II SA/Kr 1252/23

II SA/Kr 1252/23 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 1051/24 - Postanowienie NSA z 2024-06-27
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
odrzucono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 3 par 2 pkt 4 , art 55 par 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 17 ust 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 52
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Monika Niedźwiedź Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg A. C., M. D., Z. W., R. T., M. W. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane postanawia: I. odrzucić skargi ; II. zwrócić skarżącemu A. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1252/23
UZASADNIENIE
W wykazie obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane stanowiącym załącznik nr 1 do – wydanego na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U z 2003 r. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) – zarządzenia nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie: przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane, pod nr [...] ujęto willę [...]
Skargę na powyższe zarządzenie w części włączającej do gminnej ewidencji zabytków kartę adresową ww. willi wywiódł A. C., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej czynności jako dokonanej z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie:
- § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem przez niesporządzenie karty adresowej zabytku nieruchomego w momencie wydawania zaskarżonego zarządzenia;
- art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ujawnienie w GEZ budynku, podczas gdy nie jest on wpisany do rejestru zabytków, nie znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, brak stosownego porozumienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków co do ujawnienia w GEZ budynku, nie spełnia kryteriów ustawowych dla zakwalifikowania jako zabytek;
- art. 3 pkt 1 u.o.z.;
- art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez niewyważenie interesu indywidualnego z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, tj. arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności;
- art. 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że zarządzenie włączające budynek do GEZ stanowi akt organu gminy z zakresu administracji publicznej, a on jako współwłaściciel budynku włączonego do GEZ zarządzeniem z 2011 r. (bez sporządzenia karty adresowej i opinii WUOZ) ma interes prawny, o którym mowa w art. 101 u.s.g. Następnie zwrócił uwagę na kolejno wydane akty organu gminy:
- zarządzenie nr 7/2014 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 08.01.2014 r. w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (bez opinii WUOZ; pod nr [...]);
- zarządzenie nr 26/2017 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 09.02.2017 r. w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane o wpisy obszarowe (bez opinii WUOZ);
- zarządzenie nr 163/2018 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (dołączenie kart adresowych; pod nr [...]);
- zarządzenie nr 21/2020 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 29.01.2020 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane;
- zarządzenie nr 166/2020 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 20.08.2020 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane;
- zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 07.06.2021 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (na stronie BIP zamieszczono opinię WUOZ; pod nr [...]).
Skarżący wskazał, że pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. wezwał Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa w zarządzeniu z 2011 r., a w odpowiedzi otrzymał podpisane przez osobę nieupoważnioną (zastępcę burmistrza) pismo z dnia 4 lipca 2023 r., z treści którego nie wynika, jakie wyjątkowe wartości historyczne, artystyczne lub naukowe ma sporny budynek, które uzasadniałyby objęcie go ochroną konserwatorską.
Tożsame skargi wywiedli M. D. (sygn. akt II SA/Kr 1253/23), Z. W. (sygn. akt II SA/Kr 1254/23), R. T. (sygn. akt II SA/Kr 1255/23) oraz M. W. (sygn. akt II SA/Kr 1357/23).
W odpowiedzi na skargi Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o ich odrzucenie lub oddalenie, a nadto o łączne ich rozpoznanie i rozstrzygnięcie (art. 111 § 1 p.p.s.a.) jako dotyczących tego samego obiektu i pochodzących od współwłaścicieli.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargi organ wskazał, że zarządzeniem z 2011 r. włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową spornego budynku, która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje (aktualizacja GEZ w 2021 r.), a włączenie nastąpiło na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.
Do 2019 r. nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ. Dopiero od 19 października 2019 r. dla przypadków włączania/wyłączania z GEZ wprowadzono wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji oraz zawiadomienie właścicieli o zamiarze włączenia/włączeniu karty adresowej do GEZ. Obowiązek ten nie miał jednak zastosowania do spornego budynku, bo karta z 2018 r. nie była nową kartą adresową (§ 18a ust. 1 rozporządzenia) - zawiera ona jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie; wykonana została przez Karolinę Idryjan, która utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skarg (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), organ wskazał, że skarżący nie sprecyzowali, w jakiej dacie i w jakich okolicznościach dowiedzieli się o fakcie wpisania spornego budynku do GEZ, natomiast KPP w Zakopanem w toku prowadzonego śledztwa w sprawie samowoli budowlanej przesłuchiwała ich m.in. na okoliczność zniszczenia zabytku. Wprawdzie według skarżących wpisanie spornego budynku do GEZ stanowiło inny akt z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), ale w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd , że jest to raczej akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sporny budynek wpisano do GEZ w 2011 r., GEZ jest jawna (opublikowana w BIP). Tymczasem zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w wersji obowiązującej do 1 czerwca 2017 r. skargę należało wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Oczywistym jest, że skarżący nie dotrzymali terminu zakreślonego dla wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Pismem z dnia 22 listopada 2023 r. skarżący A. C. wskazał, że o ujęciu spornego budynku w GEZ dowiedział się po otrzymaniu karty adresowej zabytku nieruchomego za pismem Urzędu Miasta Zakopane z dnia 6 marca 2023 r., a pośrednio wywnioskował to z zawiadomienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 listopada 2022 r. o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku. W związku z rozbieżnościami co do trybu oraz terminu złożenia skargi skarżący przyjął procedurę sprzed nowelizacji p.p.s.a.
Pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. organ wyjaśnił, że
-A. C. pismem z dnia 27 lutego 2023 r. zwrócił się do organu o przesłanie karty adresowej zabytku, a Urząd Miasta Zakopane przesłał ww. kartę za pismem z dnia 6 marca 2023 r., które zostało doręczone skarżącemu w dniu 8 marca 2023 r.
- M. D., R. T., P. W., Z. W. pismem z dnia 2 marca 2023 r. zwrócili się do organu o przesłanie karty adresowej zabytku, a Urząd Miasta Zakopane przesłał ww. kartę za pismem z dnia 6 marca 2023 r., które zostało doręczone skarżącym w dniu 9 marca 2023 r.
Organ przedstawił też odpowiednie dokumenty na dowód powyższego.
Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2024 r., na podstawie art. 111§1 p.p.s.a. Sąd połączył wszystkie wyżej wymienione sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia do wspólnej sygnatury II SA/Kr 1252/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd jest obowiązany zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność.
Wynikająca ze skargi istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności czynności włączenia przez Burmistrza Miasta Zakopane do gminnej ewidencji zabytków, pod nr [...] karty adresowej zabytku nieruchomego willi [...].
Wszyscy skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, której kartę adresową włączono do GEZ (KW [...]), zatem wszyscy skarżący mają, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, albowiem z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, miedzy innymi takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy o ochronie zabytków (u.o.z.).
W kontekście terminowości wniesienia skargi rozważyć należy charakter prawny zarządzenia Burmistrza oraz ustalić przedmiot skargi.
Zarządzenie burmistrza to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podobnie wskazuje Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 1765/17 : "Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest jednak aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."
Sąd przyjął zatem, że przedmiotem skargi jest czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dokonana w 2011 r.
Wobec powyższego, na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., zatem w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed przywołanej wyżej nowelizacji :
"Art. 52. § 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
§ 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
§ 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
§ 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.
Art. 53. § 1. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.
§ 2. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
§ 3. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej."
Jak wynika z akt sprawy, wszyscy skarżący dowiedzieli się z całą pewnością o wpisaniu zabytku nieruchomego do GEZ najdalej 8 i 9 marca 2023 r.
Wobec powyższego, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa winno być złożone do organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedzieli się lub mogli się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
Przyjmując zatem, że skarżący na pewno dowiedzieli się o skarżonej czynności z chwilą doręczenia im przez Urząd Miasta Zakopanego karty zabytku, termin 14 dniowy do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upływał odpowiednio 22 marca 2023 r. (A. C.) i 23 marca 2023 r. (pozostali skarżący).
Tymczasem A. C. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 12 czerwca 2023 r., natomiast pozostali skarżący tj. R. T., Z. W., M. D., M. W. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 29 sierpnia 2023 r. (data wpływu pism do urzędu).
Oznacza to, że wszyscy skarżący nie dochowali wymaganego ww. przepisem 14 dniowego terminu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Zgodnie z art. 52 § 3 zdanie ostatnie, sąd po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Z uprawnienia tego sąd nie skorzystał, albowiem przekroczenie terminu nie było nieznaczne, ale wynosiło kilka miesięcy. Nadto z akt sprawy tj. załączonego przez organ pisma z dnia 26 września 2023 r. Prokuratury Rejonowej w Zakopanem skierowanego do Urzędu Miasta Zakopane wynika także, że pod sygnatura [...] Prokuratura prowadziła śledztwo w sprawie zniszczenia zabytku – willi [...] – poprzez przebudowę piwnic. Śledztwo zostało umorzone 17 maja 2019 r. Logika wskazuje, że współwłaściciele nieruchomości (skarżący) o śledztwie tym i jego przedmiocie co najmniej wiedzieli, zatem jest również prawdopodobne, że skarżący wiedzę o wpisie willi [...] do GEZ posiadali znacznie wcześniej niż w początkach marca 2023 r.
Ubocznie wskazać jeszcze należy, że skargi R. T., Z. W., i M. D. są przedwczesne. Wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożone zostały bowiem do Urzędu Miasta Zakopane w dniu 29 sierpnia 2023 r., zaś skargi nadane zostały (bezpośrednio do WSA w Krakowie) w dniu 28 sierpnia 2023 r., a zatem nie "po uprzednim" wezwaniu, lecz wcześniej.
Wobec powyższego skargi jako niedopuszczalne zostały odrzucone zna zasadzie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. W pkt. II postanowienia Sąd zwrócił A. C. uiszczony wpis od skargi na zasadzie art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.