowym i dotyczy organu, a nie konkretnej osoby sprawującej urząd prezydenta. Istnieje także różnica w konsekwencjach wyłączenia pracownika i organu. Wyłączony od udziału w danej sprawie pracownik, traci możność podejmowania czynności procesowych w danej sprawie, następstwem wyłączenia organu jest natomiast utrata właściwości do załatwienia danej sprawy administracyjnej.
Skoro nie było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta, to wskazanie innego organu doprowadziło do naruszenia właściwości organu (art. 19 k.p.a.), której organ ten powinien przestrzegać z urzędu. Naruszenie każdego rodzaju właściwości, stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ, który nie miał do tego kompetencji. Wypełnia to bowiem przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyznaczenie zatem Starosty postanowieniem z dnia [...] 2004 r., znak:[...], jako konsekwencja wyłączenia Prezydenta Miasta, nastąpiło niezasadnie.
W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na względzie naruszenie przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naruszenie przepisów o właściwości, będące skutkiem naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. – spowodowało konieczność uchylenia postanowienia z dnia [...] 2004 r., znak: znak:[...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.
O kosztach natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).