II SA/KR 1235/24

II SA/Kr 1235/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 59 ust 1  i art 61 ust 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2024 r. sprawy ze skarg [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. i Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2024 r. znak SKO.ZP/415/253/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. kwotę 1014 zł (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych), a na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2024 r. znak AU-02-3.6730.2.64.2023.MMY na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023r., poz. 977, zwanej dalej u.p.z.p.) ustalono na wniosek R. K. warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, oraz garażem podziemnym na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. L. w K.".
Od powyższej decyzji odwołania złożyły Z. Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa im. T.. K. w K.. W odwołaniach zarzucono w szczególności oparcie decyzji na analizie urbanistycznej sporządzonej w uzgodnieniu z członkami tzw. Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego, który nie posiada ustawowego umocowania do współkreowania lokalnej polityki przestrzennej oraz wadliwe wyznaczenie linii zabudowy – w sposób dowolny i wpływający niekorzystnie na istniejący budynek nr [...]. Ponadto przedstawiono zastrzeżenia względem wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej, oraz zbyt małej liczby miejsc postojowych.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2024r. znak SKO.ZP/415/253/2024 utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu na wstępie przedstawiono ogólne zasady wynikające m.in. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588, dalej: rozporządzenie).
Następnie organ odwoławczy ocenił, że w prawidłowy sposób wyznaczono obszar poddany analizie architektoniczno - urbanistycznej, jego granice wyznaczając w oparciu o zapisy art. 61 ust.1 pkt 5a u.p.z.p. Front działki wyznaczono od strony ul. L. nr [...], do której bezpośrednio przylega działka inwestycyjna, a granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż wymagana trzykrotność szerokości frontu przedmiotowej działki, czyli ok. 60 m. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, by działka inwestycyjna znalazła się w jego centrum. Zdaniem Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego pozwoliło na przeprowadzenie analizy funkcji, parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu.
Teren inwestycji znajduje się w północno - zachodniej części Krakowa w rejonie mocno zabudowanym, głównie dominującą zabudową mieszkaniową wielorodzinną i usługową. Zabudowa ma charakter różnorodny - od wolnostojącej do pierzejowej oraz zespołów zabudowy mieszkaniowej. Teren ten jest wyposażony w obiekty infrastruktury technicznej, drogi publiczne i wewnętrzne.
Wnioskowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. L. poprzez projektowany zjazd. Jego ostateczna lokalizacja i parametry zostaną określone w późniejszym etapie w wydanej odrębnie decyzji o lokalizacji zjazdu (uzgodnienie Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 14.03.2023 r.).
Odpowiadając w tym miejscu na podniesiony zarzut odwołania dotyczący małej ilości miejsc postojowych organ wskazał, że wprowadzono w skarżonej decyzji zapisany w opinii Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 14.03.2023 r. obowiązek zapewnienia miejsc postojowych poza pasami dróg publicznych oraz innymi terenami Zarządu Dróg. Wskaźniki liczby miejsc postojowych wynoszą 0,5 miejsca na mieszkanie, 10-20 miejsc postojowych na 1000 m˛ powierzchni sprzedaży oraz 5-10 miejsc postojowych na 1000 m˛ powierzchni użytkowej (zgodnie z uchwałą nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa).
Spełniona została przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. zawierająca wymogi względem istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (informacje od spółek Tauron, MPEC S.A., MPWiK).
W decyzji zostały zawarte wymagania odnośnie geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego oraz wykonania dokumentacji hydrogeologicznej w razie ewentualnych odwiertów odwodnieniowych. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Przechodząc do weryfikacji poszczególnych wskaźników architektoniczno- urbanistycznych, zaakceptowano linię zabudowy, wyznaczoną przez organ I instancji w oparciu o § 4 ust. 4 Rozporządzenia od strony krawędzi jezdni ul. L. w odległości 2,5 m od granicy z tą działką drogową. Uznano w oparciu o analizę architektoniczno- urbanistyczną, że istnieje możliwość uwzględnienia wniosku inwestora w tym zakresie, zaś zapis jest zgodny z ustawą o drogach publicznych. Jak wynika z ustaleń analizy po stronie wnioskowanej inwestycji (południowa strona ul. L. ) linia ta jest niejednorodna i przebiega w najbliższym sąsiedztwie w odległości 0 m, 1,5m, 6-7 m od granicy z działką drogową. W tej sytuacji wyznaczona linia nie będzie stanowić dysonansu z linią zabudowy sąsiedniej tworzącej skupiska budynków.
Na podstawie § 4 pkt. 4 rozporządzenia odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, gdyż teren inwestycji mieści się w głębi kwartału, poza bezpośrednim sąsiedztwem z drogą publiczną ul. K. Ograniczeniem usytuowania budynku będzie w tym zakresie Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.
Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (298 m˛) ustalono na poziomie 48 %, z tolerancją do - 5% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W załączniku nr 3 wyjaśniono, że wskaźniki zabudowy w terenie analizowanym są mocno zróżnicowane, a średni wskaźnik zabudowy zgodnej z wnioskowaną funkcją zabudowy wielorodzinnej wynosi ok. 48%. Ustalony dla wnioskowanej inwestycji parametr uwzględnia zatem zastany kontekst przestrzenny.
Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie min. 30%, który stanowi średnią dla obszaru analizowanego. Wysokość wskaźnika jest zgodna z opinią Wydz. Kształtowania Środowiska UMK i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa .
Wskaźnik szerokości elewacji frontowej - północnej dla wnioskowanego budynku wyznaczono w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia od 7 do 15 m (średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosi ok. 20 m). Szerokość elewacji budynków ustalono zgodnie z wnioskiem ze względu na niewielką szerokość terenu inwestycyjnego oraz zastany kontekst przestrzenny. Dopuszczono budowę budynku w granicy działki nr [...] z działką nr [...] lub w zbliżeniu do niej, pozostawiając możliwość realizacji tej koncepcji na dalszych etapach przygotowania i realizacji inwestycji po uzyskaniu stosownych zezwoleń i zgód.
Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do górnej krawędzi głównej attyki wyznaczono w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia na poziomie od 10 do 15 m, zaś przy zastosowaniu dachu połaciowego wysokość głównej kalenicy ustalono na poziomie 12 m, z tolerancją do 1 m. Wnioskowany parametr wysokości elewacji frontowej przy zastosowaniu dachu płaskiego plasuje się poniżej średniej. Ustalenia tego parametru podjęto w kontekście zastanych uwarunkowań, średniej oraz wymiarów najbliższego sąsiedztwa.
W oparciu o podobne kryteria ustalono warunki dla geometrii dachu dopuszczając zastosowanie dachu połaciowego o kącie nachylenia połaci w przedziale od 20° do 40° z doświetleniem ostatnich kondygnacji przy pomocy okien połaciowych. Dopuszczono także formę i parametry dachu charakterystyczne dla obszaru, tj. dach płaski o kącie nachylenia połaci od około 0° do około 15°. Wyznaczono nieprzekraczalną rzędną wysokościową na poziomie 222,00 m n.p.m.
W opinii Kolegium zostały wyjaśnione i uzasadnione wynikami przedstawionych pomiarów wszystkie konieczne parametry kilkudziesięciu budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem parametrów wnioskowanego budynku, sporządzona analiza architektoniczno - urbanistyczna jest poprawna i pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Została sporządzona przez uprawnionego architekta. Uwzględnia ona zalecenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego z dnia 7.03.2024 r. Kolegium wyjaśniło, że zalecenia te nie są wiążące, stanowią jednak opinię wydaną przez fachowców w dziedzinie architektonicznej i planistycznej zgodnie ze swoimi kompetencjami.
Finalnie oceniono, że ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej i realizują zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.
Od powyższej decyzji złożone zostały dwie skargi.
Z. Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. zarzuciła naruszenie:
1. art.107 §1 pkt 6 k.p.a. z uwagi na brak szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji obejmującego wszechstronne odniesienie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów;
2. art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskutek akceptacji ustaleń organu I instancji i tym samym oparcia zaskarżonej decyzji na analizie urbanistycznej sporządzonej przed organem I instancji w uzgodnieniu z członkami tzw. Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego, tj. ciałem nieposiadającym ustawowego umocowania do współkreowania lokalnej polityki przestrzennej w ramach sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej:
3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) z uwagi na zaakceptowanie dokonanego przez organ I instancji, nieuzasadnionego odstąpienia od zasady wyznaczenia linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego i arbitralnego, nieumotywowanego w żaden sposób wyznaczenia linii zabudowy w odległości 2,5 m od granicy działki drogowej w sytuacji, w której żaden z budynków znajdujących się na działkach sąsiednich nie jest zlokalizowany w ten sposób;
4. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. z uwagi na wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie został spełniony warunek aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji było wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a to wobec wygaśnięcia terminu ważności oświadczenia Tauron Dystrybucja S.A. o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej dla obiektów o mocy przyłączeniowej powyżej 180 kW z dnia 14.02.2023 r. i jednocześnie nieprzedłożenia jakiegokolwiek innego dokumentu, z którego wynikałaby gwarancja zapewnienia właściwego uzbrojenia terenu w energię elektryczną dla przedmiotowej inwestycji;
5. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenia w sposób wszechstronny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a to wobec oparcia zaskarżonej decyzji na analizie urbanistyczno-architektonicznej, dotkniętej uchybieniami wskazanymi powyżej, które SKO winno było z urzędu dostrzec i wyeliminować, zlecając stosowną korektę sporządzonej analizy urbanistycznej, względnie całkowite jej ponowienie przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
W świetle powyższych zarzutów Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
Spółdzielnia Mieszkaniowa im. T. K. w K. z kolei zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz działanie wbrew zasadzie "dobrego sąsiedztwa", a w szczególności poprzez niezbadanie uwarunkowań faktycznych i prawnych działki mającej zapewnić dostęp do drogi publicznej,
b) art 28 i 8 § 1 k.p.a poprzez brak ujęcia mieszkańców budynku mieszkaniowego przy ul. [...] jako strony postępowania,
c) objęcie zbyt małym zakresem obszaru oddziaływania planowanej inwestycji,
d) błędnie wyznaczoną linię zabudowy,
e) zbyt niski udział powierzchni biologicznie czynnej i brak wskazania, że powierzchnia biologicznie czynna powinna być sytuowana bezpośrednio na gruncie w obszarze inwestycji.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa i zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Ponieważ zostały złożone dwie odrębne skargi na tę samą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie Sąd na rozprawie w dniu 29 listopada 2024 r. działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. K. w K. (sygn. akt II SA/Kr 1236/24) oraz ze skargi Z. Spółdzielni Mieszkaniowej w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1235/24) i prowadzić je pod jedną sygnaturą II SA/Kr 1235/24.
Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 977, dalej u.p.z.p) według stanu na dzień wydania skarżonej decyzji.
Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego też ustalone w takiej decyzji cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy muszą mieć oparcie w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz muszą być wyznaczone w sposób konkretny i niebudzący wątpliwości.
Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w powołanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.
Zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza powołany powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego.
Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Nie ulega natomiast wątpliwości – a wynika to także z orzecznictwa sądów administracyjnych - że analiza architektoniczno – urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację.
Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W orzecznictwie sądowym utrwalone są poglądy na temat roli, znaczenia i standardów, jakim powinna odpowiadać analiza urbanistyczno-architektoniczna. Poglądy te Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela i przyjmuje jako własne.
Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21). Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Gl 803/21). Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego. Jednocześnie rozporządzenie dozwala na pewne odstępstwa od średniej, m.in. co do wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 2) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Gl 77/20)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Krakwie z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1397/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 137/16, sygn. akt II 2720/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 232/24) z uwagi na fakt, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania ustalone w takiej decyzji cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy muszą mieć oparcie w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz muszą być wyznaczone w sposób niebudzący wątpliwości przez podanie konkretnych wartości bądź w przedziale "od-do."
Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona przepisom prawa i powinna zostać uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że parametr szerokości elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały wyznaczone w sposób konkretny.
Szerokość elewacji frontowej w załączniku nr 1, pkt II lit. c decyzji organu I instancji została ustalona w przedziale od 7 m do 15 m. Jest to wprawdzie parametr wyznaczony metodą dopuszczalna w orzecznictwie "od-do", jednak rozpiętość tego parametru jest tak duża, że w istocie nie sposób przyjąć, aby parametr został wyznaczony jednoznacznie. Sąd dostrzega przy tym - z uwagi na niewielką szerokość działki - brak możliwości wyznaczenia tego parametru na poziomie średnim oraz argument przemawiający za wypełnieniem całej szerokości działki (15 m), jednak ani w analizie, ani w wynikach analizy (załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji), nie wyjaśniono zasadności przyjęcia jako dolnej granicy minimalnej wartości występującej w obszarze. Wady te nie zostały z kolei dostrzeżone przez organ II instancji. Tym samym w ocenie Sądu w tym zakresie doszło do naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Podobnie rzecz się ma w ocenie Sądu z wyznaczeniem parametru wysokości. Zgodnie z załącznikiem nr 1, pkt II lit. d decyzji organu I instancji dla planowanego budynku ustalono wysokość w przedziale od 10 m do 15 m. Różnica wysokości przekraczająca wysokość jednej kondygnacji w realiach niniejszej sprawy nie może zostać uznana za wyznaczoną w sposób konkretny. Zaznaczyć należy, że w zasadzie jedynym uzasadnieniem dla wyznaczenia wysokości na poziomie 15 m (maksymalnej granicy), jest wniosek inwestora oraz występowanie takich parametrów w obszarze analizowanym. Wady te nie zostały z kolei dostrzeżone przez organ II instancji. Tym samym w ocenie Sądu w tym zakresie doszło do naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się w tym kontekście do zarzutów skargi Z. Spółdzielni Mieszkaniowej naruszenia prawa materialnego, art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. przez oparcie ustaleń organów de facto w oparciu o stanowisko zespołu architektoniczno-urbanistycznego wskazać należy, że stanowisko zespołu architektoniczno-urbanistycznego nie ma charakteru wiążącego. Sam fakt koincydencji ustaleń zawartych w decyzji oraz w opinii zespołu nie stanowi o naruszeniu prawa. Natomiast w sytuacji, gdy ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji nie wynika dlaczego określone parametry zostały ukształtowane w określony sposób, wówczas taka decyzja będzie wadliwa, nie tyle z przyczyn związanych z funkcjonowaniem zespołu, co z brakiem wykazania motywów rozstrzygnięcia. Z taka też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
Sąd nie podziela zarzutu Z. Spółdzielni Mieszkaniowej, jakoby zaskarżona decyzja organu II instancji naruszała art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania odniesiono się do wszystkich wskaźników i parametrów planowanej zabudowy oraz zarzutów odwołania.
Sąd nie podziela także zarzutu zawartego w obu skargach naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez nieuzasadnione odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego i jej wyznaczenia w odległości 2, 5 m od granicy działki drogowej w sytuacji, w której żaden z budynków nie jest zlokalizowany w ten sposób. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy wyznaczenie linii zabudowy w ten sposób znajduje oparcie w analizie. Wskazano w niej, że układ linii zabudowy w obszarze analizowanym nie jest jednorodny. Budynki są sytuowane w różnej odległości od drogi publicznej (k. 212 administracyjnych akt sprawy).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez wydanie decyzji wz w sytuacji, gdy upłynął termin ważności oświadczenia TAURON Dystrybucja S.A o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci elektrycznej i nie został przedłożony żaden inny dokument wskazać należy, co następuje. Rację ma skarżąca, że w takiej sytuacji organ II instancji powinien wezwać o przedłożenie aktualnego oświadczenia dysponenta sieci, aczkolwiek upływ terminu ważności oświadczenia TAURON Dystrybucja S.A. sam w sobie nie ma wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy dostępność infrastruktury technicznej dla terenu inwestycji znajdującej się w centrum miasta pozostaje poza sporem.
Sąd podzielił natomiast zarzuty Z. Spółdzielni Mieszkaniowej oraz Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. K. odnośnie do naruszenia przepisów postępowania w zakresie wskazanym powyżej.
Odnosząc się do zarzutów Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. K. w K. wskazać należy co następuje.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, co do zasady w postępowaniu administracyjnym poszczególnych członków podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym (wspólnot mieszkaniowych czy też spółdzielni mieszkaniowych) reprezentują właściwe statutowe organy tych podmiotów. Nie wyklucza to oczywiście możliwości stawania jako strona poszczególnych członków wspólnoty/spółdzielni, ale wymaga to wykazania ich odrębnego interesu prawnego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
W ocenie Sądu obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, zgodnie z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w odległości 60 m, to jest nie mniejszej niż 50 m. Obszar analizowany pozwala na wskazanie budynków, których wskaźniki i parametry mogły stanowić podstawę do ustalenia wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy.
Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia zbyt niskiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy nie określają sposobu ustalania wysokości tego wskaźnika. Tak więc zarzut błędnego ustalenia wysokości wskaźnika nie znajduje uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1076/13).
W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Z. Spółdzielni Mieszkaniowej w K. kwotę 1014 złotych (na kwotę tę składają się kwota uiszczonego wpisu od skargi – 500 złotych, koszty zastępstwa procesowego - 480 złotych oraz kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 34 złote), zaś na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. K. w K. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.