II SA/Kr 1237/24

II SA/Kr 1237/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 50 a pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję nr 283/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 lipca 2024 r., znak WOB.7721.178.2024.NOGI w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. M. jest decyzja nr 283/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2024 roku, znak: WOB.7721.178.2024.NOGI uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 31 października 2022 r., znak: ROIK I.5160.146.2022.SRZ, którą na podstawie art. 50a pkt 1 Pr. bud. nakazano inwestorowi, tj.: K. Sp. z o.o., ul. [...] nr [...], [...] wykonać "rozbiórkę wybudowanego muru oporowego z pustaków szalunkowych do zalania betonem o długości L=23,0 m, szerokości 0,25 m i wysokości od 0,40 do 1,0 m dla zewnętrznych schodów terenowych, zlokalizowanego przy północnej ścianie budynku "B" na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...]a w K., wykonywanego po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem PINB z dnia 16.09.2022 r., znak: ROiK i.5160.146.2022.SRZ" – w całości i umarzająca postępowanie organu I instancji w przedmiocie robót budowlanych realizowanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem PINB z dnia 16 września 2022 r., znak: ROiK I.5160.146.2022.SRZ, a polegających na budowie muru oporowego z pustaków betonowych o długości 16,70 m na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w K..
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
Decyzją nr 1465/6740.2/2018 z dnia 27 grudnia 2018 r., znak: AU-01-1.6740.2.1301.2018.KPA Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pn.: "Nadbudowa wraz z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek mieszkalny jednorodzinny - docelowo w zabudowie bliźniaczej, z garażem podziemnym na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K. wraz z przebudową istniejących instalacji zewnętrznych: wod.-kan., wentylacji mechanicznej, gazu, C.O., elektrycznymi, ETAP X - budowa garażu podziemnego wspólnego dla budynków A i B na dz. nr [...] i [...], budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego B na dz. nr [...] i [...] o powierzchni zabudowy 98.72m2, przebudowa instalacji gazowej dla budynku A i B na dz. nr [...] i [...], przebudowa instalacji wodnej dla budynku A i B na dz. nr [...] i [...], przebudowa instalacji kanalizacyjnej dla budynku A i B na dz. nr [...] i [...], przebudowa instalacji elektrycznej dla budynków A i B na dz. nr [...] i [...], budowa instalacji wewnętrznych: CO, CCW, gazu, elektrycznej, wod.-kan., wentylacji mechanicznej w budynku B, etap Y - nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 137,31m2 - zwanej dalej inwestycją".
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r., znak: WI-I.7840.2.9.2019.EM utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 1465/6740.2/2018 z dnia 27 grudnia 2018 r.
Następnie wyrokiem z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 801/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w związku z wycofaniem skargi kasacyjnej postanowieniem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 2189/20 umorzył postępowanie kasacyjne.
W dniu 18 sierpnia 2022 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne dotyczące robót budowlanych prowadzonych na dz. ewid. nr [...] i [...] obr. [...] w K.. W toku tych czynności ustalono, że inwestorem przedmiotowych robót jest K. sp. z o.o. z siedzibą K.. Obecny w trakcie kontroli kierownik budowy - W. H. wskazał do protokołu, iż wyrok WSA z dnia 8.11.2019 sygn. II SA/Kr 801/19 na dzień dzisiejszy nie posiada klauzuli prawomocności, natomiast decyzja pozwolenia na budowę posiada klauzulę ostateczności z dnia 03.08.2022 r. W chwili obecnej inwestor realizuje etap X z decyzji pozwolenia na budowę, czyli budynek oznaczony "B" na planie zagospodarowania z projektu budowlanego. W tym zakresie wykonano: ściany konstrukcyjne garażu podziemnego, ściany parteru, ściany 1 piętra i ściany 2 piętra (w dachu), wykonano wszystkie stropy pomiędzy kondygnacjami. Z uwagi na nośność i okresy technologiczne wylewania stropów - stropy są podparte metalowymi podporami. Na ściankach kolankowych 2 piętra zamontowane są murłaty. Nie są prowadzone roboty w budynku oznaczonym lit. "A " objętym etapem Y w pozwoleniu na budowę. Budynek nr [...] (etap Y) jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem i wymaga dojścia, dojazdu, które są zabezpieczone zadaszeniem wykonanym z desek na budynku "B".
Ponadto skontrolowano wpisy w dzienniku budowy. Wpis z dnia 16.08.2022 dokonany przez Inwestora brzmi: "Proszę o wstrzymanie prac etapu Y i zabezpieczenie wykonanych prac". Kierownik budowy poinformował, że obecnie wykonywane są roboty zabezpieczające polegające na: zabezpieczeniu konstrukcji budynku w etapie X, a w szczególności ściany szczytowej i kolankowych 2 piętra (w dachu). W budynku B wykonano podejścia kanalizacyjne do parteru i wodę do 2 piętra - pion. W garażu i parterze wykonano podejścia elektryczne. W poziomie parteru rozpoczęto montaż stolarki aluminiowej.
W dniu 25 sierpnia 2022 r. w siedzibie PINB stawił się W. H. - kierownik budowy, przedkładając do protokołu wykaz wymaganych i prowadzonych robót zabezpieczających przy przedmiotowej inwestycji, zgodnie z wpisem do dziennika budowy z dnia 22 sierpnia 2022 r., a ponadto przedłożył dziennik budowy z aktualnymi wpisami na dzień 25 sierpnia 2022 r.
Ponadto, upoważniony pracownik PINB dokonał wpisu w dzienniku budowy na dzień 25 sierpnia 2022 r. o następującej treści: "Zgodnie z ustaleniami dokonanymi w dniu 18.08.2022 r. roboty budowlane winny być wstrzymane z uwagi na niewykonalność decyzji pozwolenia na budowę po wyroku WSA i NSA. Mogą być wykonywane tylko roboty zabezpieczające dotychczas wykonany zakres inwestycji ".
Postanowieniem z dnia 16 września 2022 roku PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych realizowanych w okolicznościach uwzględnienia przez WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku, sygnatura: II SA/Kr 801/19, skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 1465/6740.2/2018 z dnia 27.12.2018 r., znak: AU-01-1.6740.2.1301.2018.KPA, pozwolenia na budowę dla realizacji inwestycji pn. "Nadbudowa wraz z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego o budynek mieszkalny jednorodzinny – docelowo w zabudowie bliźniaczej, z garażem podziemnym na działkach nr [...] i [...] obr[...] przy ul. [...] nr [...] wraz z przebudową instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, wentylacji mechanicznej, gazu, c.o.,, elektrycznymi (...).", po postanowieniu NSA z dnia 29.06.2022 r., sygn. akt II OSK 2189/20, o umorzeniu postępowania kasacyjnego z uwagi na wycofanie wniosku.
Jednocześnie w tym samym postanowieniu ustalono następujące wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń w zakresie budynku oznaczonym literą "B" na planie zagospodarowania terenu inwestycji:
1. wykonać elementy żelbetowe ostatniej kondygnacji, wieńców i trzpieni spinających ściany poziomu poddasza i zabezpieczenie istniejących ścian murowych i zbrojenia przed wpływem warunków atmosferycznych,
2. wykonać zadaszenie ostatniej kondygnacji na istniejących ścianach konstrukcyjnych wraz z wykonaniem izolacji przeciwwodnej,
3. dokończyć montaż stolarki aluminiowej zabudowanej częściowo w ścianach zewnętrznych budynku,
4. wykonać skuteczne odwodnienie budynków "A" i "B" wraz z odprowadzeniem wód opadowych do istniejącego szczelnego zbiornika na wody opadowe,
5. wykonać brakujące izolacje przeciwwodne elementów konstrukcyjnych i przegród nad garażem oraz dylatacji termicznej garażu i poziomu "0",
6. demontaż szalunków i deskowań wynikających z procesów technologicznych obecnie podpartych i umocnionych,
7. Wykonać tymczasowe oświetlenie dojścia do użytkowanego budynku nr [...]
8. Wykonać niezbędne zabezpieczenia BHP w tym trwałe zadaszenie na dojściu do użytkowanego budynku nr [...], zgodnie z zaleceniami PIP.
Następnie w dniu 24 października 2022 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na przedmiotowej działce w trakcie których stwierdzono, iż "nie są prowadzone roboty budowlane w budynku oznaczonym literą "B". Jedynie jeden pracownik wykonuje wykop pod murek oporowy schodów terenowych od północnej strony budynku "B".
W związku z tym decyzją z dnia 31 października 2022 r., PINB na podstawie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi wykonać rozbiórkę wybudowanego muru oporowego z pustaków szalunkowych do zalania betonem o długości L=23,0 m, szerokości 0,25 m i wysokości od 0,40 do 1,0 m dla zewnętrznych schodów terenowych, zlokalizowanego przy północnej ścianie budynku "B" na działce nr [...] obr. [...] przy [...] nr [...] w K., wykonywanego po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem PINB z dnia 16.09.2022 r.
Od decyzji z dnia 31 października 2022 roku odwołania wnieśli K. B. oraz K. sp. z o.o.
Ponadto PINB decyzją z dnia 10 marca 2023 r., znak: ROIK 1.5160.146.2022.SRZ, którą na podstawie art. 50a pkt 2 Pr. bud. nakazano inwestorowi, tj.: K. Sp. z o.o., ul. [...] nr [...] [...] wykonać "rozbiórkę zrealizowanej docelowo części projektowanego zagospodarowania terenu od strony wschodniej i północnej przy budynku " B " (oznaczenie budowlane) zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] obr [...] przy ul. [...]. nr [...] w K. , wykonywanej po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem PINB z dnia 16.09.2022 r" znak: ROiK i.5160.146.2022.SRZ, poprzez: 1. rozbiórkę docelowo zrealizowanej części projektowanego zagospodarowania od strony północnej i wschodniej wykonanej z kostki brukowej na powierzchni 76,35 nr 2. rozbiórkę wykonanego docelowego odwodnienia liniowego przed pochylnią ciągu pieszego od strony północnej budynku "B" o długości 1,60 m; 3. rozbiórkę wykonanego docelowego odwodnienia liniowego przed wjazdem do garażu podziemnego o długości 10,50 m, 4. rozbiórkę docelowej projektowanej studni na wody opadowe wykonanej z kręgów betonowych Dn 1000 mm i głębokości 2,0 m, usytuowanej przed wjazdem do garażu podziemnego ".
Od decyzji z dnia 10 marca 2023 roku odwołanie wniosła K. sp. z o.o.
O rozpoznaniu powyższych odwołań MWINB decyzją z dnia 23 lutego 2024 r., nr 78/2024 uchylił decyzję PINB z dnia 31 października 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji, natomiast decyzją z dnia 23 lutego 2024 r., nr 79/2024 uchylił decyzję PINB z dnia 10 marca 2023 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji.
Decyzja nr 79/2024 stała się prawomocna, natomiast od decyzji nr 78/2024 został wniesiony sprzeciw przez J. M..
Po rozpoznaniu wniesionego sprzeciwu WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 515/24 uchylił decyzję MWINB z dnia 23 lutego 2024 r., nr 78/2024. Powyższy wyrok stał się prawomocny.
Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia 31 października 2022 r., MWINB decyzją z dnia 1 lipca 2024 r., nr 283/2024 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie robót budowlanych realizowanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem PINB z dnia 16 września 2022 r. a polegających na budowie muru oporowego z pustaków betonowych o długości 16,70 m na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w K..
W uzasadnieniu do tej decyzji organ wskazał, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonego postanowienia, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy PINB znak: ROIK 1.5160.146.2022.SRZ.
Zaznaczył też, że w tej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 515/24, którym uchylono decyzję MWINB z dnia 23 lutego 2024 r., nr 78/2024, znak: WOB.7721.537.2022.NOGI.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku wyraził wiążącą organy nadzoru budowlanego ocenę prawną: "W ocenie sądu, organ drugiej instancji wyraźnie zajął stanowisko, że wykonanie przedmiotowego muru oporowego miało charakter robót dozwolonych, bo dotyczyły zabezpieczenia terenu budowy, a zatem ich wykonanie nie zaruszało nakazu wynikającego z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co za tym idzie nie stanowiło podstawy do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 50a tejże ustawy. Niezrozumiałym jest zatem wydanie przez ten organ decyzji kasacyjnej z uzasadnieniem, że "Tym samym nie można podzielić stanowiska organu, że zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem okoliczność ta nie została wykazana przez PINB, a organ I instancji ani nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego ww. zakresie ani nie dokonał samodzielnej oceny i analizy stanu faktycznego na budowie (brak wskazań i wniosków w protokołach z kontroli) nie umotywował, też swojego stanowiska w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Ustalenie charakteru wykonanych robót wymagało przeprowadzenia wnikliwego i wszechstronnego postępowania dowodowego, a także odniesienia się do stanowiska wyrażonego przez skarżącą w tym zakresie, czego organ 1 instancji nie uczynił". Brak dokonania przez organ pierwszej instancji prawidłowej oceny (kwalifikacji prawnej) ustalonego stanu faktycznego, wadliwość uzasadnienia w przedmiocie zajętego przez ten organ stanowiska (do czego sprowadza się konstatacja organu odwoławczego), nie stanowią podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Jak mowa wyżej, organ odwoławczy dokonuje ponownego rozpatrzenia sprawy, a kasacyjnie orzec może jedynie wtedy, jeżeli braki w ustaleniach stanu faktycznego (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy) jest znaczny, tak, że dokonanie tych ustaleń przez organ drugiej instancji naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjąć bowiem by należało, że organ ten przy tak ustalonym stanie faktycznym, orzeka po raz pierwszy. W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy jak się wydaje jest dostatecznie wyjaśniony. Wiadomo, kiedy wydano postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jakie roboty wykonane zostały po wydaniu tego postanowienia, oraz jakie jest stanowisko inwestora, co do charakteru tych robót. Organ odwoławczy nie wskazuje na konieczność dokonania ustaleń nowych faktów, a jedynie polemizuje z organem pierwszej instancji co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W tej sytuacji wydanie decyzji w oparciu o art. art. 138 § 2 k.p.a. (a nie np. o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) naruszyło tą regulację".
MWINB wskazał dalej, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena zasadności i prawidłowości orzeczenia przez PINB nakazu rozbiórki " wybudowanego muru oporowego z pustaków szalunkowych do zalania betonem o długości L=23,0 m, szerokości 0,25 m i wysokości od 0,40 do 1,0 m dla zewnętrznych schodów terenowych, zlokalizowanego przy północnej ścianie budynku " B " na działce nr [...] obr[...] przy ul. [...] nr [...] w K., wykonywanego po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem PINB z dnia 16.09.2022 r., znak: ROiKi.5160.146.2022.SRZ".
Warunkiem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego jest więc wcześniejsze wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W realiach niniejszej sprawy organ I instancji zobowiązał inwestora do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz jednocześnie nałożył obowiązek wykonania następujących zabezpieczeń, zatem ww. warunek został spełniony.
W dalszej kolejności konieczne wydaje się podjęcie próby sprecyzowania jakie roboty budowlane nie mogą być wykonywane po doręczeniu inwestorowi postanowienia o ich wstrzymaniu, wobec braku określenia tego zakresu w treści przedmiotowego przepisu. Wskazać dalej przyjdzie, że niewątpliwie inwestor jest władny wykonywać prace stanowiące niezbędne zabezpieczenie obiektu, których zakres ustalono w postanowieniu wstrzymującym roboty, przy czym prace te nie mogą przybrać charakteru robót realizujących w istocie zamierzenie inwestycyjne.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest zatem wyjaśnienie, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane po doręczeniu mu postanowienia z dnia 16 września 2022 r., znak: ROIK I.5160.146.2022.SRZ - a zatem po dniu 28 września 2022 r. - stanowiły niezbędne zabezpieczenia, o których sposobie orzeczono w tymże postanowieniu, czy też wykraczały poza wskazany zakres i stanowiły kontynuację budowy.
W ocenie MWINB nie można przyjąć, ażeby wykonanym pracom polegającym na budowie przedmiotowego muru z pustaków betonowych o długości 16,70 m nie można było nadać charakteru dozwolonych robót zabezpieczających. Były one bowiem wyrazem, co potwierdza treść dziennika budowy będącego urzędowym dokumentem poświadczającym przebieg robót budowlanych, dokonywania przez kierownika budowy wyboru zabezpieczających rozwiązań technologiczno-organizacyjnych - być może nienakierowanych na cele projektowe wynikające z procesu budowlanego oraz przyjętego przez inwestora normalnego harmonogramu prac. Kierownik budowy w sposób wyczerpujący opisał wykonane prace oraz uznał je za konieczne celem zabezpieczenia budowy, która od daty doręczenia inwestorowi postanowienia z dnia 16 września 2022 r. pozostaje wstrzymana. W tym miejscu należy zauważyć, że co prawda przedmiotowy mur został wykonany w innej niż zaprojektowanej lokalizacji i formie, i zdaniem skarżących jego budowa nie stanowiła realizacji obiektu docelowego (zgodnie z pozwoleniem), przy czym finalnie ma on zostać rozebrany, co zostało podkreślone przez kierownika budowy w wpisie do dziennika budowy z dnia 16 września 2022 r., jednak w realiach niniejszej sprawy, nie ma to znaczenia dla oceny konieczności jego wykonania.
Analiza wpisów do dziennika budowy wskazuje na fakt rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową muru w dniu 16 września 2022 r. (a zatem przed doręczeniem inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych) to w tym stanie rzeczy zdaniem Organu odwoławczego konsekwencje wynikające z dalszego prowadzenia robót budowlanych mogły obciążać inwestora dopiero po zapoznaniu się ze stanowiskiem organu I instancji co do zakresu prowadzonych robót zabezpieczających.
Dalej wskazał organ, że konkretny sposób zabezpieczenia pozostawiony został ocenie odpowiedzialnych za zabezpieczenie uczestników procesu budowlanego, których powinnością było dokonanie jedynie niezbędnych zabezpieczeń, nie zaś kontynuowanie budowy. Co prawda przepisy ustawy Prawo budowlane nie reglamentują prac zabezpieczających i wskazują ustawowy krąg zobowiązanych i odpowiedzialnych za ich wykonanie. Pełnienie samodzielnych funkcji technicznych wymaga odpowiedzialności i rzetelnej wiedzy fachowej, zatem jest niedopuszczalne określanie przez organ nadzoru konkretnych, technicznych rozwiązań prawidłowych i skutecznych zabezpieczeń, gdyż prowadziłoby to do wyręczania uczestników procesu budowlanego w pełnionych funkcjach, jednak nie sprawia to, że organy nadzoru budowlanego nie mogą dokonać kontroli i oceny we wskazanym zakresie, bowiem takie ograniczenie świadczyłoby o iluzoryczności wydawanych przez organy nadzoru postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2128/11). Nadto celem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest niedopuszczenie do dalszego naruszania prawa, a naruszenia takiego nie stanowi realizacja obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów, w tym zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (art. 61 ustawy Prawo budowlane, a także wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 219/0; WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/G1 852/12).
W związku z tym, za dopuszczalne należy uznać wykonanie takich robót, które w niezbędnym zakresie zabezpieczą dotychczas zrealizowaną budowę przed warunkami atmosferycznymi czy też samoistnym zniszczeniem z uwagi na jej niepełną konstrukcję wpływającą na stabilność, a także takich, które służyć będą zapewnieniu bezpieczeństwa ludzi ze strony niedokończonych fragmentów zabudowy. Reasumując, w ocenie MWINB kluczowe w niniejszym postępowaniu jest zapewnienie bezpieczeństwa na terenie wstrzymanej budowy z uwagi na ciągłe użytkowanie budynku mieszkalnego nr [...] znajdującego się na terenie przedmiotowej nieruchomości.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że skoro ostanowieniem PINB z dnia 16 września 2022 r. inwestor został zobowiązany m.in.: "wykonać niezbędne zabezpieczenia BHP w tym trwałe zadaszenie na dojściu do użytkowanego budynku nr [...], zgodnie z zaleceniami PIP", to nie można zarzucić inwestorowi realizacji robót budowlanych wykraczających poza zakres robót zabezpieczających, skoro wykonał skuteczne zabezpieczenie dojścia do użytkowanego budynku nr [...] znajdującego się na przedmiotowej działce, co z kolei stanowiło w swej istocie wypełnienie obowiązku, o którym mowa w punkcie 8 postanowienia PINB z dnia 16 września 2022 r.
Należy zaznaczyć, że wykonanie w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego prac niezbędnych do zapewnienia bezpiecznego użytkowania budynku nie może być uznane za niezastosowanie się do tego postanowienia.
W tym miejscu MWINB zauważa, że organ I instancji co do zasady prawidłowo podjął czynności zmierzające do ustalenia czy roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji były kontynuowane po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia 16 września 2022r. Niemniej jednak biorąc pod uwagę wszystkie wymienione wyżej aspekty, ocena organu I instancji, że roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego muru oporowego z pustaków betonowych o długości 16,70 m, wykonane przez skarżącą spółkę po doręczeniu jej postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych nie stanowiły niezbędnego zabezpieczenia była niezasadna. Tym samym nie można podzielić stanowiska organu, że zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego przedmiotowych robót budowlanych.
Reasumując, skoro roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego muru z pustaków betonowych o długości 16,70 m wykonane przez K. sp. z o.o. po doręczeniu jej postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych stanowiły w swej istocie prace zabezpieczające, to nakaz rozbiórki nałożony skarżona decyzją organu I instancji stał się bezprzedmiotowy wobec braku spełnienia hipotezy zawartej w przepisie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Organ wskazał dalej, że prowadzone postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe w części dotyczącej nakazu rozbiórki "wybudowanego muru oporowego z pustaków szalunkowych do zalania betonem o długości L=23,0 m, szerokości 0,25 m i wysokości od 0,40 do 1,0 m dla zewnętrznych schodów terenowych, zlokalizowanego przy północnej ścianie budynku "B" na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w K., wykonywanego po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem PINB z dnia 16.09.2022 r., znak: ROiK i.5160.146.2022.SRZ" z uwagi na to, iż brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 50a ustawy Prawo budowlane względem zrealizowanego muru z pustaków betonowych o długości 16,70 m. Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie administracyjne znak: ROIK 1.5160.146.2022.SRZ prowadzone przez PINB stało się bezprzedmiotowe jedynie w przedmiocie robót budowlanych realizowanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem PINB z dnia 16 września 2022 r., znak: ROiK I.5160.146.2022.SRZ, a polegających na budowie muru oporowego z pustaków betonowych o długości 16,70 m na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w K., przy czym w pozostałym zakresie nadal istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie postępowania naprawczego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła J. M. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego D. P., podnosząc zarzuty:
1. rażącego naruszenia przez organ art. 153 i art. 135 ppsa w związku z bezpodstawnym uznaniem przez organ, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 515/24, dokonał oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, w sytuacji gdy wyrok ograniczył się jedynie do badania przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kpa, a nie merytorycznego rozstrzygania sprawy i wbrew stanowisku organu, organ nie został zobowiązany do wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz umarzającej postępowanie administracyjne organu I instancji w przedmiocie robót budowlanych realizowanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem PINB z dnia 16 września 2022 r.;
2. rażące naruszenie art. 24 § 1 pkt 5) kpa, względnie art. 24 § 3 kpa w zw. z art. 6, art. 7, art.8 kpa, na skutek udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji pracownika organu Pani J. N., pomimo że brała też udział w wydaniu decyzji nr 78/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 23.02.2024 r., która to została uchylona na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 515/24;
3. rażące naruszenie art. 10 § 1 kpa w związku brakiem zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwieniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
4, rażące naruszenie art. 40 § 2 kpa poprzez brak doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi J. M.;
5. rażące naruszenie art. 7, 8, art. 77 § 1, 80, art. 107 § 3 kpa m.in. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przez organu II instancji, że do zakresu prac zabezpieczających przedmiotową inwestycję należy zaliczyć utwardzenia, murku oporowego czy też dodatkowej dwumetrowej studni, gdyż w oczywisty sposób zabezpieczenie przeistacza się w wykonanie inwestycji;
6. art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, ze nie istnieją podstawy do nałożenia na inwestora: K. Sp. z o.o., ul. [...], [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o budynek mieszkalny jednorodzinny, zlokalizowany przy ul. [...] nr [...] w K., na działkach nr [...] i [...] obr[...], realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 1465/6740.2/2018 z dnia 27.12.2018 r., znak: AU-01.1.6740.2.1301.2018.KPA, do stanu zgodnego z prawem.
7. art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "Kpa" oraz art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uchylenie w całości i umorzenie postępowania organu I instancji w przedmiocie robót budowlanych realizowanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem PINB z dnia 16 września 2022 r., znak; ROiK 1.5160.146.2022.SRZ, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, a nadto organ II instancji wadliwie ustalił stan faktyczny w przedmiotowej sprawie i wadliwie zastosował przepisy prawa materialnoprawnego.
Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji ich bezzasadności. O oddalenie skargi wniosła także spółka K. sp. z o.o. z siedzibą w K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa sprawa dotyczy umorzenia na podstawie 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." i art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 725 ze zm.) – dalej jako "PrBud" postępowanie organu I instancji w przedmiocie robót budowlanych realizowanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem PINB z dnia 16 września 2022 roku - a polegających na budowie muru oporowego z pustaków betonowych) i która to decyzja była wydana w następstwie prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2024 roku sygn. akt II SA/Kr 515/24. Przy czym co istotne, wyrok zapadł w wyniku wniesionego sprzeciwu i dotyczył w istocie oceny, co do istnienia podstaw dla uchylenia decyzji organu I instancji na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a.
Jak wskazano w uzasadnieniu do wydanego wyroku "brak dokonania przez organ pierwszej instancji prawidłowej oceny (kwalifikacji prawnej) ustalonego stanu faktycznego, wadliwość uzasadnienia w przedmiocie zajętego przez ten organ stanowiska (do czego sprowadza się konstatacja organu odwoławczego), nie stanowią podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Jak mowa wyżej, organ odwoławczy dokonuje ponownego rozpatrzenia sprawy, a kasacyjnie orzec może jedynie wtedy, jeżeli braki w ustaleniach stanu faktycznego (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy) jest znaczny, tak, że dokonanie tych ustaleń przez organ drugiej instancji naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjąć bowiem by należało, że organ ten przy tak ustalonym stanie faktycznym, orzeka po raz pierwszy. W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy jak się wydaje jest dostatecznie wyjaśniony. Wiadomo, kiedy wydano postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jakie roboty wykonane zostały po wydaniu tego postanowienia, oraz jakie jest stanowisko inwestora, co do charakteru tych robót. Organ odwoławczy nie wskazuje na konieczność dokonania ustaleń nowych faktów, a jedynie polemizuje z organem pierwszej instancji co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W tej sytuacji wydanie decyzji w oparciu o art. art. 138 § 2 k.p.a. (a nie np. o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) naruszyło tą regulację".
Trafnie w tym zakresie wskazuje Skarżąca, że wyrok ograniczył się jedynie do badania przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kpa, a nie do merytorycznego rozstrzygania sprawy i organ nie został zobowiązany do wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz umarzającej.
Niemniej jednak wbrew podniesionym zarzutom skargi, co wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie przyjął ani nie uznał, że powyższym wyrokiem został zobowiązany do wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz umarzającej postępowanie administracyjne organu I instancji w przedmiocie robót budowlanych realizowanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem PINB z dnia 16 września 2022 r.
Przyjmując natomiast, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. MWINB rozpoznał sprawę i wydał decyzję reformatoryjną, co wynikało jednak z jego własnej oceny, co do kierunku załatwienia sprawy, a nie ze wskazań zawartych w uzasadnieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2024 roku sygn. akt II SA/Kr 515/24.
Z tych względów podniesiony zarzut naruszenia art. 153 i art. 135 ppsa jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.
Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt. 5) K.p.a., na skutek udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji pracownika organu Pani J. N., pomimo że brała też udział w wydaniu decyzji nr 78/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 23.02.2024 r., która to została uchylona na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 515/24.
Zgodnie z powołanym art. 24 § 1 pkt. 5) K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
W kontekście powołanego zarzutu należy wskazać, że wynikającą ze wskazanego przepisu przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (por. np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r., I OSK 570/18). Nie ma zatem podstaw do nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 905/20, NSA z 12 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 153/20, NSA z 28 października 2019 r., sygn. II OSK 1157/19, a także NSA z dnia 14 maja 2024 roku, sygn. III OSK 3765/21).
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 7 marca 2023 r., sygn. II OSK 619/20). Tymczasem Skarżąca nie wykazała, by doszło do takiego pozbawienia jej prawa do czynnego udziału strony, aby to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Nie wskazała, jakie to konkretne czynności podjęłaby gdyby nie jeszcze przed wydaniem decyzji mogła wypowiedzieć się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego względu przedmiotowy zarzut jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. poprzez brak doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi J. M.. Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez MWINB pod znakiem WOB.7721.178.2024 Skarżąca J. M. działała osobiście. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu Skarżącej. Trzeba też wskazać, że w skardze zarzut ten nie jest w żadnej mierze dodatkowo omówiony, czy też uzasadniony, co istotnie utrudnia dalsze ustosunkowanie się do niego.
Jedynie na marginesie można wskazać, że jakkolwiek, na co zwraca uwagę organ, zostało złożone pełnomocnictwo do działania w imieniu Skarżącej, to jednakże zostało ono złożone w sprawie sprzeciwu od decyzji MWINB znak: WOB.7721.537.2022 skierowanym do WSA w Krakowie. To jednakże – jak słusznie wskazuje organ – nie powoduje, że przedmiotowe pełnomocnictwo rozciąga się na sprawę prowadzoną po uwzględnieniu przez WSA w Krakowie sprzeciwu na decyzję MWINB w Krakowie. W takim przypadku pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym ma obowiązek dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa już przy pierwszej, podejmowanej przez siebie czynności procesowej (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 1169/13, wyrok NSA z dnia z dnia 15 maja 2018 r., I OSK 2659/17). Ponadto o ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik zobligowany jest złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06, z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 690/12, dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 223/19). Z tych względów podniesiony zarzut jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.
Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przez organu II instancji, że do zakresu prac zabezpieczających przedmiotową inwestycję należy zaliczyć utwardzenia, murku oporowego czy też dodatkowej dwumetrowej studni, gdyż w oczywisty sposób zabezpieczenie przeistacza się w wykonanie inwestycji.
Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12).
Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.
Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).
Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował.
Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.
Zaskarżona decyzja została wydana na zasadzie art. 50a pkt. 2 PrBud, zgodnie z którym Organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
Jak wynika z ustalonego przez organy stanu faktycznego wykonane roboty zostały zrealizowane w oparciu o wydane postanowienie PINB z dnia 16 września 2022 roku.
W tym postanowieniu PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie w tym samym postanowieniu ustalił następujące wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń w zakresie budynku oznaczonym literą "B" na planie zagospodarowania terenu inwestycji:
"1. wykonać elementy żelbetowe ostatniej kondygnacji, wieńców i trzpieni spinających ściany poziomu poddasza i zabezpieczenie istniejących ścian murowych i zbrojenia przed wpływem warunków atmosferycznych,
2. wykonać zadaszenie ostatniej kondygnacji na istniejących ścianach konstrukcyjnych wraz z wykonaniem izolacji przeciwwodnej,
3. dokończyć montaż stolarki aluminiowej zabudowanej częściowo w ścianach zewnętrznych budynku,
4. wykonać skuteczne odwodnienie budynków "A" i "B" wraz z odprowadzeniem wód opadowych do istniejącego szczelnego zbiornika na wody opadowe,
5. wykonać brakujące izolacje przeciwwodne elementów konstrukcyjnych i przegród nad garażem oraz dylatacji termicznej garażu i poziomu "0",
6. demontaż szalunków i deskowań wynikających z procesów technologicznych obecnie podpartych i umocnionych,
7. Wykonać tymczasowe oświetlenie dojścia do użytkowanego budynku nr [...],
8. Wykonać niezbędne zabezpieczenia BHP w tym trwałe zadaszenie na dojściu do użytkowanego budynku nr [...], zgodnie z zaleceniami PIP."
Jak wynika z akt sprawy upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili w dniu 24 października 2022 r. oględziny na przedmiotowej działce, w trakcie których stwierdzono, iż "nie są prowadzone roboty budowlane w budynku oznaczonym literą "B". Jedynie jeden pracownik wykonuje wykop pod murek oporowy schodów terenowych od północnej strony budynku "B". Ponadto ustalono, że murek (mur oporowy) wykonany z pustaków szalunkowych do zalania betonem o długości L=23,0 m, szerokości 0,25 m i wysokości od 0,40 do 1,0 m dla zewnętrznych schodów terenowych. Murek (mur oporowy) zlokalizowany został przy północnej ścianie budynku "B" na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w K. i został wykonany już po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem PINB z dnia 16 września 2022 r.
Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości w świetle akt sprawy i potwierdzają je w szczególności protokoły oględzin. W ocenie Sądu nie doszło tym samym do naruszenia powołanych przez Skarżącą przepisów postępowania.
Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, że nie istnieją podstawy do nałożenia na inwestora: K. Sp. z o.o., ul. [...] [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o budynek mieszkalny jednorodzinny, zlokalizowany przy ul. [...] nr [...] w K., na działkach nr [...] i [...] obr[...], realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 1465/6740.2/2018 z dnia 27.12.2018 r., znak: AU-01.1.6740.2.1301.2018.KPA, do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc się do tych zarzutów należy podkreślić, że w następstwie przeprowadzonych w dniu 18 sierpnia 2022 roku czynności kontrolnych w zakresie realizowanych obiektów budowlanych na terenie działki nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] r. w K., po złożeniu w dniu 25 sierpnia 2022 roku przez kierownika budowy wykazu robót zabezpieczających które miały być realizowane po wstrzymaniu przez inwestora realizacji inwestycji, i wydaniu przez PINB postanowienia z dnia 16 września 2022 r., znak: ROIK I.5160.146.2022.SRZ (utrzymane w mocy postanowieniem nr 212/2023 MWINB z dnia 20 marca 2023 roku), którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.Bud. wstrzymano inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy inwestycji i ustalono wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń w zakresie budynku oznaczonym literą "B" na planie zagospodarowania terenu inwestycji, które obejmowały m.in. wykonanie skutecznego odwodnienia budynków "A" i "B" wraz z odprowadzeniem wód opadowych do istniejącego szczelnego zbiornika na wody opadowe, czy wykonanie niezbędnego zabezpieczenia BHP w tym trwałego zadaszenia na dojściu do użytkowanego budynku nr [...], zgodnie z zaleceniami PIP, zasadnie organy ustaliły, że wykonany mur oporowego z pustaków betonowych o długości 16,70 m na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w K. stanowi realizację niezbędnych zabezpieczeń, o których mowa w postanowieniu PINB z dnia 16 września 2022 roku.
Jakkolwiek zgodnie z art. 50a pkt. 2) PrBud organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, to jednak to szczególnie istotne na gruncie niniejszej sprawy, wskazany przepis reguluje sytuację kontynuowania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 PrBud. Decyzje wydawane na zasadzie art. 50a PrBud są decyzjami rozstrzygającymi w zakresie wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania. Wskazany przepis nie obejmuje jednak wszelkich robót budowlanych, które mogą być wykonywane. Nie podlegają temu reżimowi te prace, do wykonania których (jako zabezpieczających) inwestor został zobowiązany. Wówczas nie można mówić o wykonywaniu prac pomimo ich wstrzymania. Na gruncie niniejszej sprawy, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji MWINB nr 283/2024 wykonane roboty stanowiły realizację robót zabezpieczających, o których mowa w postanowieniu PINB z dnia 16 września 2022 roku (utrzymanym w mocy postanowieniem nr 212/2023 MWINB z dnia 20 marca 2023 roku). W związku z czym – trafnie przyjęły organy – że nie miało miejsca kontynuowanie robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 PrBud. Z tego też powodu nie orzeczono o nakazie rozbiórki ani o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że jak wynikało z postanowienia PINB z dnia 16 września 2022 roku jednym z zakresów prac zabezpieczających było wykonanie niezbędnych zabezpieczeń BHP w tym trwałe zadaszenie na dojściu do użytkowanego budynku nr [...], zgodnie z zaleceniami PIP, a wykonane prace zostały – prawidłowo – właśnie w zakwalifikowane jako zrealizowanie niezbędnych zabezpieczeń. Z tych względów podniesiony zarzut jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.
Całkowicie jest w końcu zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 K.p.a. oraz art 50a pkt 2 PrBud poprzez bezpodstawne uchylenie w całości i umorzenie postępowania organu I instancji w przedmiocie robót budowlanych realizowanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem PINB z dnia 16 września 2022 r., znak: ROiK.L5160.146.2022.SRZ, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, a nadto organ II instancji wadliwie ustalił stan faktyczny w przedmiotowej sprawie i wadliwie zastosował przepisy prawa materialnoprawnego.
W tym zakresie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a.
organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Wskazany przepis ma charakter wynikowy, co oznacza jego zastosowanie winno być za każdym razem rezultatem uznania, że w konkretnej sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadnia kierunek rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Określone stosowanie przez organ przepisu wynikowego jest zatem konsekwencją ("wynikiem") określonych ustaleń faktycznych oraz określonego odczytania przepisów prawa materialnego. Jego naruszenie zawsze jest następstwem uchybienia innym przepisom - prawa materialnego bądź procesowego (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 431/18, NSA z dnia 28lipca 2023 r., sygn. I OSK 1353/22, NSA z dnia 16 maja 2023 r., sygn. II GSK 443/20).
Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy doszedł w rozpoznania sprawy do innej konkluzji, jak organ pierwszej instancji, w związku z uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Tę ocenę Sąd w pełni podziela. Wydanie natomiast decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji ma miejsce decyzji wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa (por. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a.). W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym podniesiony zarzut jest bezzasadny.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.