II SA/Kr 1247/24

II SA/Kr 1247/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) ASR WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2024 r. znak: Adm.026.69.2024 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. oddala skargę.
Uzasadnienie
P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie z dnia 29 lipca 2024 r., znak: Adm.026.69.2024 Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach:
W dniu 22 maja 2024 r. do Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie wpłynął wniosek sędziego P. M. z dnia 21 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez doręczenie wszystkich zarządzeń Przewodniczącego I Wydziału Cywilnego Sądu Okręgowego w Krakowie lub jego Zastępcy wydanych od 9 maja 2024 r. do dnia udzielenia informacji dotyczących asystentów sędziów, w szczególności P. M. Z., J. S., A. O., I. S., K. S., D. W.. We wniosku wskazano, że informacje mają być przesłane w formie pisemnej (kserokopia) lub pocztą elektroniczną na podany adres mailowy.
W piśmie z dnia 4 czerwca 2024 r. Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie skierowanym do wnioskodawcy (obecnie skarżącego) przedstawił charakterystykę prawa do informacji publicznej i wskazał, że skoro wnioskodawca domagając się udostępnienia informacji publicznej, powołuje się na swoją funkcję sędziego, działa jako funkcjonariusz publiczny w granicach związanych z realizacją powierzonych mu zadań, a skoro tak ze względu na powyższą argumentację, żądana informacja nie może mu zostać udzielona w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.).
W dniu 20 czerwca 2024 r. P. M. wniósł pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji z dnia 4 czerwca 2024 roku Adm[...] o odmowie udzielenia informacji publicznej". W treści pisma skarżący przywołał art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie dokonania jej zmiany i polecenia udzielenia mu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 21 maja 2024 r.
Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie postanowieniem z dnia 29 lipca 2024 r., znak: Adm.026.69.2024, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P. M. od pisma Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2024 r., Znak: Adm.0123.203.2024 w sprawie o udostępnienie informacji publicznej.
Prezes Sądu Apelacyjnego jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 134 w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), a w uzasadnieniu stwierdził, że pismo Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2024 r., znak: Adm.0123.203.2024 skierowane do Wnioskodawcy nie było decyzją administracyjną, a w konsekwencji nie przysługiwało od niego odwołanie.
Prezes Sądu Apelacyjnego podniósł w szczególności, że zadaniem organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, to znaczy poprzez udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), albo odmowę udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postepowania z przyczyn uregulowanych ustawą co następuje w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), albo wreszcie poinformowanie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji, lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy lub nie podlegają udostępnieniu w jej trybie. Organ podkreślił, że zacytowany w postanowieniu art. 16 u.d.i.p. ma zastosowanie wówczas gdy konieczna jest odmowa udostępnienia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej). Oznacza to, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. w trybie unormowanym w k.p.a. Zawarte w u.d.i.p. odesłanie do przepisów k.p.a. jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2433/18, NSA z dni 21 listopada 2019 r, sygn. I OSK 4287/18, NSA z dnia 19 września 2019 r, sygn. I OSK 525/18). W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że w jego ocenie informacja żądana przez Wnioskodawcę nie jest informacją udostępnianą w trybie u.d.i.p. informacji i zgodnie z przepisami prawa poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy – pismem, które nie jest i nie może być decyzją administracyjną. Informacja taka jest przekazywana pismem co jest czynnością informacyjną i nie dokonuje się jej decyzją, która jest zarezerwowana jako forma władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach strony. Jeśli w ocenie organu żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. lub nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. organ nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy (tak jak uczynił organ pierwszej instancji pismem z dnia 4 czerwca 2024 r.) albowiem w przepisie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. forma decyzji została przewidziana dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., które to przypadki dotyczą wyłącznie informacji publicznej udostępnianej w trybie u.d.i.p. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłego pisma. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (udostępnianej w trybie u.d.i.p.) wystarczające pozostaje poinformowanie o tym wnioskodawcy bez konieczności wydawania decyzji w sprawie (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2023 r., sygn. II SAB/Ke 62/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. IV SAB/Gl 66/16). Skoro zatem w ocenie organu pierwszej instancji żądane przez Wnioskodawcę informacje nie stanowią informacji udostępnianej w trybie u.d.i.p. organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo informując o tym pisemnie wnioskodawcę. W konsekwencji, pismo Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2024 r., Znak: Adm.0123.203.2024 nie może być uznane za decyzję administracyjną i to już prima facie, bez potrzeby analizowania kwestii występowania w tym piśmie niezbędnych elementów składowych (konstytutywnych) decyzji administracyjnej. Ustalona powyżej okoliczność determinuje określone przepisami prawa postępowanie organu drugiej instancji w takiej sytuacji.
Następnie Prezes Sądu Apelacyjnego wywiódł, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. i art. 107 k.p.a. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności odwołania albo uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ w formie postanowienia orzeka o niedopuszczalności odwołania albo o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, co wynika z treści przepisu art. 134 k.p.a. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie nie wydano decyzji (brak przedmiotu
zaskarżenia) zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, co w konsekwencji nie pozwala organowi drugiej instancji na rozpoznanie odwołania (zarzutów odwołania) a także na dokonanie kontroli prawidłowości postępowania organu pierwszej instancji, a tym samym zadośćuczynić wnioskowi Wnioskodawcy o poddanie kontroli instancyjnej postępowania organu pierwszej instancji i orzeczenie zgodnie z wnioskami odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. M. wniósł o uchylenie w całości postanowienia Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2024 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, zarzucając mu naruszenie:
- art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne (błędne) określenie charakteru prawnego pisma Prezesa SO w Krakowie z dnia 4 czerwca 2024 roku,
- art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego bezzasadne zastosowanie,
- prawa do informacji przewidzianego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że domaga się doręczenia zarządzeń wydanych od dnia 9 maja 2024 roku przez Przewodniczącego I Wydziału Cywilnego Sądu Okręgowego w Krakowie dotyczących asystentów sędziów. Zarządzenia takie bowiem przez nowe władze wydziału nie są przekazywane do wiadomości sędziów wskazanego Wydziału. Nie przekazuje się w tym względzie nawet prostych informacji do kogo było/jest kierowane wsparcie asystenckie, szczególnie chodzi o dodatkowych, ewentualnie nowych kierowanych do Wydziału asystentów. Wnioskowane informacje dotyczą zasad funkcjonowania (trybu działania) organu władzy publicznej, jakim jest Sąd Okręgowy w Krakowie w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1) i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Tymczasem Prezes SO w Krakowie w dniu 4 czerwca 2024 roku bezpodstawnie stwierdził, iż przedmiotowych informacji domagam się jako funkcjonariusz publiczny i w efekcie niesłusznie odmówił udzielenia informacji. Zaskarżonym postanowieniem Prezes SA w Krakowie stwierdził niedopuszczalność odwołania, niesłusznie uważając, iż pismo z dnia 4 czerwca 2024 r. o odmowie udzielenie informacji, nie jest decyzją administracyjną. Tym samym, w ocenie skarżącego, odmówiono mu udzielenia informacji publicznej i jednocześnie pozbawiono możliwości odwołania się od wydanego rozstrzygnięcia. Skarżący wnosi o skontrolowanie legalności tych czynności.
Skarżący przypomniał, że o tym, czy organ administracji publicznej sporządził pismo informacyjne, czy wydał decyzję (rozstrzygnięcie), decyduje nie nadana nazwa a treść. W przypadkach gdy czynność zawiera takie składniki jak: oznaczenie organu wydającego, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby uprawnionej do jej wydania jest decyzją administracyjną z wszystkimi tego konsekwencjami. W niniejszym przypadku pismo z dnia 4 czerwca 2024 roku zawiera wszystkie powyższe elementy, w tym rozstrzygnięcie polegające na odmowie udzielenia informacji publicznej z podaniem przyczyn (uzasadnieniem). Stanowi więc ono decyzję, a nie pismo informacyjne w rozumieniu art. 14 u.d.i.p. Organ drugiej instancji błędnie ocenił to pismo. Powiadomienie w rozumieniu powołanego przepisu mogło być zastosowane tylko wówczas, gdy informacja publiczna nie mogła zostać uwzględniona w sposób lub w formie określonych we wniosku.
Skarżący podkreślił, że w swoim wniosku nie określił szczególnej formy udostępniania zarządzeń. W grę wchodziła więc każda forma zapoznania się z informacją. Również Prezes SO w Krakowie nie stwierdził, aby były jakiekolwiek problemy z realizacją wniosku pod względem sposobu lub formy przekazania informacji. W swym stanowisko powołuje się na zupełnie inne okoliczności, a mianowicie zalicza skarżącego, jako sędziego, do organów władzy publicznej i odmawia z tego tytułu wykonania wnioskowanej czynności. W ocenie skarżącego Prezes SO w Krakowie powołał się na elementy podmiotowe (charakter podmiotu wnioskującego o informację), a nie przedmiotowe (sposób lub forma wnioskowanych informacji). W procedurze odwoławczej organ II instancji nie zauważał tych elementów i naruszał przepisy prawa odmawiając merytorycznego zbadania sprawy. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że ten, próbując odnaleźć podstawę prawną do odmowy przyjęcia do rozpoznania odwołania, popada w wewnętrzną sprzeczność na stronie 5 pisząc, iż organ I instancji prawidłowo postąpił, gdyż informacje nie stanowią tych udostępnianych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a uprzednio powoływał się na instytucję z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., która dotyczy tylko takich przypadków, gdy żądana wiadomość jest informacją publiczną udostępnianą w trybie cytowanej ustawy, ale tylko ze względu na sposób lub formę określonych we wniosku nie można jej udostępnić. Poprzez ten zabieg rozszerzono wyjątkową instytucję "powiadomienia" czyniąc z niej nową, nieznaną ustawie podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej i to takiej, które nie podlega merytorycznej kontroli instancyjnej, ani sądowej. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie było do tego podstaw i dlatego, że pismo Prezesa SO w Krakowie z 4 czerwca 2024 roku w żadnej części nie porusza kwestii braku możliwości udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie. W treści pisma znajdują się tylko argumenty dotyczące strony podmiotowej (wnioskodawcy). Te elementy nie pozwalają na zastosowanie instytucji powiadomienia z art. 14 powołanej ustawy. Co więcej, interpretacja organu drugiej instancji jest bezpodstawna i z tego powodu, że w treści pisma z 4 czerwca 2024 roku nie ma mowy o tym w jaki sposób wnioskodawca ma określić sposób lub formę informacji, tak aby ona mogła zostać udzielona. Gdyby pismo z 4 czerwca 2024 roku było powiadomieniem, to taki element musiało by zawierać. Jest to element konstrukcyjny powiadomienia. Dalej należy wskazać, iż gdyby organ I Instancji uważał pismo za powiadomienie, to musiałby w terminie 14 dni umorzyć postępowanie, czego nie uczynił. W ocenie skarżącego wszystko powyższe świadczy o tym, że pismo z dnia 4 czerwca 2024 roku jest decyzją administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, dlatego też od niej przysługuje odwołanie.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.) sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.
Skarga okazała się bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującym prawem.
Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowi art. 134 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Zaskarżone postanowienie zapadło w związku z wniesionym przez skarżącego odwołaniem od pisma Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2024 r., którym powiadomił on skarżącego, że nie udzieli mu informacji w postaci zarządzeń Prezesa Sądu Okręgowego dotyczących określonych we wniosku osób będących asystentami sędziego.
Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd podzielił stanowisko Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie, zgodnie z którym pismo Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismo to jest odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 21 maja 2024 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez doręczenie mu w formie pisemnej (kserokopie) lub pocztą elektroniczną zarządzeń Przewodniczącego I Wydziału Cywilnego SO w Krakowie lub jego Zastępcy wydanych od 9 maja 2024 roku do dnia udzielenia informacji dotyczących asystentów sędziów, w szczególności wymienionych w tym piśmie osób. W piśmie z dnia 4 czerwca 2024 r. Prezes Sądu Okręgowego poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona w trybie u.d.i.p., przedstawiając również uzasadnienie prawne swojego stanowiska.
W ocenie Sądu treść tego pisma jednoznacznie wskazuje, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej, w szczególności nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego. Co więcej, treść tego pisma nie nawiązuje nawet do norm prawnych, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej.
Słusznie dostrzegł Prezes Sądu Apelacyjnego specyfikę postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, będącym jednym ze sposobów realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z kolei, art. 14 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
W tym miejscu wskazać należy, że w praktyce stosowania u.d.i.p., w tym zwłaszcza w orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle powyższych przepisów wykształcił się swego rodzaju algorytm rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, uwzględniający również adekwatny sposób reakcji podmiotu, do którego wniosek skierowano, w tym właściwą formę działania. Przez formę działania rozumie się w prawie administracyjnym "określony przepisem prawa typ konkretnej czynności organu administracyjnego" (J. Starościak, "Prawne formy działania administracji", Warszawa 1957, s. 14). Do podstawowych form działania administracji publicznej zalicza się decyzje administracyjne, ale również i czynności materialno-techniczne, w tym powiadomienia.
A zatem rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności ustalenia: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy wnioskodawca jest uprawniony do złożenia wniosku, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Prawidłową pozytywną reakcją podmiotu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest, przy braku innych przeszkód, udzielenie informacji publicznej w sposób i w formie określonej we wniosku, tj. dokonanie adekwatnej czynności informacyjnej, kwalifikowanej jako czynność materialno-techniczna. Formę czynności materialno-technicznej w sposób jednoznaczny odróżnić trzeba od formy decyzji administracyjnej, zawierającej władcze rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach podmiotu administrowanego.
Analogiczna z powyżej opisaną jest sytuacja, gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może być rozpatrzony pozytywnie z tego powodu, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, podmiot, do którego skierowano wniosek, nie posiada żądanej informacji publicznej, czy też w określonym przypadku wyłączone jest stosowanie u.d.i.p. Również w tej sytuacji podmiot, do którego skierowano wniosek, nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz informuje (powiadamia) wnioskodawcę w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o nieudzieleniu informacji i przyczynach nieudzielenia informacji.
Podkreślić wypada dobitnie, że decyzja administracyjna nie jest, co do zasady, adekwatną formą odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tę formę zastrzega wyłącznie dla przypadków odmowy udostępnienia informacji publicznej (informacji mającej walor informacji publicznej i do której stosuje się u.d.i.p.) oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (przypadek braku możliwości udostępnienia w sposób lub w formie określonych we wniosku). Podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej może zachodzić wtedy, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, która nie podlega udostępnieniu np. ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy (vide: art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p.).
Podsumowując ten wniosek rozważań należy stwierdzić, że dopuszczalną formą odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest udzielenie pisemnej informacji, która nie stanowi decyzji administracyjnej, ale czynność materialno-techniczną. Taki charakter prawny ma pismo Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie z 4 czerwca 2024 r. skierowane do skarżącego P. M., w którym poinformowano o nieudzieleniu informacji i przyczynach nieudzielenia informacji.
Konsekwencją powyższego ustalenia musi być stwierdzenie, że od pisma, którym informuje się o nieudzieleniu informacji i przyczynach nieudzielenia informacji nie przysługuje żaden środek zaskarżenia określony w k.p.a., w szczególności odwołanie. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Skuteczne wniesienie odwołania uruchamia kompetencję organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Tym samym odwołanie nie przysługuje od innego rodzaju aktów lub czynności organów administracji publicznej, a wniesienie odwołania od takiego aktu lub czynności wiąże się jedynie z koniecznością formalnego stwierdzenia bezskuteczności odwołania w formie określonej w art. 134 k.p.a.
Jak słusznie wskazał Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym wyróżnia się trzy fazy: wstępną, rozpoznawczą i orzeczniczą. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, Komentarz do art. 134, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie III", WKP 2023). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do tych ostatnich zalicza się przypadek, w którym kwestionowana czynność organu administracji publicznej nie stanowi decyzji administracyjnej, a jest np. czynnością cywilnoprawną lub czynnością materialno-techniczną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której Prezes Sądu Okręgowego udzielił skarżącemu odpowiedzi, zgodnie z którą żądana informacja nie może być udostępniona w trybie u.d.i.p.
Wobec tego należało podzielić również stanowisko Prezesa Sądu Apelacyjnego, który w rozpatrywanej sprawie stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego, skoro nie zostało ono wniesione od decyzji administracyjnej.
Tym samym zarzuty skarżącego nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jak wskazano powyżej, w sprawie zachodziła podstawa do wydania postanowienia, o którym stanowi art. 134 k.p.a. Prezes Sądu Apelacyjnego nie dopuścił się również naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p., który w sprawie nie podlegał zastosowaniu. Norma wyrażona w tym przepisie dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji, w której informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku. Nie sposób dopatrzeć się naruszenia tej normy przez błędną ocenę charakteru prawnego pisma Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie. Niezależnie od tego, podkreślić warto ponownie, że Sąd podzielił ocenę Prezesa Sądu Apelacyjnego co do informacyjnego charakteru prawnego pisma Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 4 czerwca 2024 r. Nie doszło również do naruszenia prawa do informacji publicznej, określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z przywołanymi w skardze przepisami art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Sąd podkreśla, że przedmiotem oceny legalności było wyłącznie postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., które należało wydać w sytuacji, gdy odwołanie wniesiono od czynności materialno-technicznej. Nie była natomiast przedmiotem oceny Sądu legalność stanowiska Prezesa Sądu Okręgowego wyrażonego w piśmie z 4 czerwca 2024 r. w odpowiedzi na złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej. Ramy prawne sprawy sądowoadministracyjnej, wywołanej skargą na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie, nie pozwalają na wypowiedź Sądu w tym zakresie, która musiałaby dotyczyć treści pisma Prezesa Sądu Okręgowego. Dostrzec jednak warto, że skarżący nie jest tu pozbawiony ochrony prawnej, wobec prawa do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W judykaturze i doktrynie dostrzega się powszechnie, że bezczynność organu w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej może polegać nie tylko na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje, ale również na tym, że organ udziela informacji niepełnej, niezgodnej z wnioskiem, niejasnej czy niewiarygodnej, jak też gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, czy też nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (zob. J. Wyporska-Frankiewicz, komentarz do art. 21, w: A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła (red.), "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz". WKP 2023).
W tej sytuacji, uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem, należało oddalić skargę, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.