II SA/RZ 600/23

II SA/Rz 600/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 11, pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2-4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 124 ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 2 pkt 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2015 poz 1422
§ 14 ust. 1, § 314
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skarg E. S., J. S., A. M., W. T. i Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 marca 2023 r. nr I-III.7721.1.58.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na zamierzenie inwestycyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 października 2022 r. nr 586/22 znak: AR.6740.63.30.2021.JB63; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/, oraz na rzecz E. S., J. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ i na rzecz A. M. i W. T. kwoty po 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg J.S., E.Ś., W.T., A.M., A.J., S.W., W.W. oraz "A" w R. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 3 marca 2023 r. nr I-III.7721.1.58.2022 wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na zamierzenie inwestycyjne.
W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej "k.p.a.").
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku "B" sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka"), decyzją nr 839/2021 z 31 grudnia 2021 r. znak: AR.6740.63.30.2021.JB63 zatwierdził projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno - budowlany i udzielił ww. Spółce pozwolenia na zamierzenie inwestycyjne pn.: "budowa stacji bazowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową", na działce nr [...] obr. [...] w R.
W dalszej kolejności Wojewoda decyzją z 5 maja 2022 r. nr I-III.7721.1.6.2022 w pkt I umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek odwołania wniesionego przez E.S., J.S., W.T., S.M., S.W., W.W., A.J., A.R., J.M., W.K., B.W., M.W., B.K., P.R., zaś w pkt II po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "A" oraz Zespół Szkolno - Przedszkolny Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Odnośnie pkt I organ wskazał, że odwołania nie pochodzą od stron postępowania, tj. podmiotów mających własny, indywidualny interes prawny w sprawie. Natomiast w zakresie pkt II wskazał na naruszenie przepisów k.p.a. i brak rzetelnej oceny przedłożonego projektu zagospodarowania i projektu architektonicznego.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w tym wezwaniu inwestora do usunięcia rozbieżności w przedłożonej dokumentacji oraz uzupełnienia załączonego projektu budowlanego, Prezydent [...] decyzją z 20 października 2022 r. nr 586/2022 znak: AR.6740.63.30.2021.JB63 zatwierdził projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla "B" Sp. z o.o. w W. obejmujące: "budowę stacji bazowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową" na działce nr [...] obr. [...] w [....], według zatwierdzonego projektu.
Organ wskazał, że inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, której wniosek dotyczy. Złożony wniosek jest kompletny, a inwestor przedłożył projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno-budowlany wykonany przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach wraz z niezbędnymi uzgodnieniami. Projekt został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz decyzją Prezydenta [...] z 19 maja 2021 r. nr AR.6733.63.3.2021.MW63 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Odwołanie od tej decyzji złożyła "A" (dalej w skrócie: "Spółdzielnia") wnioskując o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez błędne ustalenie stron postępowania i uznanie, że stroną postępowania jest wyłącznie Spółdzielnia, a nie właściciele wyodrębnionych lokali i współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] obręb [...];
2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie wydanej decyzji;
3. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno - budowlany i udzielenie pozwolenia na budowę pomimo, że wniosek nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie;
4. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej.
Po rozpoznaniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 3 marca 2023 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ stwierdził, że inwestor spełnił wymagania o jakich mowa w art. 4 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Spółka złożyła 8 listopada 2021 r., uzupełniony 19 listopada 2021 r., wniosek o pozwolenie na budowę do którego dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] w [....] na cele budowlane. Nadto dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja z 19 maja 2021 r. ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa decyzja określiła przeznaczenie działki nr [...] pod budowę spornej stacji bazowej telefonii komórkowej.
Wojewoda wyjaśnił, że zasadnicze kryterium czynności organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyznacza treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Organ stwierdził, że załączony do wniosku projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany odpowiada przepisom prawa, jest kompletny i został opracowany oraz sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień sporządzenia (sprawdzenia) projektu zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7. Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b. Inwestycja została zaprojektowana zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta z 19 maja 2021 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.
Z analizy PZT (str. 4) wynika, że projektowana stacja bazowa numer [...], składa się z wieży MONOBOT/H-30 o całkowitej wysokości 31,3 m (włącznie z betonowym cokołem, kotwą fundamentową wystającą ponad poziom terenu oraz odgromnikiem), na której umieszczone zostaną anteny radioliniowe oraz sektorowe. Anteny sektorowe zawieszone zostaną na wysokości 28,7 m n.p.t. i będą skierowane na azymutach 100°, 190°, 275˚. U podnóża wieży zamontowane zostaną urządzenia sterujące posadowione na typowych rusztach zaprojektowanych dla urządzeń [...]. Do wieży zostanie dostarczona energia elektryczna.
Wojewoda zauważył, że na załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej zamiast azymutu 275˚, wskazano azymut 280°. W jego ocenie całokształt okoliczności sprawy (w tym analiza urbanistyczna) wykazuje, że dostrzeżona rozbieżność ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Ponadto przedstawiony na ww. załączniku graficznym obszar, na który inwestycja będzie oddziaływała, ma charakter poglądowy, skoro decyzja lokalizacyjna ze swej istoty nie przesądza o konkretnej lokalizacji inwestycji w obrębie terenu działki inwestycyjnej.
Dokonując oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska Wojewoda zauważył, że oddziaływanie powyższej inwestycji na środowisko (w tym ludzi) polega w głównej mierze na emisji promieniowania elektromagnetycznego. W chwili obecnej dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności, określony w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), wynosi do 10 W/m2. Oznacza to, że ustawodawca ocenił, że promieniowanie o wartości do 10 W/m, jest bezpieczne dla ludzi. Definicję miejsc dostępnych dla ludności zawiera art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.) wskazując, że są to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych związane jest ograniczenie w zabudowie nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.
Organ podał, że w ramach projektu przewiduje się instalację 6 anten sektorowych, zainstalowanych na wysokości 28,7 m n.p.t. na trzech azymutach 100°, 190°, 275˚ (na każdym 2 anteny) oraz 3 anten radioliniowych zainstalowanych na wysokości 29,8 m n.p.t. i 30,0 m n.p.t i trzech azymutach 151°, 256˚, 284°. Dodatkowo z części rysunkowej projektu (str. 16 PZT, 33-35 PAB) wynika m.in., że sumaryczny zasięg występowania obszaru pola EM o poziomie wyższym od dopuszczalnego, tj. 10 W/m2, wyznaczony został na odległość 6,1 m dla każdego z azymutów. Z graficznego ukazania tych obszarów wynika, że zasięg ponadnormatywnego pola EM na każdym z azymutów występuje wyłącznie w granicach działki inwestycyjnej nr [...] obr. [...].
Wojewoda stwierdził zatem, że dla działek sąsiednich nie występują jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie ani innego rodzaju emisje w związku z promieniowaniem pola elektromagnetycznego.
Wyjaśnił także, że dodatkowym gwarantem zachowania standardów ochrony środowiska i zdrowia publicznego w przypadku przedmiotowej inwestycji są przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Każda instalacja radiokomunikacyjna, w tym każda stacja bazowa telefonii komórkowej, niezależnie od jej rozmiarów, podlega weryfikacji pod względem dotrzymania limitów emisji promieniowania elektromagnetycznego. Wskazał w tym zakresie na brzmienie art. 122a i art. 152 ww. ustawy. Podkreślił, że to inwestor jest kreatorem zamierzenia inwestycyjnego i to on może dokonywać najbardziej korzystnych dla siebie rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają możliwości uznaniowego korygowania czy wyznaczania zakresu inwestycji proponowanych we wniosku zmian. Decyzja wyrażająca pozwolenie na budowę jest aktem administracyjnym związanym. Organ bada jedynie czy zostało złożone oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponosi projektant oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Merytoryczna kontrola projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego przez organ ma charakter wyłącznie formalny.
Dodatkowo Wojewoda zauważył, że 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w efekcie czego analizowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.).
Odnosząc się do zarzutu Spółdzielni o błędnym wyznaczeniu kręgu stron postępowania, Wojewoda wskazując na art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyjaśnił, że stronami postępowania w sprawie pozwoleń na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenie go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do jej zabudowy. Wojewoda wyjaśnił też, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że co do zasady uprawniony do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego czy są członkami spółdzielni lub wspólnoty, jest zarząd spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej. Oznacza to, że zasadniczo spółdzielnia mieszkaniowa jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego czy są członkami spółdzielni, czy też nie. Co prawda ustawowa regulacja zarządu powierzonego nie wyklucza udziału w postępowaniu administracyjnym obok zarządu spółdzielni lub wspólnoty także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz mają oni udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego. Wojewoda uznał, że w okolicznościach sprawy wyżej wymieniony przypadek dotyczący interesu indywidualnego nie ma miejsca. Z analizy rysunku PZT wynika, że anteny nie będą nawet skierowane w kierunku budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...].
Reasumując Wojewoda stwierdził, że złożone dokumenty odpowiadają obowiązującym w tym zakresie przepisom. Projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny i został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W tej sytuacji, w razie spełnienia przez inwestora wszystkich wymagań określonych przepisami prawa, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyżej opisaną decyzję złożyli J.S., E.Ś., W.T., A.M., A.J., S.W., W.W. (sprawa o sygn. II SA/Rz 600/23) oraz Spółdzielnia (sprawa o sygn. II SA/Rz 601/23).
J.S., E.Ś., W.T., A.M., A.J., S.W., W.W. w złożonej skardze wskazali, że jako właściciele lokali mieszkalnych wyłączonych w budynku nr [...] przy ul.[...] w [...] wnoszą o jej uwzględnienie i uchylenie w całości decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta o udzieleniu pozwolenia na budowę wieży wraz z bazą sieci telefonii komórkowej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali, że inwestycja ma być zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie Szkoły Podstawowej nr [...] oraz Przedszkola i budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...], co zagrażać będzie zdrowiu i życiu ludzi, a przede wszystkim małym dzieciom i młodzieży szkolnej. Zawnioskowali o wstrzymanie wykonania decyzji.
W ich ocenie decyzja rażąco narusza przepisy k.p.a. w tym art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 81, art. 136 i inne. Pozbawienie uprawnionych stron czynnego udziału postępowaniu administracyjnym narusza art. 10 § 1 k.p.a. Zarzucili, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji, stanowiąca podstawę wydania pozwolenia na budowę, wydana została bez udziału uprawnionych stron w postępowaniu administracyjnym. Świadome "pomylenie" przez organ odwoławczy osób wnoszących odwołanie od decyzji Prezydenta z osobami, które jedynie udzieliły im wsparcia, skutkowało pozbawieniem pięciu lokatorów mieszkań wyłączonych prawa udziału w dalszym postępowaniu administracyjnym i miało znaczący wpływ na wynik sprawy.
Decyzja narusza art. 35 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść uzasadnienia decyzji budzi szereg wątpliwości i pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja, jak też jej wpływu na życie i zdrowie ludzi. Nie podano zarówno w decyzji Prezydenta jak i Wojewody położenia działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, jej powierzchni, podłoża i odległości od istniejących zabudowań tj. szkoły i budynku wielorodzinnego. Zdaniem skarżących budowa masztu i stacji bazowej telefonii komórkowej, na małym (2 ary) skrawku ziemi, który nie jest działką budowlaną, a częścią zielonego osiedlowego podwórka (ok. 5 arów) położonego w bezpośrednim sąsiedztwie ze Szkołą Podstawową nr [...] i Przedszkolem oraz budynkiem wielorodzinnym nr [...], zagrażać będzie zdrowiu i życiu ludzi, głównie dzieci. Na wieży obok szkodliwych anten dodatkowo mają być zawieszone odgromniki, które w trakcie burzy będą przyciągać pioruny.
Skarżący podkreślili, że niektóre dowody na których oparł się organ budzą wątpliwości co do ich rzetelności. Działka na której ma być realizowana inwestycja nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zaś w decyzji Prezydenta podano, że ma dojazd komfortowy. Wykonanie dojazdu wiąże się z naruszeniem terenu Spółdzielni i właścicieli lokali mieszkalnych, na co nie wyrażają zgody. Wątpliwości budzą także dowody odnośnie prawa inwestora do terenu na którym ma być realizowana inwestycja. Podkreślili, że lokalizacja wieży wraz z bazą telefonii komórkowej bezpośrednio pod oknami budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] obniży wartość mieszkań.
Spółdzielnia w złożonej skardze zawnioskowała o uchylenie decyzji Wojewody wraz z poprzedzającą decyzją Prezydenta, o wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie zwrot kosztów postępowania.
Kwestionowanej decyzji Spółdzielnia zarzuciła naruszenie:
1. art. 35 ust. 1 P.b. poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno-budowlany i udzielenie pozwalają na budowę pomimo, że wniosek nie spełniał wymogów określonych w tym przepisie;
2. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego oraz wnikliwej analizy w zakresie szkodliwości promieniowania elektromagnetycznego i utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z przepisem prawa;
3. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej;
4. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 k.c. poprzez niezapewnienie przez projektowaną inwestycję wymogu poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich;
5. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że stroną postępowania jest wyłącznie Spółdzielnia a nie właściciele wyodrębnionych lokali i współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] obr.[...].
Strona podkreśliła, że planowana inwestycja - stacja bazowa składa się z wieży o całkowitej wysokości powyżej 31 m, na której umieszczone zostaną 3 anteny radioliniowe i 6 anten sektorowych. Planowane przedsięwzięcie składa się z kilku anten, a emitowane przez nie promieniowanie będzie się nakładać bądź przecinać, co stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Zdaniem skarżącego urządzenia będą emitować pola elektromagnetyczne ponad dopuszczalny poziom, nie tylko w obrębie działki inwestycyjnej, ale także na sąsiednie nieruchomości. W obszarze oddziaływania obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej znajduje się gęsta zabudowa, w tym budynki wielorodzinne, szkoła oraz przedszkole. Planowana inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich, tj. prawa sąsiedzkie z zakresu prawa cywilnego i nie zapewnia ochrony przed uciążliwościami/immisjami powodowanymi przez promieniowanie elektromagnetyczne.
W jej ocenie błędnie organ uznał, że stroną postępowania jest wyłącznie Spółdzielnia a nie wszyscy współwłaściciele działek nr [...] i [...] (na których zlokalizowany jest budynek nr [...]), właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda zawnioskował o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Rz 601/23 WSA postanowił połączyć wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Rz 600/23 i II SA/Rz 601/23 i prowadzić dalej pod sygn. II SA/Rz 600/23.
Postanowieniem z 6 października 2023 r., sygn. II SA/Rz 600/23 WSA w Rzeszowie odrzucił skargi A.J., S.W. i W.W., jako obarczone brakami formalnymi.
Natomiast postanowieniem z 9 października 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skargi są zasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 20 października 2022 r. nr 586/2022, którą zatwierdził on projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla "B"Sp. z o.o. w W. obejmujące: "budowę stacji bazowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową" na działce nr [...] obr. [...], według zatwierdzonego projektu.
Na wstępie niniejszych rozważań konieczne jest uzasadnienie przyjęcia przez Sąd, że skarżący J.S., E.Ś., W.T. i A.M. mają interes prawny w zaskarżeniu ww decyzji, pomimo, że nie byli uznawani za stronę w postępowaniu przed organem I instancji.
Na pierwszym etapie postępowania administracyjnego brali w nim udział jako strony, Prezydent [...] doręczył im decyzję z dnia 21 grudnia 2021 r. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 5 maja 2022 r. umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone m.in. na skutek ich odwołania.
W przeciwieństwie do Wojewody Podkarpackiego, zdaniem Sądu skarżący mają legitymację skargową w tej sprawie.
Wskazać należy, że skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową - legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do kolejnego etapu postępowania, tj. rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem określonego aktu lub czynności organu.
Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2) – taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Z cytowanego przepisu wynika, że podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. W świetle powyższej regulacji nie ma znaczenia, że organy w toku postępowania administracyjnego (błędnie) nie uznały danego podmiotu za stronę. Wyjątkiem jest sytuacja adresata decyzji administracyjnej (lub innego aktu), który nie miał interesu prawnego legitymującego go do udziału w postępowaniu administracyjnym, jednak bez względu na to ma prawo wniesienia na taki akt skargi do sądu administracyjnego.
Zagadnienie posiadania statusu strony postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 28 ust. 2-4 Pb. w zw. z art. 3 pkt 20 Pb.
Definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 kpa. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca w odniesieniu do postępowań w sprawach o pozwolenie na budowę zawęził pojęcie strony. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 kpa i jego celem jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów.
W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wg brzmienia na dzień złożenia wniosku), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Zmiana art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego została wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 . o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.
W odniesieniu do nowelizacji ww. przepisów należy zauważyć, że jak zostało wskazane w uzasadnieniu projektu ww. ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121)"(...) ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do rożnych wartości bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalone jednoznacznie zwłaszcza przez organu administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi n niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego".
W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.
Wojewoda przyjął, że nie stwierdzono, aby projektowana inwestycja wpływała na działki sąsiednie [...] i [...], w szczególności biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), które określa dopuszczalny, bezpieczny poziom oddziaływania pola elekromagnetycznego dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludzi.
Kwestia wpływu budowy na działki skarżących była przedmiotem postępowania wyjaśniającego. O tym, że nie była ona oczywista, świadczy dopuszczenie skarżących do postępowania w pierwszej instancji jako strony przez Prezydenta w 2022 r.
Rozważając kwestię legitymacji skargowej w tej sprawie Sąd stwierdza, że w przypadku budynków wielomieszkaniowych, za stronę w postępowaniu uznawana jest co do zasady wspólnota lub spółdzielnia mieszkaniowa, reprezentowana przez właściwy organ (zarząd). Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że właściciel konkretnego lokalu znajdującego się w danym budynku wielomieszkaniowym, także uzyska przymiot strony w takim postępowaniu (por. wyroki NSA z dnia 3 lutego 2012 r.; sygn. II OSK 2208/10; z dnia 24 września 2014 r.; sygn. II OSK 647/13). Przywołany wyżej art. 28 ust. 2 P.b. dla przyznania statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę wymaga bowiem ustalenia tego, czy dana nieruchomość (lokalowa) znajduje się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Ten obszar to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu (art. 3 pkt 20 p.bud.).
Dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku wielomieszkaniowym konieczne jest wykazanie, że zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Przymiot strony będzie więc przysługiwał właścicielowi konkretnego lokalu pod warunkiem, że wykaże on wpływ tej inwestycji na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego, w tym na prawo własności. Wystarczy tu sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. II OSK 2400/17). Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.bud. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.bud. nie jest bowiem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 848/17). Przy ustalaniu kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę konieczne jest także ustalenie, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także, czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1509/17).
W przypadku prawa odrębnej własności lokalu, związany jest z nim udział we własności lub w użytkowaniu wieczystym gruntu, na którym znajduje się budynek oraz w częściach wspólnych budynku.
W przypadku skarżących wpływ planowanych inwestycji dotyczy zarówno samodzielnych lokali stanowiących ich własność (poziom dopuszczalnego pola elektromagnetycznego) jak i związanego z własnością każdego lokalu udziału we współwłasności nieruchomości wspólnej, tj. dz. [...] i nr [...] (poziom dopuszczalnego pola elektromagnetycznego oraz możliwość zabudowy).
Odnosząc się do kryteriów prawnych determinujących wyznaczenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę przepis art. 3 pkt 20 Pb należy interpretować łącznie z art. 5 ust 1 pkt 9 Pb, który zobowiązuje do uwzględnienia w procesie inwestycyjnym poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, co polega m.in. na umożliwieniu właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości znajdujących się w tym obszarze skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r. II OSK 303/18).
Niewątpliwie zagadnienie możliwości przyszłej zabudowy na działkach skarżących przez organ pominięte.
Tymczasem w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że przy ustalaniu kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy uwzględnić okoliczności związane z potencjalnym zagospodarowaniem i zabudową działek sąsiednich, gdy właściciele sąsiednich nieruchomości zgłoszą konkretne zastrzeżenia związane z własnymi planami inwestycyjnymi. W takich przypadkach zachodzi potrzeba dokonania wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, a co za tym idzie uwzględnienia zarówno istniejącej na tych działkach zabudowy, jak i możliwości ich zabudowy w przyszłości (por. wyroki NSA z 15 maja 2018 r. II OSK 1549/16 i 12 grudnia 2019 r. II OSK 303/18 oraz powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wypowiedzi komentatorów Prawa budowlanego).
Warto wskazać również na wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r. II OSK 893/20, w którym przyjęto, że: "stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, w tym sposobem usytuowania budynku od granicy działki budowlanej decydującym o stopniu zbliżenia inwestycji z zabudową mieszkalną znajdującą się na działce sąsiedniej, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z p.b. i przepisów odrębnych".
Również w piśmiennictwie ukształtowany został pogląd, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości, powinny być stronami tego postępowania (zob. Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, A. Kosickiego, SIP Lex pkt II – stan prawny - 31 lipca 2022 r.).
Powyższe uwarunkowania prawne zostały całkowicie zignorowane przez Wojewodę.
W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu (a obecnie tylko w zabudowie) działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r. II OSK 1283/18, wyrok NSA z 26 października 2017 r. sygn. II OSK 2636/16, wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12).
Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do tego, czy dany podmiot ma interes prawny, a organ dokonuje sprawdzenia w tym zakresie, ważąc zebrane dowody i formułowane oceny, to wskazywanie następnie, że interesu tego ów podmiot na pewno nie posiada, jest zabiegiem odrzucającym dotychczasową linię orzeczniczą w sprawie legitymowania się interesem prawnym. Takie stanowisko nie uwzględnia tego, że czym innym jest brak interesu, a czym innym to, że ów interes prawny istnieje, ale nie został naruszony (por. NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2023 r., II OSK 81/23).
Należy podkreślić, za WSA w Poznaniu, który w wyroku z dnia 10 listopada 2022 r. II SA/Po 580/22 stwierdził, że przyznanie jednostce statusu strony wymaga uwzględnienia całego systemu regulacji materialnoprawnych, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy. Jeżeli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z realizacją inwestycji względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1155/19, dostępny jw.). Źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) prawo własności, jeżeli na terenie nieruchomości wystąpią immisje z terenu inwestycji, co do których określono w przepisach prawa normy lub poziomy, a nawet sama możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Istotne jest bowiem to, że omawiany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jego nieruchomość (np. przez hałas), które wynikają z charakteru planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiedniej (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2043/19 i 15 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 811/21 - dostępne jw.). Przy ocenie, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz zasadniczo, czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. np. wyroki NSA z dnia: 1 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1911/19, 23 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 975/21, 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 564/19 i 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 3111/20 - dostępne jw.). Przymiot strony, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Potrzebę tę akcentuje ogólna zasada wyrażona w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nakazująca poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera pewien element potencjalności (por wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 34/19, dostępny jw.).
W stanie sprawy, który wynika z akt administracyjnych, nie można bezwzględnie wykluczyć immisji z działki nr [...] na działki skarżących. Rodzaj inwestycji i charakterystyka terenu zagospodarowania działki [...] wskazują na wniosek przeciwny. Nie można zatem właścicieli działek nr [...] i [...] wykluczyć od udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia budowlanego dla sąsiedniej działki.
Przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. II OSK 3407/18, LEX nr 3291599). Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. (Tak słusznie NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2022 r. II OSK 2260/22), także powyższe uwagi przesądzające o naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 3 pkt 20 Pb przedstawił ich błędną wykładnię i zastosowanie.
Legitymacja skargowa skarżących J.S., E.Ś., W.T. i A.M. jako właścicieli lokali w bloku nr [...] na dz. [...] i dz. [...] będących przedmiotem ich współwłasności nie budzi wątpliwości.
Przechodząc do merytorycznych zarzutów podniesionych w obu skargach Sąd stwierdza, że zasadnie kwestionują one istnienie prawidłowego dostępu do drogi publicznej terenu inwestycji.
Jak wynika PZT (pkt 4.3), stacja telefonii komórkowej [...] jest bezobsługowa i nie wymaga stałego dojazdu. Z uwagi na to, iż stacja jest bezobsługowa i nie posiada miejsc pracy, nie przewiduje się budowy wewnętrznych układów komunikacyjnych (w tym miejsc parkingowych).
Zgodnie z kopią mapy do celów projektowych, ważną w dniu sporządzenia niniejszego projektu, tj. 29 czerwca 2021 r., od strony zachodniej przedmiotowa działka graniczy z działką nr [...], przez którą realizowany będzie dojazd do terenu inwestycji. Następnie przez działki o nr [...] i [...] istnieje połączenie z drogą publiczną (ul. [...]). Zgodnie z decyzją Prezydenta [...] (znak: GE-E.6831.313.2021), stanowiąca załącznik do niniejszego projektu działka nr [...] została podzielona na działki o numerach [...], [...] i [...]. W związku z powyższym, na skutek podziału działki nr [...], dojazd do przedmiotowej inwestycji realizowany będzie przez działki nr [...], [...] oraz [...].
Na rys. [...] zagospodarowania terenu układ komunikacyjny na czas budowy oznaczono strzałkami.
Możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu przez odpowiednie służby inwestora odbywać się będzie na zasadzie przechodu. Potrzeba dojazdu pojazdów będzie tylko na etapie budowy stacji, nie ma więc potrzeby budowy drogi dojazdowej.
Inwestor posiada prawo przechodu i przejazdu do terenu inwestycji na działkach nr [...], [...] i [...] wynikające z umowy najmu nr [...].
Odnosząc się do kwestii spornej w niniejszej sprawie zaznaczyć należy, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje także prawo do korzystania z dojść i dojazdów łączących teren inwestycji z drogą publiczną. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie można mówić o uprawnieniach do wykonywania robót budowlanych na działce, która nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Udzielenie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji prowadziłoby wprost do naruszenia praw osób trzecich (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 776/16, dostępny w CBOSA, www.orzeczenia-nsa.pl).
W § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, sformułowano obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku do drogi publicznej.
Na gruncie Prawa budowlanego nie ma definicji pojęcia "dostępu do drogi publicznej", dla jego ustalenia trzeba zatem korzystać z wykładni systemowej. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p. taką definicję zawiera i ustala, że ilekroć jest w niej mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Z tego należy wyprowadzić wniosek, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną. Dostępu do drogi publicznej nie można zatem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Jeżeli zatem działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 219/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 609/17, dostępne na stronie http://orzeczenia.gov.pl; tak też A. Ostrowska [w:] A. Glinieckiego (red.), Prawo budowlane. Komentarz., Warszawa 2016, s. 493-495).
Następnie pojęcia "drogi publicznej" oraz "drogi wewnętrznej" definiuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogami wewnętrznymi, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.
Problematyka, czy zawarte przez inwestora umowy najmu o nieznanej treści przesądzają, że teren ma dostęp do drogi publicznej, była już w przeszłości przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1055/12, Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na orzecznictwo NSA, wywodził, że co do zasady możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. NSA podkreślił, że dostęp pośredni jest zapewniony jeżeli odbywa się przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, co wynika wprost z definicji ustawowej. Następnie Sąd ten podniósł, że materiał dowodowy rozpatrywanej wówczas sprawy wskazuje, że działka, przez którą teren inwestycji byłby skomunikowany z drogą publiczną nie stanowi drogi wewnętrznej, a inwestor nie przedłożył aktu poświadczającego ustanowienie służebności drogowej. W wyrażonej w omawianym wyroku opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób uznać, iż przedstawiona przez inwestora umowa najmu przesądza, że teren ma dostęp do drogi publicznej, chociażby z uwagi na to, iż fragment działki, przez którą teren inwestycji miałby mieć dostęp do drogi publicznej nie jest drogą wewnętrzną, nie jest fizycznie wydzieloną drogą. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał wówczas, by dostęp do drogi publicznej poprzez wynajętą działkę sąsiednią był dostępem bezpośrednim.
Sąd zgadza się z przedstawionym w powyższym wyroku NSA stanowiskiem, że dostęp pośredni jest zapewniony jeżeli odbywa się przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej oraz że dany teren nie ma dostępu do drogi publicznej w sytuacji gdy fragment działki, przez którą teren inwestycji miałby mieć dostęp do drogi publicznej nie jest drogą wewnętrzną, ani nie jest fizycznie wydzieloną drogą
W kontrolowanej decyzji Wojewoda nie wypowiedział się w przedmiocie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Wobec zakwestionowania przez skarżących spełnienia tegoż warunku, w ponownym postępowaniu organ winien zażądać od inwestora umowy najmu [...] oraz wyjaśnić stan faktyczny i prawny na gruncie działek nr [...], [...] i [...] w kontekście możliwości dojazdu do terenu inwestycji.
Zdaniem Sądu nieprawidłowo ustalona została kwestia dotycząca spełnienia wymagań co do dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności. Został on określony w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), wynosi do 10 W/m2. Oznacza to, że ustawodawca ocenił, iż promieniowanie o wartości do 10 W/m2, jest bezpieczne dla ludzi. Definicję miejsc dostępnych dla ludności zawiera art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.) wskazując, iż są to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych związane jest ograniczenie w zabudowie nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych".
W ramach projektu Wojewoda stwierdził, że przewiduje się instalację 6 anten sektorowych, zainstalowanych na wysokości 28,7 m n.p.t. na trzech azymutach 100°, 190°, 275o (na każdym 2 anteny) oraz 3 anten radioliniowych zainstalowanych na wysokości 29,8 m n.p.t. i 30,0 m n.p.t i trzech azymutach 151° 256°, 284° Dodatkowo z części rysunkowej projektu (str. 16 PZT, 33 - 35 PAB) wynika m.in., że sumaryczny zasięg występowania obszaru pola EM o poziomie wyższym od dopuszczalnego, tj. 10 W/m2, wyznaczony został na odległość 6,1 m dla każdego z azymutów. Z graficznego ukazania tych obszarów wynika, że zasięg ponadnormatywnego pola EM na każdym z azymutów występuje wyłącznie w granicach działki inwestycyjnej nr [...] obr. [...].
Konkludując należy stwierdzić, że dla działek sąsiednich nie występują jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie pobliskich nieruchomości ani innego rodzaju immisje w związku z promieniowaniem pola elektromagnetycznego.
Z opracowania na k. 16 PZT, pkt 12 – 16 wynika, że zaznaczono nań "przewidywany maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości (...), operatora [...] na wysokości zawieszenia anten".
Na kartach 33 – 35 PAB zaznaczono na rysunkach zasięg oddziaływania ponadnormatywnego anten radiolinii, który zamyka się na obszarze działki inwestycyjnej i wynosi 6,1 m dla każdej z nich. Z części tekstowej PZT i mapy na k. 16 PZT co do zwłaszcza anten sektorowych nie wynika jaki jest prognozowany poziom pól elektromagnetycznych występujących w otoczeniu danego obiektu, oraz brak danych dotyczących miejsc dostępnych dla ludności (art. 124 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska).
Jak wyjaśnił to NSA w uchwale z dnia 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, zbadanie mocy promieniowania anten bądź też oddziaływania na środowisko całej instalacji błędnie kierują postępowanie organów na stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), które w aktualnym stanie prawnym zastąpione zostało dwoma rozporządzeniami: Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) i Ministra Klimatu z 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2020 r., poz. 258), wydanych w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 122 Prawa ochrony środowiska. Przepisy te nie powinny być stosowane przy ocenie czy dana instalacja wymaga decyzji środowiskowej. Znajdują one bowiem zastosowanie albo w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo w przypadku, gdy nie jest ona wymagana (z uwagi na niepodpadanie pod rozporządzenie z 2010 r.) jak w tej sprawie, w toku innych dalszych postępowań zmierzających do realizacji inwestycji, tj. pozwoleniu na budowę. Dopiero w ich trakcie właściwy organ, na podstawie wymaganej w tych postępowaniach dokumentacji (ewentualnego raportu oddziaływania na środowisko, pozwolenia na budowę) dokonuje sprawdzenia, czy instalacja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy przy uwzględnieniu wszystkich zjawisk fizycznych związanych z kumulacją pól elektromagnetycznych, w tym nakładania czy przecinania się wiązek promieniowania.
Podkreślić należy, że aby organ mógł sprawdzić czy zrealizowany obiekt został zaprojektowany w sposób zapewniający dotrzymanie standardów emisyjnych, musi dysponować odpowiednią dokumentacją przedstawiającą prognozowane poziomy pól elektromagnetycznych występujących w otoczeniu danego obiektu oraz dane dotyczące miejsc dostępnych dla ludności, celem ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), jak też sprawdzenia czy zastosowane rozwiązania techniczne gwarantują ochronę miejsc dostępnych dla ludności stosownie do art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r.
Odrębnym natomiast zagadnieniem jest kwestia zgłoszenia emisyjnego i kontroli następczych w zakresie emisji pól elektromagnetycznych danej instalacji, nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy.
Konieczne będzie więc uzupełnienie postępowania dowodowego we wskazanym wyżej kierunku.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.