II SA/Kr 125/23

II SA/Kr 125/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2494/23 - Wyrok NSA z 2024-10-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. G., P. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 listopada 2022 r. nr 493/2022 znak: WOB.7721.41.2019.NOGI w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala
Uzasadnienie
Uasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją z dnia 27 grudnia 2018 r. nr 284/18 działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nakazał współwłaścicielom działki nr [...] obr. [...] w Z. – A. T. – S., M. Ł. oraz S. Ł. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcje pawilonu handlowego o wymiarach 18,06 m x 4,05 m i konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Z. – wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 2 sierpnia 2018 r. przeprowadzono kontrolę "obiektu budowlanego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. ". Podczas czynności ustalono, że na "nieruchomości znajduje się obiekt budowlany, nietrwale związany z gruntem, o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym przekrytym blachą dachówkową. Przedmiotowy obiekt posiada wymiary 18,06m x 4,05m. Obiekt pełni funkcję stoisk handlowych". Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r., PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Zakopanem o udzielenie odpowiedzi " czy były dokonane jakiekolwiek zgłoszenia bądź też wydane pozwolenia na budowę lub rozbudowę dla działki ewid. nr [...] obr. [...] w Z. " . W odpowiedzi na powyższe pismo poinformowano, że "zgodnie z rejestrem spraw w okresie od 2001 r. do dnia dzisiejszego nie zostało przyjęte zgłoszenie oraz wydane pozwolenie na budowę na działce nr ewid. [...] obręb [...] w miejscowości Z. ". Ponadto do akt sprawy dołączono kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem umowy dzierżawy z dnia 14 maja 2018 r. pomiędzy: A. T. - S., M. Ł., S. Ł. a N. G. dotyczącą działki ewid. [...] w Z. (akta PINB, k: 11).
Od tej decyzji odwołanie wniosła A. T. – S., a także N. G..
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzja z dnia 29 listopada 2022 r. nr 493/2022 znak: WOB.7721.41.2019.NOGI uchylił zaskarżoną decyzje w całości i nakazał współwłaścicielom działki nr [...] obr. [...] w Z. – P. G. i N. G. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję pawilonu handlowego o wymiarach 18,06 m x 4,05 m i konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Z. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. Ł. jako jeden ze współwłaścicieli działki nr [...] zmarł,a jego jedynym spadkobiercą jest Z. Ł.. Ponadto na etapie postępowania odwoławczego przed MWINB doszło do zbycia przez A. T. - S., Z. Ł. i S. Ł. nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia 28 maja 2020 r. repertorium A nr [...]. Nieruchomość została sprzedana na rzecz P. G. i N. G.. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze dyspozycję przepisu art. 30 § 4 Kpa i wprowadzonej tamże zasady następstwa procesowego w toczącym się postępowaniu administracyjnym, organ odwoławczy uznał za stronę na etapie postępowania odwoławczego nabywcę ww. nieruchomości, a to P. G.. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, iż stroną postępowania jako współwłaściciel działki nr [...] pozostaje również skarżący N. G. (będący uznany za stronę jako inwestor). Ponadto, analiza księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] wykazała, iż P. M. B. - K. nie jest już właścicielką dz. nr [...], wobec powyższego organ uznał za stronę niniejszego postępowania aktualnego właściciela ww. działki, tj. C. B. -K.. Analiza akt sprawy wykazała, że na działce [...] obr. [...] w Z. w 2018r. zrealizowany został obiekt budowlany o wymiarach 18,06m x 4,05m, pełniący funkcję stoisk handlowych wzniesiony w konstrukcji drewnianej szkieletowej. Obiekt posadowiony na platformie złożonej z drewnianych belek podwalinowych ułożonych prostopadle względem siebie. Całość tworzy drewniany ruszt przytwierdzony punktowych fundamentów betonowych lub żelbetowych (o przekroju koła) i pali drewnianych pośrednich poi centralną częścią obiektu. Obiekt z dachem dwuspadowym przekrytym blachą dachówkową. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Pr. bud. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ustawa Prawo budowlane dokonuje przy tym klasyfikacji obiektów budowlanych objętych jej regulacją na: budynki, budowle i obiekty małej architektury (art. 3 pkt 1 Pr. bud.). Zgodnie z art. 3 pkt 5 Pr. bud. przez pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, takie jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W ślad za orzecznictwem MWINB wskazał, że trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem nie musi oznaczać stałości takiego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia obiektu od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2017 r. (sygn. II OSK 1261/15) dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez dany obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. NSA podkreślił, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, niosącym zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Zatem trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18). Idąc dalej, ustawodawca nie sformułował legalnej definicji "trwałego związania z gruntem". W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnym utrwalił się pogląd, że analizując pojęcie "trwałego związania z gruntem" nie wystarczy samo wskazanie, iż dany obiekt został posadowiony na fundamencie, jeżeli poprzez sposób montażu nie można wykazać istnienia tego rodzaju trwałego związku z gruntem. Związany bowiem trwale z gruntem jest taki budynek, którego nie można od gruntu odłączyć bez uszkodzenia jego konstrukcji (np. wyrok NSA z 24 marca 2014 r., II FSK 783/12 czy z 12 maja 2017 r., II FSK 950/15). Z kolei w wyroku z dnia 18 września 2019 roku, sygn. akt II OSK 2507/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koncentrując uwagę na elemencie trwałego związania z gruntem, oznacza ona na tyle stabilne posadowienie obiektu, aby zapewnić jemu trwałość uniemożliwiającą m.in. przesunięcie na inne miejsce. Każdorazowo o zaistnieniu tego warunku decyduje konstrukcja techniczna budynku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 1558/19). Co więcej, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3465/18 "fundament jest natomiast elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może on być wykonany z różnych materiałów. Drewniane belki osadzone w stalowych wspornikach, wkopanych w grunt, zagęszczony tłuczniem, spełniają funkcję fundamentu i sprawiają, że obiekt na nich posadowiony jest niewątpliwie trwale związany z gruntem w sposób zapewniający mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym ". Zatem biorąc pod uwagę powyżej przedstawione orzecznictwo sądów, MWINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję pawilonu handlowego wypełnia kryteria kwalifikujące go jako budynek, a nie obiekt tymczasowy. Ilekroć bowiem w ustawie jest mowa o budynku należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. (art. 3 pkt.2 Pr. bud.). W ocenie rut. Organu, posadowienie obiektu za pomocą punktowych, betonowych fundamentów sprawia, że jest on trwale związany z gruntem, bowiem jego posadowienie uniemożliwia przesunięcie w inne miejsce, przeciwdziała czynnikom zewnętrznym, a ponadto nie jest możliwe jego odłączenie od gruntu bez naruszenia konstrukcji (vide: dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu z oględzin z dnia 19 sierpnia 2020 r.). Ponadto sporny obiekt wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych posiada dach oraz wspomniane powyżej fundamenty. Zrealizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę kwalifikowane jest przez przepisy ustawy Prawo Budowlane jako działania w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje prawno-administracyjne, wynikające z przepisów wskazanej ustawy. W niniejszym przypadku wykonany na działce nr [...] obr. [...] w Z. tymczasowy obiekt budowlany narusza zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "SKOCZNIA" zatwierdzonego uchwałą nr LI/678/2014 Rady Miasta Zakopane z dnia 27 lutego 2014 r. Zgodnie z ww. mpzp działka nr [...] obr. [...] w Z. leży w jednostce strukturalnej 2b.R/US, tj. tereny rolne (§ 7 pkt 5), w której obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1/ przeznaczenie podstawowe terenów- tereny rolne użytkowane jako laki i pastwiska; 2/ obowiązuje zakaz realizacji nowych budynków; 3/ dopuszcza się odbudowę, rozbudowę i przebudowę istniejących budynków usługowych (gastronomii, pensjonaty) z zakazem ich nadbudowy, przy zachowaniu następujących zasad (...); 4/ dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń malej architektury; 5/ dopuszcza się lokalizację reklam i tablic informacyjnych realizowanych na następujących zasadach 6/ obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń wyższych niż 1,20 m; 7/ dostęp do terenów z drogi klasy zbiorczej oraz poprzez ciągi komunikacyjne nie wyznaczone na rysunku planu. Wobec faktu, iż na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] w Z. obowiązuje zakaz budowy nowych obiektów budowlanych za wyjątkiem obiektów małej architektury, tablic reklamowych i informacyjnych, a jego przeznaczenie podstawowe stanowią tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska tut. organ wskazuje, że realizację przedmiotowego obiektu budowlanego uznać należy za niedopuszczalną, sprzeczną z ustaleniami aktualnie obowiązującego dla przedmiotowej działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To z kolei skutkuje niemożnością wdrożenia przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacji ww. obiektu budowlanego. Wyjaśniając powyższe MWINB zauważył, że obiekt przedmiotowy obiekt wzniesiony został w okresie maj - sierpień 2018r. Miejscowy Plan obowiązujący na terenie, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka zatwierdzony został uchwałą nr LI/678/2014 Rady Miasta Zakopane z dnia 27 lutego 2014 r. Tak więc sporny obiekt budowlany wzniesiony jako nowy budynek powstał niezgodnie i wbrew zapisom ww. planu. Dopuszcza on bowiem na przedmiotowym terenie (jako realizacja nowych obiektów budowlanych) realizację jedynie obiektów i urządzeń małej architektury oraz reklam i tablic informacyjnych. Ponadto dopuszcza na określonych zasadach odbudowę, rozbudowę i przebudowę istniejących budynków usługowych. Realizacja nowego obiektu o funkcji i formie jaka prezentuje sporny obiekt jest więc bezspornie niezgodna z zapisami obowiązującego MPZP. "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił, nie może służyć utrzymaniu zabudowy nielegalnej, a przez to sanowaniu naruszeń prawa, jakiego dopuszczono się podczas jej wznoszenia. Dochodziłoby wtedy w istocie do swoistej legalizacji tej zabudowy w drodze powszechnie obowiązującego aktu generalnego, z pominięciem procedury przewidzianej w tym zakresie w art. 48 p.b." (wyrok NSA z 15 marca 2017 r., sygn. akt: II OSK 1794/15). Odnosząc się w tym miejscu do prawidłowości ustalenia adresata nakazu rozbiórki orzeczonego w skarżonej decyzji, należy zauważyć, iż krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania czynności nakazanych w decyzji na podstawie art. 48 Pr. bud., reguluje art. 52 Pr. bud., zgodnie z którym: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ustawodawca przewidział zatem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy. Wybór adresata zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy. Organ odwoławczy podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że w pierwszej kolejności adresatem decyzji winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, w której na inwestora nie można nałożyć obowiązku, decyzje należy skierować do właściciela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2622/15). Niewątpliwie, jeżeli inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, tym samym ten podmiot winien również usunąć skutki owej samowoli. Nie powinno orzekać się jednak nakazu adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Nieracjonalne jest orzekanie nakazu wykonania robót adresując go do inwestora, jeżeli nie posiada on uprawnień do władania nieruchomością, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu. Niewątpliwie decyzja administracyjna powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Kr 683/21). Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1050/17: Adresatem tej decyzji co do zasady powinna być osoba posiadająca w dacie orzekania prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że strona dostarczyła do akt sprawy umowę dzierżawy zawartą w dniu 14 maja 2018 r. pomiędzy A. T. - S., M. Ł., S. Ł., a N. G.. Umowa została zawarta na okres od 14 maja 2018 r. do 13 maja 2020 r. W § 5 rzeczonej umowy stwierdzono, że "wydzierżawiający wydzierżawią dzierżawcy pustą, niezagospodarowaną i niezabudowaną obiektami budowlanymi działkę rolną " (akta PINB, k: 1,2). W skarżonej decyzji na podstawie materiału dowodowego stwierdzono, że inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego jest N. G. a ponadto uznano, iż jest brak możliwości ustalenia podczas prowadzenia postępowania administracyjnego posiadania przez N. G. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w związku z tym PINB w Zakopanem nałożył obowiązek wykonania rozbiórki na właścicieli działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany. Wskazać należy więc, iż umowa dzierżawy, na którą powołują się strony skarżące jest umową zawarta na czas oznaczony. Po pierwsze samo istnienie umowy dzierżawy nie powoduje, że dzierżawca jest stroną postępowania z zakresu ogólnie pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego, gdyż nie przysługuje mu interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu. Po drugie, skoro umowa ta została zawarta na czas oznaczony, to po jej wygaśnięciu dzierżawca traci uprawnienia do władania terenem będącym przedmiotem umowy, a objętym samowolą budowlaną - co z kolei ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia możliwości wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. A zapewnienie realnej możliwości wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki jest jedną z przesłanek, którymi powinien się kierować organ stosując przepis art. 52 Pr. bud. Powyższe dodatkowo - w realiach niniejszej sprawy - uzasadnia celowość nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości. Reasumując powyższe organ I instancji zasadnie nałożył obowiązek dokonania rozbiórki na współwłaścicieli działki, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany. Zgodnie z treścią art. 30 § 4 Kpa, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z racji tego, że prawa i obowiązki wynikające z prawa własności nieruchomości (w tym obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego stanowiącego część składową nieruchomości) mają charakter majątkowy i zbywalny to należy wskazać, iż wskutek zbycia nieruchomości zabudowanej samowolą budowlaną, nowy właściciel jako następca prawny dotychczasowego właściciela wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 Kpa w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się. W szczególności oznacza to, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego strony pozostają ważne i wiążące, bez potrzeby ich ponawiania. Skutkiem tej regulacji procesowej jest więc w niniejszej sprawie sytuacja, w której "nowy" właściciel - jako nabywca praw i obowiązków wynikających z własności nieruchomości zabudowanej samowolą wstępuje na miejsce dotychczasowego właściciela w określoną sytuację procesową w toczącym się postępowaniu w przedmiocie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł N. G. oraz P. G. zarzucając naruszenie:
1/ art. 48 ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane poprzez nakazanie skarżącym rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce [...] pełniącego funkcję pawilonu handlowego o wym. 18.06 m x 4.05 m i konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce nr [...] obr [...] w Z. w sytuacji w której obiekt o w/w rozmiarach nie znajduje się na przedmiotowej działce;
2/ art. 107 § 1 pkt. 5 i 6 i § 3 k.p.a. z uwagi na istotne sprzeczności pomiędzy treścią sentencji decyzji, a jej uzasadnieniem polegające na wskazaniu w rozstrzygnięciu, że rozbiórce ma podlegać obiekt budowlanego pełniący funkcję pawilonu handlowego o wym. 18.06 m x 4.05 m i konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Z. , w sytuacji w której obiekt ten nie posiada wymiarów opisanych w sentencji decyzji, a nadto wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu decyzji gdzie organ posługuje się naprzemiennie twierdzeniami że zrealizowany obiekt jest obiektem tymczasowym, a w innej części uzasadnienia argumentuje że wybudowany obiekt należy traktować jako budynek, a nie jako obiekt tymczasowy - co nie pozwala na ustalenie jaki obiekt ma być przedmiotem ewentualnego nakazu rozbiórki.;
3/ art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania poprzez uznanie jako stronę postępowania Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, w sytuacji w której ewentualnie stroną tego postępowania winno być Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie;
4/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący obowiązani są dokonać rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję pawilonu handlowego o wym. 18.06m x 4.05m i konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce nr [...] obr [...] w Z. - wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę;
5/ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia w części dotyczącej kwalifikacji rozmiaru i charakteru obiektu będącego mającego być przedmiotem rozbiórki;
6/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji, a także orzeczenie co do istoty poprzez wydanie decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 k.p.a.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego, w przedmiocie nakazu rozbiórki, wydana na podstawie art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane, a dotycząca pawilonu handlowego, którego usytuowanie jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu decyzja ta jest prawidłowa.
Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) dalej; ustawa) wg stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji - organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust 2 ustawy przesadza, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przepis art. 48 ust 3 stanowi, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy, to ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to wstępna ocena organu, czy obiekt można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem zagospodarowania przestrzennego), i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu) a kończy postępowanie, bądź zatwierdzenie projektu budowlanego, bądź nakaz rozbiórki.
Jak mowa wyżej, drugi etap postępowania – wstrzymanie robót budowlanych i nakazanie przedstawienia dokumentów determinuje ustalenie organu, że obiekt budowlany zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a jego stan techniczny jest na tyle dobry, że można go doprowadzić do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli natomiast organ nadzoru budowlanego ustali, że nielegalnie zrealizowany obiekt budowlany narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (posadowieniu tego obiektu jest sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) lub nie można doprowadzić go doprowadzić do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, obliguje organ to do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, bez uruchamiania procedury zmierzającej do jego legalizacji.
Jak ustalił organ odwoławczy przedmiot postępowania, to obiekt budowlany – budynek, pełniący funkcje pawilonu handlowego, trwale związany z gruntem, zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie sądu ustalenia te są prawidłowe. W szczególności ustalenia dotyczące kategorii, do jakiej przedmiotowy obiekt należy zaliczyć, uznać za w pełni trafne. Prawidłowo organ ustalił, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem za pomocą punktowych betonowych fundamentów, co przesądza, że nie może być traktowany (jak oceniał to organ I instancji) jako obiekt tymczasowy. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r. II OSK 1261/15 1. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. 2. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. 3. Na tej podstawie można sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Wyrażony wyżej pogląd prawny przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Już samo posadowienie obiektu budowlanego na gruncie w taki sposób, że niemożliwym jest przemieszczenie tego obiektu w inne miejsce, bez jego uszkodzenia, bądź dekompozycji przesądza o trwałym związaniu tego obiektu z gruntem.
Niewątpliwie realizacja przedmiotowego obiektu wymagała też pozwolenia na budowę, gdyż tego typu obiekty nie są zwolnione z obowiązku uzyskania tego pozwolenia, ani też nie są objęte procedurą zgłoszeniową – nie są bowiem objęte katalogiem wymienionym w art. 29 ust 2 ustawy. Wobec nie legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu, tryb postępowania jaki wdrożył organ należy ocenić pozytywnie. Także konstatacja organu, że legalizacji obiektu sprzeciwiają się zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Skocznia" jest prawidłowa. Przedmiotowy obiekt położony jest w obszarze oznaczonym 2b.R/US tj. terenie rolnym, gdzie obowiązuje zakaz realizacji nowych budynków. Legalizacja tego obiektu nie była zatem możliwa.
Na koniec kwestia adresata decyzji rozbiórkowej. W pierwszej instancji nakaz ten skierowany został do właścicieli terenu którzy nie byli inwestorami, oraz do inwestora który nie był właścicielem terenu, na którym przedmiotowy obiekt zrealizował. W drugiej instancji decyzją reformacyjną, nakaz rozbiórki skierowany został do aktualnego współwłaściciela terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt, a zarazem inwestora N. G., oraz aktualnej współwłaścicielki tej działki P. G. – osób, które działkę nabyły w trakcie postępowania. W ocenie sądu był to zabieg prawidłowy. Dokonując kontroli legalności decyzji w tym zakresie należało odpowiedzieć na pytanie, czy organ II instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jako, że skarżąca P. G. nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, do takiego naruszenia nie doszło. Sytuacja, kiedy w trakcie prowadzenia postępowania dochodzi do zbycia nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie zrealizowany obiekt budowlany, doprowadza bowiem to tego skutku, że nabywca tej nieruchomości wchodzi w pełnię praw i obowiązków dotychczasowych właścicieli - zbywców, na każdym etapie tego postępowania, także po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a to wobec brzmienia art. 30 § 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Prawo do własności nieruchomości jest prawem zbywalnym. Nowy właściciel wchodzi zatem jako strona i adresat decyzji do wszelkich postępowań administracyjnych związanych z prawem własności do tej nieruchomości, a będących w toku. Jednym z takich postępować jest postępowanie na podstawie art. 48 ustawy, a więc postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Wynika to także z art. 52 ustawy. Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie a dnia 12 kwietnia 2018 r. I SA/Wa 2173/17, ze nowy właściciel nieruchomości wstępuje w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika prawego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że czynności procesowe dokonane z udziałem dotychczasowej strony (zbywcy) należy powtórzyć z udziałem nowego właściciela nieruchomości (nabywcy). W podobnym duchu wypowiedziała się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 marca 2018 III SA/Łd 1074/17 wskazując, iż organ administracji powinien wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to bowiem następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron czy też organu. Przepis ten (art. 30 § 4 k.p.a.) pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2019 r. II SA/Kr 366/19).
Orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego legalizacja jest niemożliwa z powodu sprzeczności posadowienia obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazu skierowanego do aktualnych współwłaścicieli terenu, na którym obiekt ten jest posadowiony, w tym wobec inwestora, jest w pełni legalna.
W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.