II SA/Kr 1251/24

II SA/Kr 1251/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XXVIII/272/22 Rady Gminy Trzciana z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie zmiany "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Trzciana" oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Uchwałę Nr XXVIII/272/22 Rady Gminy Trzciana z 31 marca 2022 r. w sprawie zmiany "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennej Gminy Trzciana", zaskarżając ją w całości i wnosząc o: stwierdzenie, że jest niezgodna z prawem; o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Wskazanej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności:
- art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz.503) w brzmieniu w dacie podejmowania uchwały poprzez brak sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz analizy dotyczącej możliwości finansowych wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy;
- art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz.503) w brzmieniu w dacie podejmowania uchwały poprzez nieustalenie dla kierunku ML (tereny zabudowy rekreacyjnej - letniskowej) - obszar nr 39, wskaźnika wykorzystania terenów, jak to ma miejsce dla pozostałych kierunków zagospodarowania, tj.: powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, czy intensywności zabudowy;
- art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz.503) w brzmieniu w dacie podejmowania uchwały poprzez nieprecyzyjne zapisy studium, dotyczące kierunku zagospodarowania MW o treści; kształtowanie nowej zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze nr 25, 41, 40, które winno opierać się o występujące kierunkowe ustalenia studium w otoczeniu tego obszaru - parametry i wskaźniki zagospodarowania, które pozwolą nowej architekturze wpisać się w krajobraz wysokością, kształtem bryły i formą dachów, a w szczegółowym określeniu także kolorystyką i materiałami wykończeniowymi;
- § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu w dacie uchwalania studium poprzez nie wyszczególnienie przeznaczenia: UC, KU, PU-ZZ. Cały obszar nr 24 opisany jest symbolem: UC, KU, PU;
- § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu w dacie uchwalania studium poprzez zamieszczenie na rysunku zmiany studium w terenie nr 23 wskazania jako kierunku zagospodarowania tylko: MW, podczas gdy w obszarze objętym zmianą nr 23 wskazano kierunkowe przeznaczenie - MW, MN (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej);
- § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu w dacie uchwalania studium poprzez wskazanie w obszarze nr 34 kierunkowe przeznaczenie: KU, U (tereny obsługi ruchu drogowego - stacji paliw, myjni, napraw i diagnostyki pojazdów oraz zabudowy usługowej), natomiast na rysunku ustalono kierunek zagospodarowania: KU, U oraz RU;
- § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu w dacie uchwalania studium poprzez umieszczenie na rysunku zmiany studium nieaktualnej/niepełnej legendy poprzez brak odzwierciedlenia obszarów MW, UC, KU, PU.K, O, ML (tereny zabudowy rekreacyjnej - letniskowej) - obszar nr 39, czy MN/ML (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacyjno-letniskowe) - obszar 38;
- § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu w dacie uchwalania studium poprzez umieszczenie na rysunku studium informacji, że obszary zmiany studium nr 22-41 leżą poza obszarami wskazanymi na mapach zagrożenia powodziowego podczas gdy jeden z obszarów objętych zmianą studium - nr 24 leży w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią od Potoku Trzciańskiego z prawdopodobieństwem powodzi wysokim Q10% i średnim Q1%.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy Trzciana podjęła w dniu 31 marca 2022 roku Uchwałę Nr XXVIII/272/22 w sprawie zmiany "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Trzciana". Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 6 kwietnia 2022 roku. Przedłożone dokumenty planistyczne oceniono w zakresie spełnienia wymogów przepisów prawa dotyczących: - kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych, - prawidłowości wykonania czynności trybu sporządzania projektu zmiany studium, - zawartości i treści przedmiotowej uchwały, wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, rozporządzeń wykonawczych i przepisów odrębnych dotyczących studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W odniesieniu do zasad sporządzania przedmiotowej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru dopatrzył się następujących uchybień. W ocenie organu nadzoru naruszono normę art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu w dacie podejmowania uchwały poprzez brak sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz analizy dotyczącej możliwości finansowych wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy. Strona skarżąca wskazała, że stosownie do postanowień art. 10 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy w studium uwzględnia się w szczególności:
a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,
b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,
c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,
d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Przedmiotowa zmiana studium dotyczy 20 "punktowych" zmian. W części B. Tekst jednolity. Kierunki rozwoju Gminy Trzciana - załącznika nr 1/2 do uchwały w sprawie zmiany studium wskazano, iż: "(...) Ze względu na małą powierzchnię obszarów objętych zmianą Studium oraz ich punktowy charakter, do przedmiotowej zmiany studium nie sporządzono analiz ekonomicznych i społecznych. Analizę środowiskową przeprowadzono w ramach prognozy oddziaływania na środowisko na podstawie opracowania ekofizjograficznego dla obszaru Gminy Trzciana. Nie sporządzano również prognoz demograficznych oraz bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w odniesieniu do obszaru Gminy w granicach administracyjnych również ze względu na małą powierzchnię obszarów objętych zmianą Studium oraz ich punktowy charakter (Gmina zamierza opracować w najbliższym okresie kompleksową zmianę Studium)".
Zdaniem skarżącego przepisy prawa nie regulują jednak dla jakiej powierzchni objętej zmianą studium możliwe jest "odstąpienie od obowiązku" wykonania wszelkich analiz, w tym bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a tym samym nie zawierają zapisu, że ze względu na małą powierzchnię możliwe jest odstąpienie od sporządzenia analiz ekonomicznych i społecznych. W przedmiotowym studium zmiana kierunków zagospodarowania dotyczy licznych obszarów, w tym wskazanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną czy zabudowę produkcyjno-usługową (w tym obiekty wielkopowierzchniowe) m.in. handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 - produkcyjno-usługowych, terenów obsługi ruchu drogowego itd. Wiele z nich dotychczas nie było wyznaczonych w dokumencie studium Gminy Trzciana. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym natomiast jednoznacznie wskazuje, iż w studium określa się w szczególności bilans terenów formułowany na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy.
Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy ustala się uwzględniając bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d ww. ustawy.
Skutkiem dwóch ostatnich zmian studium, na terenie gminy Trzciana wskazano w sumie 41 nowe tereny pod zainwestowanie bez sporządzenia bilansu.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 888/19 wskazuje się, że "zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konkretnie wskazuje, jakie elementy "w szczególności", a więc elementy obligatoryjne należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych. Zatem bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi konieczny element studium, z prawidłowym określeniem zapotrzebowania na nową zabudowę wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tego obligatoryjnego elementu jakim jest analiza zapotrzebowania na zabudowę – w podziale na funkcje (w badanym przypadku usługową i produkcyjną) - i to analiza oparta na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy - w niniejszej sprawie jak zasadnie wskazał Wojewoda - nie udokumentowano. Tymczasem prawidłowo sporządzony bilans ma dać odpowiedź m.in. na pytanie czy istnieje potrzeba określania w studium powierzchni nowej zabudowy, a jeśli tak to w jakim rozmiarze i na jakich terenach".
Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że analizowaną zmianą studium wyznaczono kierunek zagospodarowania: ML (tereny zabudowy rekreacyjnej - letniskowej) - obszar nr 39, czy MN/ML (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacyjno-letniskowe) - obszar 38. Dla ww. kierunku ML nie ustalono wskaźnika wykorzystania terenów, jak to ma miejsce dla pozostałych kierunków zagospodarowania, tj.: powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, czy intensywności zabudowy. Brak ustalenia wskaźników zagospodarowania terenów ML stanowi naruszenie wymogów art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b ww. ustawy, który uniemożliwia określenie na etapie planu miejscowego prawidłowych parametrów zabudowy. Mając na uwadze powyższe wymogi, zastrzeżenia budzą nieprecyzyjne zapisy studium dotyczące kierunku zagospodarowania MW o treści: kształtowanie nowej zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze nr 25, winno opierać się o występujące kierunkowe ustalenia studium w otoczeniu tego obszaru - parametry i wskaźniki zagospodarowania, które pozwolą nowej architekturze wpisać się w krajobraz wysokością, kształtem bryły i formą dachów, a w szczegółowym określeniu także kolorystyką i materiałami wykończeniowymi. Powyższy zapis dotyczy również obszaru 41. Analogiczne zapisy dodano również do obszarów nr 40: kształtowanie nowej zabudowy, w tym zabudowy usługowej (usług publicznych) na obszarze nr 40, winno opierać się o występujące kierunkowe ustalenia studium w otoczeniu tego obszaru - parametry i wskaźniki zagospodarowania, które pozwolą nowej architekturze wpisać się w krajobraz wysokością, kształtem bryły i formą dachów, a w szczegółowym określeniu także kolorystyką i materiałami wykończeniowymi.
Zapisy te, w ocenie skarżącego, należy uznać za zbyt ogólnikowe, dające możliwość nieograniczonego interpretowania. Ich konstrukcja utrudni ich przełożenie na wytyczne do sporządzenia miejscowego planu i ocenę nienaruszalności ustaleń studium zgodnie z przepisem art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu w dacie uchwalania Studium.
Zastrzeżenia skarżącego budzi zapis studium, dotyczący obszaru nr 24 o treści: "Szczególne warunki zagospodarowania": ze względu na położenie terenu UC, KU, PU w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią ustalonych na podstawie opracowania zrealizowanego w ramach ISOK (Informatycznego Systemu Osłony Kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami) z października 2020 r. w dolinie Potoku Trzciańskiego (Sanecka) w granicach zalewu wodami Q1% - obowiązuje:
a) spełnienie warunków wynikających z przepisów odrębnych dotyczących ochrony przed powodzią, przy czym w niniejszym studium, na podstawie dotychczasowych przesądzeń planistycznych, utrzymuje się zainwestowany teren budowlany o kierunkowym przeznaczeniu UC, KU, PU-ZZ.
Analiza załącznika nr 2/3 (rysunek nr 3) do zaskarżonej uchwały wykazała, że w terenie znajdującym się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie wyszczególniono przeznaczenia: UC, KU, PU-ZZ. Cały obszar nr 24 opisany jest symbolem: UC, KU, PU. Teren zagrożony powodzią znajduje się w północnej części obszaru nr 24. Skarżący wskazał dalej, że zauważono błędy na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały – rysunku studium nr 3 Kierunki rozwoju gminy - Przeznaczenie terenów, ochrona i kształtowanie środowiska, Załączniku nr 2/3 do uchwały.
a) Zgodnie z treścią Załącznika nr 1/2 do opiniowanej uchwały, częścią B. Tekst jednolity. Kierunki rozwoju Gminy Trzciana: - w obszarze objętym zmianą nr 23 wskazano kierunkowe przeznaczenie - MW, MN (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).
Z rysunku zmiany studium wynika natomiast, że w terenie nr 23 wskazano jako kierunek zagospodarowania tylko: MW.
- w obszarze nr 34 wskazano kierunkowe przeznaczenie: KU, U (tereny obsługi ruchu drogowego - stacji paliw, myjni, napraw i diagnostyki pojazdów oraz zabudowy usługowej). Natomiast na rysunku ustalono kierunek zagospodarowania: KU, U oraz RU.
b) Ponadto na rysunku zmiany studium zmieszczono nieaktualną/niepełną legendę. Jak wyżej wspomniano, przedmiotem zmiany studium jest m.in. wyznaczenie terenów oznaczonych pogrubieniem:
- MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, np. teren nr 22),
- UC, KU, PU (usług komercyjnych, obsługi ruchu drogowego - stacji paliw, myjni, napraw i diagnostyki pojazdów) oraz zabudowy produkcyjno-usługowej (w tym obiekty wielkopowierzchniowe) m.in. handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2,
- K, O (tereny zbiorczych oczyszczalni ścieków sanitarnych z urządzeniami towarzyszącymi oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w tym m.in. punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych) - obszar nr 33,
- ML (tereny zabudowy rekreacyjnej - letniskowej) - obszar nr 39, czy MN/ML (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacyjno-letniskowe) - obszar 38.
Powyższe oznaczenia, oznaczone pogrubieniem, nie znalazły odzwierciedlenia w legendzie rysunku studium, co stanowi naruszenie wymogów § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
c) Jak wyżej wspomniano jeden z obszarów objętych zmianą studium - nr 24 leży w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią od Potoku Trzciańskiego z prawdopodobieństwem powodzi wysokim Q10% i średnim Q1%.
Na rysunku studium zamieszczono natomiast informację, że obszary zmiany studium nr 22 - 41 leżą poza obszarami wskazanymi na mapach zagrożenia powodziowego.
Zastrzeżenia skarżącego budzi fakt mieszania kierunków zagospodarowania terenów, które zgodnie z legendą do studium oraz dotychczasowymi ustaleniami tekstu studium, leżą w dwóch różnych strefach osadniczych. Powyższe dotyczy obszaru nr 40 dla którego wskazano kierunkowe przeznaczenie R/U, US, KP - tereny użytków rolnych z dopuszczeniem zabudowy usługowej, sportowe oraz parkingów publicznych. Obszar R wg studium zaliczony jest do strefy trwałego zagospodarowania rolniczego (strefa rolniczo-leśna bezwzględnie chroniona), bez dopuszczenia mieszania funkcji.
Skarżący dodał, że na wydruku rysunku nie uwidoczniono wszystkich warstw rysunku, widocznych w wersji elektronicznej uchwały. Skutkiem powyższego w wersji wydrukowanej rysunku studium nr 3 Kierunki rozwoju gminy - Przeznaczenie terenów, ochrona i kształtowanie środowiska (Załącznik nr 2/3 do uchwały do uchwały) brakuje np. odnośnika do obszaru zmiany nr 22.
Skutkiem powyższego brakuje w wersji wydrukowanej załącznika do uchwały np. odnośnika do obszaru zmiany nr 22. Uwzględniając to wszystko skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, odnosząc się szczegółowo do jej zarzutów.
W ocenie organu zarzuty skargi są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Organ między innymi wskazał, że ustawodawca w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu w dacie podejmowania uchwały przesądził, iż wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nie każde naruszenie zasad sporządzania studium lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne.
Powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że zastosowanie przez organ nadzoru sankcji nieważności zastrzeżone jest do przypadków wydania aktu z istotnym naruszeniem prawa, które wywołuje skutki nie dające się pogodzić z zasadą praworządności (wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 703/21.) Jeżeli zatem na gruncie zasad nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego sformułowana została teza, że stwierdzenie nieważności może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 29 września 2021 r., sygn. I OSK 4382/18), to mając na względzie przytoczoną wyżej normę art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy, iż norma ta - dla stwierdzenia nieważności - wymaga wykazania dalej idącego naruszenia - nie samej sprzeczności z przepisem bądź przepisami prawa, co "istotnego" naruszenia zasad lub/i trybu uchwalenia studium lub planu lub naruszenia właściwości organów.
W ocenie organu przyjmując nawet, że w ramach prowadzonych prac nad zaskarżona uchwałą doszło do uchybień, to nie spełniają one powyższych kryteriów dla przyjęcia najdalej idącego skutku, a to stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem w całości.
Ponadto właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 dotyczą tylko części ustaleń studium lub planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, czyli, że z punktu widzenia przedmiotu regulacji, której powinien odpowiadać plan miejscowy, bądź studium, część pozostawiona w obrocie prawnym byłaby kompletna.
W dalszej części odpowiedzi na skargę organ obszernie i szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi, wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Należy tu wskazać na treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 8098, dalej u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
W rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie tryb z art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Tym samym uchwała w sprawie Studium, jako akt z zakresu administracji publicznej może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Wojewoda jednak - jako organ nadzoru - w przeciwieństwie do osób, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia.
Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę Małopolskiego, w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g., jest Uchwała Nr XXVIII/272/22 Rady Gminy Trzciana z 31 marca 2022 r. w sprawie zmiany "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennej Gminy Trzciana", która została zaskarżona w całości z wnioskiem o stwierdzenie, że jest niezgodna z prawem.
Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pełni podziela natomiast stanowisko skarżonego organu wyrażone w odpowiedzi na skargę.
Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że organ nadzoru, czyli Wojewoda Małopolski, któremu w dniu 6 kwietnia 2022 r. przedłożono uchwałę w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g., nie wniósł do niej zastrzeżeń.
Zgodnie z brzmieniem art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały "1. Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".
Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Aktem prawnym m.in. regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), zwane dalej rozporządzeniem. Natomiast, pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, LEX nr 510042; z dnia 25 maja 2009 r., sygn., akt II OSK 1778/08, LEX nr 574411).
W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt. II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy.
Zastosowanie przez organ nadzoru sankcji nieważności jest zastrzeżone do przypadków wydania aktu z istotnym naruszeniem prawa, które wywołuje skutki nie dające się pogodzić z zasadą praworządności (wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 703/21).
Na gruncie zasad nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na akceptację zasługuje teza, że stwierdzenie nieważności może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 29 września 2021 r., sygn. I OSK 4382/18).
Mając na względzie przytoczoną wyżej normę art. 28 u.p.z.p. należy uznać, że norma ta - dla stwierdzenia nieważności - wymaga wykazania dalej idącego naruszenia - nie samej sprzeczności z przepisem bądź przepisami prawa, co "istotnego" naruszenia zasad lub/i trybu uchwalenia studium lub planu lub naruszenia właściwości organów, czego Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę.
Właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń studium lub planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, czyli, że z punktu widzenia przedmiotu regulacji, której powinien odpowiadać plan miejscowy, bądź studium, część pozostawiona w obrocie prawnym byłaby kompletna.
Mając na uwadze treść zaskarżonej uchwały i odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że jeżeli nawet, co zostanie rozwinięte poniżej, zaskarżona uchwała jest dotknięta pewnymi uchybieniami, to nie spełniają one kryteriów istotnego naruszenia prawa, a zatem nie rodzą one skutku najdalej idącego, a to stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały.
Warto tu przytoczyć stanowisko wyrażone wprawdzie do uchwały w przedmiocie planu miejscowego, jednak adekwatne także w niniejszej sprawie: "Nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego" (wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2021 r., sygn. II SA/Wr 114/21).
Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi Sąd wskazuje:
W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały - poprzez brak sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz analizy dotyczącej możliwości finansowych wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy – Sąd wskazuje, że jak wynika z tych przepisów "w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z:
7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:
a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,
b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,
c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,
d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę".
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, na podstawie Uchwały Nr IV/32/19 Rady Gminy Trzciana z dnia 8 lutego 2019 r. zmienionej uchwałą Nr VII/71/19 Rady Gminy Trzciana z dnia 19 lipca 2019 r., uchwałą Nr XXI/192/21 Rady Gminy Trzciana z dnia 14 maja 2021 r. i uchwałą Nr XXVII/268/22 Rady Gminy Trzciana z dnia 25 marca 2022 r., sporządzono (częściową) zmianę "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Trzciana" uchwaloną uchwałą Nr XXVIIII/272/22 Rady Gminy Trzciana z dnia 31 marca 2022 r. (zmiana dotyczyła obszarów nr 22 - 41).
W uzasadnieniu do ww. zmiany Studium stwierdzono:
"5. Realizując przepis art 10 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ sporządzający Studium:
1) uwzględnił uwarunkowania wynikające z ww. przepisów tej ustawy, w tym m.in. analizę środowiskową, która zawarta została w sporządzonych na potrzeby Studium - prognozie oddziaływania na środowisko oraz opracowaniu ekofizjograficznym;
2) analiz społecznych, ekonomicznych demograficznych oraz kompleksowego bilansu terenów na potrzeby Studium - jako odrębnych opracowań - nie sporządzano ze względu na zakres zmian ograniczony do konkretnych terenów na gruntach prywatnych, które zapewniają możliwość spełnienia warunków prawa budowlanego i ochrony środowiska przy realizacji inwestycji.".
Jak wskazał skarżony organ, do ww. opracowania przyjętego w 2022 r. - w latach 2022 - 2024 r. nie zgłoszono uwag i zastrzeżeń odnoszących się zarówno do treści Studium, jak i do procedury planistycznej.
Zmiany Studium, o których mowa powyżej, oparto o kontekst zawarty w Studium z 2009 r., które nie zawęża możliwości wprowadzania nowych terenów budowlanych oraz o przepisy nie wykluczające możliwości podejmowania (w dalszej perspektywie czasowej, w przypadku takiej potrzeby), uchwał intencyjnych (uchwał o przystąpieniu do zmian studium) w odniesieniu do ściśle wydzielonego fragmentu obszaru gminy, przy zastrzeżeniu, że zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy współgrają z pozostającymi w mocy ustaleniami (pod: T. Bąkowski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz do art. 9 ustawy, Zakamycze, 2004.).
Zmiana Studium może dotyczyć więc przedmiotowo węższego zakresu, nie obejmując pełnego zakresu tego studium. Zmiana studium jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. W konsekwencji zmiana nie będzie oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści studium, określonych przedmiotowo w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Zmiana ta niejednokrotnie dotyczyć będzie również obszaru węższego od granic administracyjnych gminy.
Tak więc podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rada gminy może w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji, wyznaczyć obszar zmiany studium węższy od granic administracyjnych gminy.
Co więcej, uchwała rady gminy o przystąpieniu do zmiany studium może również uściślić zakres przedmiotowy zmiany studium.
Przedstawioną interpretację co do dopuszczalności zawężonego przedmiotowo i obszarowo projektu zmiany studium wzmacnia analiza art. 33 u.p.z.p. Reguluje on co prawda sytuacje, w których konieczność zmiany studium następuje w wyniku zmiany ustaw, wprowadza jednak expressis verbis zasadę, że czynności przewidziane w art. 11 przeprowadza się jedynie w "zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian", a wiec w zakresie ograniczonym w stosunku do pełnego zakresu przedmiotowego studium.
Wprowadzając nowe tereny budowlane przyjęto zasadę lokalizacji zmian punktowych w sąsiedztwie istniejących już terenów budowlanych oraz zabudowy, dostępnych poprzez drogi publiczne bezpośrednio lub pośrednio, wyposażonych w podstawowe elementy infrastruktury technicznej i na tych podstawach możliwych do zabudowy. Wykonanie tzw. bilansu terenu dla całej gminy w tym konkretnym przypadku było nieuzasadnione, ponieważ wnioski z jego sporządzenia nie mogły mieć wpływu na zmianę istniejących określonych już głównych kierunków zagospodarowania określonych w obowiązującym studium.
W związku z powyższym przyjęto, że przy zmianach punktowych o niewielkich powierzchniach, wykonanie szczegółowych analiz dla całej gminy nie jest konieczne, gdyż podjęte zmiany są odpowiedzią na konkretne potrzeby społeczne, niemożliwe do spełnienia poprzez rozwiązania alternatywne.
W przedmiotowej sprawie w każdym przypadku przeprowadzanie analiz byłoby prima facie bezprzedmiotowe. Z racji szczególnie wąskiego zakresu dokonywanych zmian w sposób oczywisty musiały one pozostać bez uchwytnego wpływu na czynniki, które są obejmowane wskazywanymi analizami.
Przyjęto, że uwzględniając przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pełny zakres analiz i bilansu wykonany zostanie przy sporządzaniu nowego studium dla całego obszaru gminy Trzciana w sytuacji wprowadzonych zmian w planowaniu przestrzennym i zastąpienia w przyszłości studium planami ogólnymi.
W kontekście powyższego, należy zwrócić uwagę na analogiczny pogląd powszechnie akceptowany w doktrynie i orzecznictwie w odniesieniu do planów miejscowych, które można też odnieść do studium, wyrażony m. in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 464/21, gdzie wskazano, że: "Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie i doktrynie pogląd, zgodnie z którym użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo). Poza tym, ewentualne braki w zakresie "obligatoryjnych" ustaleń planistycznych, aby mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, muszą mieć znamiona "istotnego" naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego[...]".
Jak uzasadnił w odpowiedzi na skargę skarżony organ swoje działanie w kontekście zaskarżonej uchwały: powyższe rozwiązania przeanalizowano w odniesieniu do pisma – wytycznych Ministra Infrastruktury z dnia 9 kwietnia 2016 r. znak: DPP.621,1.2016.1.RRNK66198/16 skierowanego do Wojewodów oraz pośrednio do gmin, w którym zostało zawarte stwierdzenie: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych bezpośrednich odniesień, czy przepisów, co do konieczności - bezpośrednio po stwierdzeniu przeszacowania terenów pod zabudowę - zmniejszenia w studiach ich zakresu". "Wyjątek od powyższego można odnaleźć w art. 10 ust. 6 u.p.z.p., który nakazuje dostosowanie zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę sieci komunikacyjnej, infrastruktury technicznej i społecznej".
- wobec czego przyjęto, że zastosowane w obydwu zmianach Studium rozwiązania, mieszczą się w zakresie wytycznych Ministra Infrastruktury z dnia 9 kwietnia 2016 r. w odniesieniu do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponieważ przedmiotowa zmiana Studium wskazuje nowe tereny budowlane jako poszerzenie terenów budowlanych już istniejących, obejmujących - w przeważającym zakresie - pojedyncze, prywatne działki lub ich części usytuowane w pasach przy drogach publicznych - w pierwszej lub w drugiej linii zabudowy, przy których znajdują się pasma technologiczne infrastruktury technicznej, nie jest spodziewane ponoszenie przez Gminę istotnych, nowych wydatków związanych z realizacją infrastruktury technicznej - ponad plany rozwoju tej infrastruktury, niezależnie od nowego Studium - realizowane i finansowane. Planowane zagospodarowanie przestrzenne nie spowoduje istotnych, nowych wydatków związanych z realizacją:
• połączeń komunikacyjnych w odniesieniu do nowych terenów budowlanych - zakłada się bezpośrednie dojazdy do nowych nieruchomości z bezpośrednio z istniejących dróg publicznych oraz poprzez drogi wewnętrzne,
• systemów infrastruktury technicznej, w szczególności kanalizacyjnej,
• w odniesieniu do infrastruktury społecznej, ze względu na wyznaczone tereny wielofunkcyjne mieszkaniowo-usługowe, Studium tworzy możliwości sukcesywnego uzupełniania tej infrastruktury stosownie do bieżącego zapotrzebowania.
Organ wyjaśnił, że przedmiotowe zmiany zaskarżonego Studium przeprowadzono w oparciu o wewnętrzne materiały analityczne, wskazania ustawowe oraz wytyczne Ministra Infrastruktury z dnia 9 kwietnia 2016 r. znak: DPP.621.1.2016.1.RRNK 66198/16 i trafnie podkreślił, że w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadzono obowiązku sporządzania, lecz konieczność uwzględnienia: analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych możliwości finansowania przez gminę infrastruktury oraz bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (np. wykorzystanie istniejących dokumentów szczebla wojewódzkiego, powiatowego i gminnego w przedmiotowej sprawie), co w zaskarżonym Studium zostało uwzględnione, m.in.. poprzez analizę sytuacji demograficznej gminy, położenia wnioskowanych terenów i stanu ich zagospodarowania wraz z otoczeniem, dostępności komunikacyjnej i możliwości zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną, stanu własności, spełnienia wymagań ochrony środowiska oraz ochrony przed zagrożeniami środowiskowymi.
Zatem – zdaniem Sądu – pierwszy zarzut skargi należy uznać za nieuzasadniony.
W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały poprzez nieustalenie dla kierunku ML (tereny zabudowy rekreacyjnej - letniskowej) - obszar nr 39, wskaźnika wykorzystania terenów, jak to ma miejsce dla pozostałych kierunków zagospodarowania, tj.: powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, czy intensywności zabudowy – Sąd wskazuje, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne do określania tych wymagań w planach miejscowych. W Studium w Rozdziale "5.2.2. Planowane wskaźniki wykorzystania terenów" znajdują się kierunkowe ustalenia dla terenów zabudowy letniskowej:
5) Dla strefy osadniczej - rekreacji określa się:
wskaźniki wykorzystania terenów turystyki UT:
a) powierzchnia zabudowy - max 70% pow. terenu inwestycji,
b) powierzchnia biologicznie czynna - min 20% pow. terenu inwestycji,
c) intensywność zabudowy - max 0,5;
wskaźniki wykorzystania terenów turystyczno-letniskowych UTL oraz terenów zabudowy letniskowej:
a) powierzchnia zabudowy - max 40% pow. terenu inwestycji,
b) powierzchnia biologicznie czynna - min 40% pow. terenu inwestycji,
c) intensywność zabudowy - max 0,4;
wskaźniki wykorzystania terenów US:
w dostosowaniu do projektowanej funkcji i wymagań technologicznych.
Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że przyjmując dla niektórych terenów orientacyjne ustalenia dotyczące wskaźników urbanistycznych ustalono je jako wytyczne do określania tych wymagań w planach miejscowych - zgodnie z paragrafem 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
W ww. grupie znajdują się tereny o specyficznym, kierunkowym przeznaczeniu, których sposób użytkowania wynika z przepisów odrębnych (np. tereny lasów, tereny komunikacji) lub ze szczególnych warunków lokalizacyjnych technologicznych, dla których określenie szczegółowych wskaźników w Studium mogłoby utrudnić sformułowanie ustaleń w przyszłych planach miejscowych - dlatego w tych konkretnych przypadkach zastosowano zapisy ogólne, które mogą zostać uszczegółowione w planach miejscowych.
Biorąc to pod rozwagę – zdaniem Sądu – drugi zarzut skargi należy uznać za nieuzasadniony.
W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały poprzez nieprecyzyjne zapisy studium, dotyczące kierunku zagospodarowania MW o treści: kształtowanie nowej zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze nr 25, 41, 40, które winno opierać się o występujące kierunkowe ustalenia studium w otoczeniu tego obszaru - parametry i wskaźniki zagospodarowania, które pozwolą nowej architekturze wpisać się w krajobraz wysokością, kształtem bryły i formą dachów, a w szczegółowym określeniu także kolorystyką i materiałami wykończeniowymi - Sąd wskazuje, że zapisy studium dla terenów o symbolu MW mają brzmienie: "kształtowanie nowej zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze nr 25, winno opierać się o występujące kierunkowe ustalenia studium w otoczeniu tego obszaru - parametry i wskaźniki zagospodarowania, które pozwolą nowej architekturze wpisać się w krajobraz wysokością, kształtem bryły i formą dachów, a w szczegółowym określeniu także kolorystyką i materiałami wykończeniowymi". Wskazać tu należy, że jak wynika z akt planistycznych, kierunkowe ustalenia o ww. treści zostały ustalone z Zespołem Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego oraz Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, co pozwoli w planach miejscowych uszczegółowić powyższe założenia w dostosowaniu do kierunkowych założeń studium.
Tak więc – zdaniem Sądu – trzeci zarzut skargi należy uznać za nieuzasadniony.
W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez nie wyszczególnienie przeznaczenia: UC, KU, PU-ZZ; cały obszar nr 24 opisany jest symbolem: UC, KU, PU - Sąd wskazuje na treść tego przepisu, który brzmi:
"2. Projekt rysunku studium sporządza się zgodnie z następującymi wymogami:
1) projekt rysunku studium zawiera:
c) objaśnienia wszystkich użytych na projekcie rysunku studium oznaczeń i symboli".
W studium obszar nr 24 został opisany w następujący sposób:
"3) obszar nr 24, aktualne przeznaczenie:
KU, PU, UT, U (tereny obsługi ruchu drogowego, produkcyjno-usługowe, usług turystycznych oraz usług wielobranżowych),
MN, U, UT, P (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, usług turystycznych oraz produkcyjnej)
- obszar w terenach budowlanych;
kierunkowe przeznaczenie – UC, KU, PU
(tereny usług komercyjnych, obsługi ruchu drogowego - stacji paliw, myjni, napraw i diagnostyki pojazdów oraz zabudowy produkcyjno-usługowej)
(w tym obiekty wielkopowierzchniowe) m. in. handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2).
Szczególne warunki zagospodarowania:
ze względu na położenie terenu UC, KU, PU w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią ustalonych na podstawie opracowania zrealizowanego w ramach ISOK (Informatycznego Systemu Osłony Kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami) z października 2020 r. w dolinie Potoku Trzciańskiego (Sanecka) w granicach zalewu wodami Q1% - obowiązuje:
a) spełnienie warunków wynikających z przepisów odrębnych dotyczących ochrony przed powodzią, przy czym w niniejszym studium, na podstawie dotychczasowych przesądzeń planistycznych, utrzymuje się zainwestowany teren budowlany o kierunkowym przeznaczeniu UC, KU, PU-ZZ,
b) informacyjnie podaje się, że zgodnie z PZRP (Planem Zarządzania Ryzykiem Powodziowym) wzdłuż wschodniej granicy terenu Z89-UC, KU, PU-ZZ wskazano zadanie inwestycyjne mające na celu poprawę bezpieczeństwa przeciwpowodziowego pn. "Budowa prawego walu na Potoku Sanecka (Potoku Trzciańskim w km 4+430-4+780 (nr ID 73 044).
Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę - w powyżej przytoczonym tekście przy Szczególnych warunkach zagospodarowania dokonano omyłkowo odniesienia do wcześniejszych przesądzeń planistycznych w granicach tego obszaru ujętego z dodatkowym symbolem -ZZ.
Określone dla przedmiotowego obszaru - zgodne z rysunkiem zmiany studium:
- numer 24:
- symbol: UC, KU, PU
są wystarczające przy ewentualnym wydawaniu wypisu z tego studium.
Ponadto projekt zmiany zaskarżonego Studium uzyskał pozytywne uzgodnienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie.
Tak więc – zdaniem Sądu – to uchybienie nie może być ocenione jaki istotnie naruszające prawo, a zatem czwarty zarzut skargi należy uznać za nieuzasadniony.
W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania studium, poprzez zamieszczenie na rysunku zmiany studium w terenie nr 23 wskazania jako kierunku zagospodarowania tylko: MW, podczas gdy w obszarze objętym zmianą nr 23 wskazano kierunkowe przeznaczenie - MW, MN (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) – Sąd wskazuje, że organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że na rys. nr 3 wystąpiła niezamierzona pomyłka w oznaczeniu obszaru nr 23 jako MW, natomiast oznaczenie tego samego terenu na rys. nr 4 jest prawidłowe i zgodne z tekstem studium jako MW, MN, co pozwala na prawidłowe odczytanie kierunkowego przeznaczenia tego obszaru wg rysunku studium nr 4 zgodnie z tekstem studium - przy wydawaniu wypisu i wyrysu z tego studium.
Tak więc – zdaniem Sądu – to uchybienie nie może być ocenione jaki istotnie naruszające prawo, a zatem piąty zarzut skargi należy uznać za nieuzasadniony.
W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia w brzmieniu w dacie uchwalania studium poprzez wskazanie w obszarze nr 34 kierunkowe przeznaczenie: KU, U (tereny obsługi ruchu drogowego - stacji paliw, myjni, napraw i diagnostyki pojazdów oraz zabudowy usługowej), natomiast na rysunku ustalono kierunek zagospodarowania: KU, U oraz RU – należy wskazać, że obszar nr 34 został opisany następująco:
7) obszar nr 34,
aktualne przeznaczenie:
RU (tereny obsługi produkcji rolnej) - obszar przy terenach budowlanych;
kierunkowe przeznaczenie - KU, U
(tereny obsługi ruchu drogowego - stacji paliw, myjni, napraw i diagnostyki pojazdów oraz zabudowy usługowej)
Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, na rysunku nr 3 z przyczyn technicznych nie został wykasowany dotychczasowy symbol RU, przy czym na osobnym odnośniku obszar ten jest opisany prawidłowo jako KU, U. Ponieważ oznaczenie tego samego terenu na rysunku nr 4 jest prawidłowe i zgodne z tekstem studium jako KU, U, pozwala to na prawidłowe odczytanie kierunkowego przeznaczenia tego obszaru wg rysunku studium nr 4 zgodnie z tekstem studium. Ponadto w uzasadnieniu skargi strona skarżąca niesłusznie wskazuje symbol RU w obrębie obszaru nr 24, ponieważ kreskowanie/szraf na tym rysunku powoduje że symbol PU został odczytany jako RU (na rysunku nr 4 opis obszaru nr 24 jest dobrze widoczny). W uzasadnieniu skargi wskazano także na brak odnośnika dla obszaru nr 22. Powyższe spowodowane być może błędem wydruku - zbyt cienka linia, lecz widoczna jest czarna kropka stanowiąca zakończenia odnośnika. Jednocześnie na formatach pdf, na obu rysunkach jest widoczny odnośnik.
Zatem – zdaniem Sądu, wobec powyższych wyjaśnień organu planistycznego – także i to uchybienie nie może być ocenione jaki istotnie naruszające prawo, a zatem szósty zarzut skargi należy uznać za nieuzasadniony.
W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia w brzmieniu w dacie uchwalania studium poprzez umieszczenie na rysunku zmiany studium nieaktualnej/niepełnej legendy poprzez brak odzwierciedlenia obszarów MW, UC, KU, PU.K, O, ML (tereny zabudowy rekreacyjnej - letniskowej) - obszar nr 39, czy MN/ML (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacyjno-letniskowe) - obszar 38
Sąd wskazuje, że jak wyjaśnił w odpowiedzi na skargę skarżony organ, kierunkowe przeznaczenie obszarów 22-41 zostało szczegółowo przedstawione w tekście studium, natomiast w legendzie do rysunku studium wskazano znaczenie kierunkowych symboli występujących na rysunku studium, w tym obszarów o jednofunkcyjnym przeznaczeniu stanowiących jednocześnie kierunkowe symbole występujące w obrębie obszarów o wielofunkcyjnym przeznaczeniu.
Zgodnie z przedstawioną powyżej zasadą, w legendzie nie wypisano pełnych zestawień symboli terenów wielofunkcyjnych, jedynie wyróżniono kilka z nich – ze względu na rangę ważności i ich odmienność od symboli standardowych, w szczególności ze względu na otulinę biologiczną cieków wodnych (RZ, WS oraz LZ, WS) i ZC, ZCW ze względu na cmentarz wojenny w obrębie cmentarza parafialnego.
Wyjątek stanowi symbol ML, który występuje w obszarze nr 39 (ML) oraz nr 38 (MN, ML), który omyłkowo został pominięty w legendzie studium, przypuszczalnie dlatego, że w poprzednich edycjach tego dokumentu nie występowały obszary ML, lecz tylko UTL (o przeznaczeniu turystyczno-Ietniskowym).
Jednak pomimo powyższego, tekst studium zawiera dokładne określenie wszystkich zastosowanych na rysunku w obszarach zmian nr 22- 41 symboli, np.
"6, w miejscowości Leszczyna:
1) obszar nr 38, aktualne przeznaczenie:
aktualne przeznaczenie:
R (tereny użytków rolnych) - obszar w terenach rolnych przy terenach budowlanych;
kierunkowe przeznaczenie - MN, ML
(tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacyjnej - letniskowej).
Biorąc to wyjaśnienie pod uwagę Sąd uznał to uchybienie za nieistotne, zatem siódmy zarzut skargi należy uznać za nieuzasadniony.
W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia w brzmieniu w dacie uchwalania studium poprzez umieszczenie na rysunku studium informacji, że obszary zmiany studium nr 22-41 leżą poza obszarami wskazanymi na mapach zagrożenia powodziowego, podczas gdy jeden z obszarów objętych zmianą studium - nr 24 leży w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią od Potoku Trzciańskiego z prawdopodobieństwem powodzi wysokim Q10% i średnim Q1% - Sąd wskazuje na wyjaśnienie organu w odpowiedzi na skargę, że na rysunku studium zawarto ogólną informację, że "obszary zmiany studium nr 22- 41 położone są poza obszarami wskazanymi na mapach zagrożenia powodziowego", natomiast w tekście studium w odniesieniu do wszystkich terenów występujących w obszarach zmian zawarto objaśnienia zgodnie z poniższym:
"Na analizowanych terenach nie występują:
• indywidualne formy ochrony przyrody, takie jak: pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne,
• obszary chronione w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000,
• złoża kopalin i udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla,
• tereny górnicze wyznaczone na podstawie przepisów odrębnych,
• zagrożenia osuwiskowe z wyjątkiem części obszaru nr 36, w obrębie którego zabudowa wymaga spełnienia szczególnych warunków zagospodarowania,
• zagrożenie powodzią z. wyjątkiem obszaru nr 24, w obrębie którego zabudowa wymaga spełnienia szczególnych warunków zagospodarowania (tereny przekształcone i zabezpieczone przed powodzią)".
Organ wyjaśnił ponadto, że obszar nr 24 położony jest przy starym korycie Potoku Trzciańskiego, gdzie przebudowa koryta i prace przebudowy koryta zostały wykonane i zabezpieczają istniejącą zabudowę i ewentualną realizację przyszłych inwestycji (uzgodnienie Studium wg pisma znak: KR.RPR610.762.2021.IT z dnia 22.11.2021 r.).
Biorąc to wyjaśnienie pod uwagę należy uznać, że zaistniałe drobne nieścisłości pomiędzy treścią tekstu i rysunkiem zaskarżonego Studium, rozpatrywane łącznie, pozwalają na sformułowanie ustaleń w przyszłych planach miejscowych. Dlatego Sąd ocenił to uchybienie za nieistotne, zatem ósmy zarzut skargi należy uznać za nieuzasadniony.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zdaniem Sądu takie wady zaskarżonej uchwały nie zaistniały.
Sąd wskazuje i akcentuje, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, kształtującym politykę przestrzenną gminy przy sporządzeniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie). Ustalenia planów miejscowych stanowią konsekwencję ustaleń studium. Zatem choć istnieje związek pomiędzy studium i planem miejscowym, bowiem plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium, to jednak postanowienia studium/ zmiany studium nie wiążą organu planistycznego co do treści przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób ścisły. Można wręcz stwierdzić, że pozostawiają organowi planistycznemu znaczny luz decyzyjny, co do konkretnego rozwiązania planistycznego. Co zatem oczywiste, studium nie podlega aż tak surowym rygorom, skoro nie mieści się w katalogu aktów prawa powszechnie obowiązującego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym podczas uchwalania studium), co jest racjonalnie uzasadnione, skoro studium określa ogólne uwarunkowania i wskazuje kierunki rozwoju przestrzennego, a nie reguluje z bezpośrednim skutkiem erga omnes przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, co jest domeną planów miejscowych.
Zdaniem Sądu objęte zarzutami skargi ustalenia zaskarżonej uchwały w przedmiocie zmiany Studium charakteryzują się wystarczającym poziomem precyzji i jednoznaczności dla uchwały tego rodzaju. Na koniec wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się uchybień proceduralnych dotyczących toku sporządzania zaskarżonej uchwały. Przytaczając w niniejszym uzasadnieniu stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę Sąd je w całości podziela i wskazuje, że nie można uznać za wadę niniejszego uzasadnienia powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (por. wyroki NSA: z 5 lipca 2022 r., sygn. I OSK 2559/20; z 16 września 2022 r., sygn. I GSK 2913/18).
Konkludując powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z wypracowanymi w orzecznictwie zasadami naruszenie procedury lub zasad sporządzania/zmiany studium skutkujące nieważnością czy stwierdzeniem niezgodności z prawem tego aktu w całości lub w części, musi mieć charakter naruszenia istotnego. Naruszenie to musi zatem wywierać skutki, jakie w państwie praworządnym nie mogą być zaakceptowane.
Takiego naruszenia Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji oddalając skargę.