II SA/KR 1235/18

II SA/Kr 1235/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 93/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-02
II OSK 2839/19 - Wyrok NSA z 2022-12-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 50 a pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skarg W. R. i M. M. na decyzję nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z 25 marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...], na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał inwestorom: M. M. i W. R. rozbiórkę obiektu budowlanego tj. budynku warsztatu samochodowego (diagnostyka) z częścią biurową i magazynową wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod - kan, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K., wykonywanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 lutego 2007 r., nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 12 sierpnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej orzeczenia i w tym zakresie orzekł o nakazaniu inwestorom M. M. i W. R. rozbiórki obiektu budowlanego w budowie, realizowanego jako budynek warsztatu samochodowego (diagnostyka) z częścią biurową i magazynową wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod.-kan., zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K., wykonywanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 lutego 2007r nr [...], znak:[...] o pozwoleniu na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Kr 1296/13 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z z 12 sierpnia 2013 r., znak: [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zrealizowany obiekt budowlany na dz. nr [...] przez M. M. i W. R. nie jest obiektem objętym decyzją Prezydenta M. K. nr [...] z 20. 02. 2007 r. zatwierdzającą udzielającą M. M. i W. R. pozwolenia na budowę budynku warsztatu samochodowego (diagnostyka) z częścią biurową i magazynową wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod - kan., zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K.. W ocenie Sądu przedmiotowy budynek jest zupełnie innym budynkiem niż budynek objęty pozwoleniem na budowę z 2007 r., a inwestorzy nie legitymują się pozwoleniem na budowę realizowanego przez nich obiektu budowlanego. Właściwym trybem dalszego postępowania będzie tryb z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane również dającego inwestorom możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu po spełnieniu wymaganych przesłanek.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] decyzją z dnia 19 września 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na rozbudowie i nadbudowie będącego w budowie budynku warsztatu samochodowego z częścią biurową i magazynową zlokalizowanego w K. przy ul. C. na działce nr [...] obr. [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji decyzją z dnia 11 stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Kr 433/17 oddalił skargę wniesioną na tę decyzję.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. decyzją z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] znak: [...], którą na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazano M. M. - właścicielowi i jednocześnie inwestorowi robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr.[...] położonego przy ul. C. w K., realizowanego bez pozwolenia na budowę rozbiórkę całego obiektu budowlanego wybudowanego na działce nr [...] obr. [...], położonego przy ul. C. w K. tj. trzech kondygnacji o konstrukcji słupowo-ryglowej z wypełnieniem ścian pustakami ceramicznymi wraz ze stropami i fundamentami, w związku z wykonywaniem robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 sierpnia 2014r. znak: [...]
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez W. R. i M. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł:
Na podstawie art. 50a pkt 1, art.80 ust.2 pkt 2 i art.83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., zwana dalej: u.p.b.)
nakazał M. M. - inwestorowi i użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] obr.[...] przy ul. C. w K.,
rozbiórkę całego obiektu budowlanego wybudowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...], przy ul. C. w K.
tj. trzech kondygnacji o konstrukcji słupowo-ryglowej z wypełnieniem ścian pustakami ceramicznymi wraz ze stropami i fundamentami, a to w związku z wykonywaniem robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego realizowanych bez pozwolenia na budowę i pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 sierpnia 2014r. znak: [...]
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie objęte skarżoną decyzją, przed organem I instancji prowadzone było w trybie art. 48-49 u.p.b.
Organ I instancji w ramach podjętej procedury legalizacyjnej postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r. znak: [...] w oparciu o art. 48 ust.2 u.p.b. wstrzymał roboty budowlane związane z budową obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...], położonego przy ul. C. w K. realizowanego bez pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorów M. M. oraz W. R. obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust.3 u.p.b. w terminie do 30 października 2014r.
Termin przedłożenia dokumentów został zmieniony postanowieniem PINB z dnia 4 stycznia 2016 r. sprostowanym w zakresie oczywistej omyłki postanowieniem PINB z dnia 1 kwietnia 2016 r.
[...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia 12 lipca 2016r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie w/w PINB z dnia 1 kwietnia 2016 r., znak: [...]
WSA w Krakowie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1142/16 oddalił skargę na postanowienie [...]WINB nr [...]. Wniesiona kasacja została w NSA zarejestrowana do sygn. II OSK 1777/17, postępowanie sądowe pozostaje w toku.
W dniu [...] września 2014r. organ I instancji przeprowadził oględziny, na których ustalono, że stan faktyczny zaawansowania przedmiotowego obiektu jest zgodny z opisanym w protokole z dnia 26 września 2010 r., załączonego do akt spraw znak: [...] Ponadto podczas w/w kontroli wykonano dokumentację fotograficzną.
PINB po dokonaniu szeregu czynności formalno-prawnych i skompletowaniu materiału dowodowego zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2016 r. poinformował strony postępowania o prawach wynikających z treści art. 10 k.p.a.
W tym samym dniu do siedziby PINB wpłynęło pismo stron postępowania informujące o prowadzeniu w październiku 2016 r. robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania wcześniej wydanym postanowieniem. W reakcji na otrzymane od stron zawiadomienie PINB przeprowadził w dniu [...] listopada 2016r. kontrolę budowy, podczas której ustalono, że ściany ostatniej kondygnacji zostały nadmurowane do wysokości kondygnacji i zwieńczone wieńcem żelbetowym.
Wykonywanie robót budowlanych na budynku pomimo ich wstrzymania postanowieniem dnia 4 sierpnia 2014 r. znak: [...] w ocenie PINB stanowiło wystarczającą przesłankę do przerwania procedury legalizacyjnej regulowanej treścią art. 48-49 u.p.b. i wydania 21 grudnia 2016r., w oparciu o art. 50a pkt 1 u.p.b. zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy odniósł się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego bezprzedmiotowości postępowania naprawczego, w trybie art. 48 - 49 u.p.b. prowadzonego przez PINB pod znakiem: [...], a to ze względu na dotyczące tego samego obiektu budowlanego, postępowanie naprawcze prowadzone przez PINB w trybie art. 50-51 u.p.b. pod znakiem [...] Organ odwoławczy, podzielając zdanie Sądu wyrażone w nieprawomocnym wyroku sygn. II SA/Kr 433/17 stwierdził, że zarzuty odwołania dotyczące prowadzenia i wszczęcia postępowania w sprawie, w której już wcześniej wszczęto i prowadzono inne postępowanie oraz naruszenia treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "przez błędne przyjęcie, że PINB pozostaje związany wyrokiem WSA w Krakowie z 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1296/13" są nietrafne. Zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. przez ich niezastosowanie – które w ocenie [...]WINB pozostają bez znaczenia dla sprawy w sytuacji, gdy stosowanie trybu z art. 50-51 u.p.b. we wiążącym organy nadzoru budowlanego wyroku WSA w Krakowie z 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1296/13 - uznano za nieprawidłowe.
Jak wynika z powyższego, organ I instancji zasadnie podjął i prowadził postępowanie regulowane treścią art. 48-49 u.p.b. celem umożliwienia inwestorowi, który zrealizował obiekt budowlany zupełnie inny niż we wniosku o pozwolenie na budowę, legalizację samowolnie prowadzonych robót budowlanych.
Zwrócono uwagę, że postanowienie PINB z dnia 4 sierpnia 2014 r., [...], wstrzymujące roboty budowlane, skierowane do M. M. oraz W. R. zostało doręczone w dniu 25 sierpnia 2014 r. W dniu [...] września 2014r. podczas oględzin przeprowadzonych już po skutecznym doręczeniu stronom postanowienia o wstrzymaniu wskazano, że stan faktyczny zaawansowania przedmiotowego obiektu jest zgodny z opisanym w protokole z oględzin z dnia [...] sierpnia 2010r.
W protokole z oględzin z dnia [...] sierpnia 2010r. stan zaawansowania przedmiotowego obiektu budowlanego na dzień przeprowadzania ww. oględzin to dwie kondygnacje w stanie surowym otwartym oraz trzecia kondygnacja wybudowana do wysokości 1,60m znajdująca się również w stanie surowym otwartym.
Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] listopada 2016 r. ustalono, że ściany ostatniej kondygnacji zostały nadmurowane do wysokości kondygnacji, zwieńczone wieńcem żelbetowym. Nadmurowano też przewody kominowe, które zwieńczono czapkami kominowymi betonowymi oraz wykonano otwory dla wentylacji pod czapkami. Ponadto stwierdzono, że w dniu kontroli tj. [...] listopada 2016r. roboty budowlane na obiekcie budowlanym były prowadzone, pomimo ich wstrzymania postanowieniem PINB z dnia 4 sierpnia 2014 r., znak: [...]
Podczas czynności kontrolnych z dnia [...] listopada 2016r. udokumentowane zostało, iż roboty budowlane przy budowie budynku położonego na działce o nr ewid. [...] obr. [...] w K. prowadzone były pomimo nałożonego postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r., znak: [...] wstrzymania prowadzenia w/w robót budowlanych.
Przyjmując, nie aprobowany przez [...]WINB pogląd, że inwestor ma możliwość wykonania robót zabezpieczających w szerszym zakresie niż wskazano w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 u.p.b., to wskazać należy, że ocena wykonanych po wstrzymaniu prac, uwzględniająca zasady logicznego rozumowania i doświadczenie życiowe, w sposób nie budzący wątpliwości pozwala stwierdzić, że za prace zabezpieczające obiekt nie można uznać wykonanej nadbudowy ścian trzeciej kondygnacji wraz z nadmurowaniem przewodów kominowych.
Organ I instancji ustalił w sposób jednoznaczny i udokumentował fakt prowadzenia samowolnych robót budowlanych na terenie działki o nr ewid. [...] obr. [...] w K., pomimo nałożonego przez PINB wstrzymania ich prowadzenia. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż prac zrealizowanych w okresie od dnia [...] września 2014r (tj. oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji po skutecznym doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu przedmiotowych robót budowlanych) do dnia [...] listopada 2016r. (tj. czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB) nie można traktować, jako wykonywanie niezbędnych robót zabezpieczających. Zatem okoliczność ta wypełnia regulację przepisu art. 50a pkt 1 u.p.b., który obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Za wiążącym organy wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt IISA/Kr 1269/13 wskazano, że przedmiotowy budynek jest zupełnie innym budynkiem niż budynek objęty pozwoleniem na budowę z 2007 r., a inwestorzy nie legitymują się pozwoleniem na budowę realizowanego przez nich obiektu budowlanego. Zdaniem [...]WINB sankcja rozbiórki wynikająca z treści art. 50a pkt 1 u.p.b. winna objąć cały samowolnie wzniesiony obiekt budowlany.
W ocenie [...]WINB nie można jednak uznać, że w sprawie toczyły się dwa tożsame postępowania, gdyż postępowanie [...] toczyło się w oparciu o niezaakceptowane przez WSA w Krakowie przepisy art. 50-51 u.p.b., zaś postępowanie znak: [...] w oparciu o wskazane przez WSA w Krakowie przepisy art. 48-49 u.p.b. Na dzień wydania decyzji prowadzone przez PINB postępowanie objęte dyspozycją art. 50-51 u.p.b. jest ostatecznie zakończone.
Tym samym w ocenie [...]WINB, zaskarżone w trybie art. 142 k.p.a. wraz z odwołaniem od decyzji kończącej postępowanie, wydane przez PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i ust 3 u.p.b., postanowienie znak: [...] z dnia 4 sierpnia 2014 r. należało uznać za prawidłowe.
Następnie [...]WINB przystąpił do rozważenia kwestii, kto powinien być adresatem nałożonego obowiązku.
Zgodnie z art. 52 u.p.b.: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa wart. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
Po dokonaniu oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że inwestorem samowolnie realizującym, bez wymaganego pozwolenia, budowę obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr.[...] położonego przy ul. C. w K., jest W. R. i M. M..
W toku postępowania naprawczego W. R. powoływał się na prawo dysponowania na cele budowlane działką nr [...] obr.[...] położoną przy ul. C. w K., będącą we wieczystym użytkowaniu M. M., wynikające z umowy darowizny z dnia [...] marca 2004 r. rep. A Nr [...] sporządzonej przed notariuszem G. I. z ustanowieniem prawa użytkowania na okres 25 lat na rzecz W. R. (por. oświadczenie W. R. - k. 145 akt PINB). W księdze wieczystej [...], dostępnej na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości https://www.ekw.ms.gov.pl, w dziale II jest ujawniona umowa darowizny z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], jednak w żadnej z części tej księgi nie zostało ujawnione prawo W. R., co do przedmiotowej działki. W księdze wieczystej Nr [...] ujawniono, że użytkownikiem wieczystym będącej własnością Skarbu Państwa działki nr [...] obr.[...] w K. jest M. M..
[...]WINB podziela pogląd powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie, z którym kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 u.p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W ocenie organu odwoławczego prawo użytkowania, na które powołuje się W. R., dla zapewnienia celu postępowania wynikającego z treści art. 50a pkt. 1 u.p.b. nie jest wystarczające, a to w szczególności z uwagi na czasowy charakter tego prawa oraz wynikający z jego istoty ograniczony zakres władztwa nad nieruchomością.
Zatem kierując się księgą wieczystą o nr [...], PINB zasadnie nałożył obowiązek rozbiórki na M. M., będącą inwestorem oraz aktualnym użytkownikiem wieczystym działki, na której położony jest przedmiotowy obiekt budowlany.
Podzielając stanowisko PINB dotyczące zasadności nałożenia na M. M. obowiązku rozbiórki [...]WINB zauważył, że w sentencji skarżonej decyzji PINB w sposób błędny określił użytkownika wieczystego mianem właściciel. Ważąc powyższe organ odwoławczy obowiązany był do doprecyzowania sentencji decyzji, co uczynił wskazując na właściwy tytuł prawny M. M. do działki o nr ewid. [...] obr. [...] w K..
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. R. i M. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że PINB postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r. nałożył na inwestora i użytkownika wieczystego nieruchomości przy ul. C. w K. skuteczny obowiązek wstrzymania robót budowlanych, w sytuacji gdy przedmiotowe postanowienie nie mogło odnieść zamierzonego skutku prawnego, gdyż możliwość nałożenia obowiązku wstrzymania robót budowlanych jest ściśle związana z:
a) ustaleniem przez organ zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz obowiązującym MPZP - co w niniejszej sprawie w chwili wydania postanowienia nie było możliwe (zachodziła konieczność zawieszenia postępowania) z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do ważności uchwalonego dla tego terenu MPZP (WSA wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 97/14, tj. przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, stwierdził nieważność planu miejscowego) - o czym strony wielokrotnie informowały PINB wnosząc o zawieszenie postępowania, a nieważność MPZP w zakresie działki nr [...] obr. [...], na której mieści się przedmiotowy budynek, została ostatecznie stwierdzona wyrokiem NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2337717 - co WINB w całości pominął. Tymczasem bez możliwości zbadania zgodności inwestycji z planem miejscowym (tj. możliwości przeprowadzenia wstępnej oceny sprawy) nie było możliwości wstrzymania robót budowlanych, gdyż jest to czynność podejmowana w drugim etapie postępowania, gdy wstępna ocena sprawy wskaże na zasadność dalszego prowadzenia procedury legalizacyjnej;
b) prawidłowym nałożeniem obowiązku dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (postanowienie o którym mowa w ust. 2 art. 48 nie ma bowiem charakteru samodzielnego, lecz jest ściśle związane z nałożeniem na inwestora określonych obowiązków mających na celu legalizację inwestycji) - czego w niniejszej sprawie nie dokonano, gdyż organ zobowiązał strony do przedłożenia zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym uchwalonym dla zupełnie innego terenu (dla obszaru "[...]" zamiast dla obszaru "[...]", a w uzasadnieniu postanowienia powoływał zupełnie inną nieruchomość (przy ul. Z. w K. na działce nr [...] obr. [...] zamiast przy ul. C. w K. na działce [...] obr. [...]) - co wzbudzało uzasadnione wątpliwości, co do tego jakiej nieruchomości i w jakim zakresie dotyczy wydane postanowienie. Nieprawidłowość tak nałożonego obowiązku i nieprawidłowość próby jego konwalidacji poprzez wydanie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki została prawomocnie stwierdzona w postanowieniu WINB z 23 lutego 2015 r. znak [...] - do czego WINB w zaskarżonej decyzji w ogóle się nie odniósł. Z kolei postanowienie PINB z dnia 4 stycznia 2016 r. nakładające obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy zobowiązującym MPZP należy uznać za nieważne wobec stwierdzenia nieważności MPZP dla działki nr [...] obr. [...] - czego WINB również nie badał w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Nieważność postanowień PINB w zakresie nałożenia na inwestora niewykonalnych obowiązków skutkuje nieważnością wstrzymania robót budowlanych, gdyż bez nałożenia obowiązków wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymanie robót budowlanych nie było możliwe;
2. art. 50a pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie, gdyż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jako przedwczesne nie mogło wywoływać skutków prawnych (a także konsekwencji hipotetycznych naruszeń), gdyż przed jego wydaniem organy nie miały możliwości dokonania wymaganej przez prawo, wstępnej kontroli zgodności inwestycji z istniejącym ładem przestrzennym, co jest warunkiem koniecznym do wszczęcia procedury legalizacyjnej;
3. art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 342 i 343 k.c. przez nałożenie obowiązku rozbiórki budynku na użytkowniczkę wieczystą nieruchomości M. M. zamiast na inwestora W. R., który samodzielnie prowadził i finansował wszystkie roboty budowlane dotyczące tej inwestycji nie konsultując ich z użytkowniczką wieczystą, a działając w oparciu o przysługujące mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wielokrotnie potwierdzał zarówno inwestor jak i użytkowniczką wieczysta nieruchomości - w związku z czym w przypadku stwierdzenia ewentualnych naruszeń to inwestor, który włada nieruchomością powinien być adresatem wydanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że nieruchomość nieprzerwanie jest w jego posiadaniu, które podlega ochronie prawnej i nie może być naruszone przez użytkowniczkę wieczystą. Ponadto użytkowniczka wieczysta nie powinna być obciążana dotkliwymi i kosztownymi skutkami prawnymi rozstrzygnięcia;
4. art. 50a pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 9 k.p.a. przez brak pouczenia w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych o skutkach prawnych jego naruszenia (strony zostały pouczone wyłącznie o skutku prawnym nieprzedłożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów);
5. art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że w tej samej sprawie toczyły się równocześnie przed PINB dwa postępowania dotyczące tych samych robót budowlanych oparte na różnych podstawach prawnych (na co PINB zwraca uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), o czym strony przez długi czas nie wiedziały, a co w konsekwencji powodowało znaczną dezorientację w zakresie przysługujących stronom praw i ciążących na nich obowiązków i skutków ich niedopełnienia. Zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego mogły dokonać ewentualnej zmiany kwalifikacji prawnej w ramach pierwotnie wszczętego postępowania lub wszcząć nowe postępowanie po umorzeniu pierwotnego postępowania, natomiast wydawanie konkurencyjnych rozstrzygnięć w dwóch różnych, jednocześnie prowadzonych postępowaniach co do tych samych robót budowlanych musi skutkować ich nieważnością;
6. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez:
a) błędne przyjęcie, że inwestor naruszył postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w sytuacji gdy faktycznie wykonał nałożony tym postanowieniem obowiązek zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich i niszczącym wpływem warunków atmosferycznych (nieznaczne domurowanie ścian było konieczne dla uzyskania odpowiedniego kąta nachylenia tymczasowego dachu - tak by był on odporny na ugięcia pod ciężarem zalegającego śniegu w okresie zimowym);
b) błędne przyjęcie, że M. M. jest inwestorem robót budowlanych, w sytuacji gdy M. M. (użytkowniczka wieczysta nieruchomości) nigdy faktycznie nie prowadziła, nie organizowała, nie finansowała ani w żaden inny sposób nie przyczyniała się do robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] obr. [...], a jedynym inwestorem tych robót był W. R. - co podkreślano w pismach i oświadczeniach kierowanych db organów nadzoru budowlanego. W toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego i sądami w sprawie tej inwestycji M. M. występowała wyłącznie, jako użytkowniczka wieczysta nieruchomości lub pełnomocnik inwestora W. R.;
7. art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego przez orzeczenie nakazu rozbiórki całego obiektu - bez wyjaśnienia, dlaczego organ nie nakazał rozbiórki części budynku (dachu i fragmentu ścian 3 kondygnacji - których wykonanie kwestionuje), w sytuacji gdy przepis ten wyraźnie dopuszcza możliwość objęcia nakazem rozbiórki tylko części obiektu budowlanego. Wybór najdotkliwszej z możliwych sankcji (rozbiórki całego obiektu), w sytuacji gdy budynek z uwagi na zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z obowiązującym MPZP oraz z przepisami technicznymi może zostać zalegalizowany - powinien zostać dostatecznie uzasadniony w treści wydanej decyzji.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2018 r. skarżący podnieśli, że:
1. Zasadność wydanego rozstrzygnięcia jest kwestionowana przez skarżących również z uwagi na przyjętą przez organ podstawę prawną postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (jak i podstawę prawną całego postępowania), która zdaniem skarżących została zastosowana niejako "mechanicznie" - bez zbadania aktualnego stanu faktycznego i prawnego, który uległ istotnej zmianie.
Organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, wskazując argumenty dla przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia powołały się na moc wiążącą poglądu prawnego wyrażonego w wyroku WSA z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1296/13 zgodnie, z którym "w ocenie Sądu przedmiotowy budynek (objęty projektem zamiennym) jest zupełne innym budynkiem niż budynek objęty pozwoleniem na budowę z 2007 r. (...) właściwym trybem dalszego postępowania będzie tryb z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (...)".
Powołując wyżej przytoczony pogląd prawny organy nadzoru budowlanego pominęły okoliczność, że pogląd ten został wypowiedziany dla bardzo konkretnego stanu faktycznego. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r. samowolą budowlaną nazwał bowiem "budynek magazynowo -mieszkalny, 3 - kondygnacyjny z poddaszem, o wysokości 15 m (...), kubaturze 56000 m3, pow. zabudowy 478, 43 m2, w którym zaprojektowano 26 mieszkań." (k. 16 uz. wyr. WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1296/13).
Tymczasem budynek taki nigdy nie został zrealizowany, a budynek aktualnie istniejący, dla którego prowadzone jest postępowanie, jest zupełnie inny od opisanego w wyroku z 31 stycznia 2014r. w każdym z wymienionych szczegółowo parametrów, dlatego wyrażony przez WSA w tymże wyroku pogląd pozostaje nieaktualny na skutek istotnej zmiany stanu faktycznego. Budynek istniejący jest w przeważającym zakresie zgodny z wydanym pozwoleniem na budowę z 2007 r. Odstępstwo od projektu dotyczy jego wysokości (i co za tym idzie kubatury), przy czym wysokość aktualnie istniejącego budynku do kalenicy dachu wynosi około 11 m, a kubatura jest znacznie mniejsza niż 56000 m3 - czego jednak organy nadzoru budowlanego w ogóle nie sprawdzały.
Zmianie uległ również stan prawny, gdyż po wydaniu wymienionego wyroku niemal całkowicie zmieniono treść art. 36a Prawa budowlanego i zdefiniowano wprost w ust. 5 "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (Dz.U.2016.2255 art. 5). W aktualnym stanie prawnym nie można zatem nazywać samowolą budowlaną tego co ustawodawca wprost w treści przepisów w sposób jasny i nie budzący wątpliwości nazwał istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Wymaga podkreślenia, że "Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Tym samym wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taką zmianę stanu prawnego lub zmianę stanu faktycznego na moment orzekania organy administracyjne są obowiązane uwzględniać z urzędu (zasada aktualności)." (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 194/16).
W związku z powyższym organy powinny na nowo ustalić i przeanalizować stan faktyczny i prawny i dopiero na tej podstawie rozważyć, jaka norma prawna ma tutaj zastosowanie - czego nie uczyniono.
Dalej skarżący podnieśli, że [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołuje się i obszernie przytacza uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2017 r., sygn.. akt II SA/Kr 433/17, którym WSA oddalił skargę na umorzenie postępowania w sprawie prowadzonej w oparciu o art. 51 Pb. [...]WINB pominął jednak istotny fragment uzasadnienia tego wyroku, gdzie wskazano, że postępowaniem z art. 48 Pb należało objąć tylko część obiektu budowlanego (kondygnację nie objętą zatwierdzonym projektem). W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku czytamy, że "z całą pewnością w przedmiotowej sprawie inwestorzy realizowali cześć obiektu budowlanego, bo tylko tak zakwalifikować można budowę kondygnacji, których pierwotny projekt budowlany nie obejmował' (k. 10 uz. wyr.).
Postępowanie z art. 48 Pb mogłoby, zatem ewentualnie dotyczyć tylko ostatniej - trzeciej kondygnacji budynku, a nie jego całości. Sankcja rozbiórki nie może bowiem dotyczyć budynku w takim zakresie, w jakim został on wybudowany legalnie, tj. parteru przystosowanego dla potrzeb warsztatu samochodowego (wysokość, aranżacja open space, bramy wjazdowe itp.) oraz piętra przystosowanego dla potrzeb biurowych i magazynowych - zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę z 2007 r. tym bardziej, że stan techniczny budynku, jak również zgodność z aktualnie obowiązującym MPZP i przepisami technicznymi umożliwiają skuteczne przeprowadzenie procedury naprawczej.
W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2019 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do tego pisma, tj.:
1. Dowodu z aktu notarialnego - umowy darowizny z dnia [...] marca 2004 r. rep. A Nr [...], w którym w § 3 M. R. (aktualnie M. M.) ustanawia nieodpłatnie na rzecz swego ojca W. R. prawo użytkowania nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] w K. na okres 25 lat - na okoliczność, iż to W. R. posiada prawo do dysponowania nieruchomością objętą niniejszym postępowaniem i jako inwestor oraz dysponent nieruchomości powinien być adresatem wszelkich rozstrzygnięć.
2. Dowodu z oświadczenia (opinii) uprawnionego architekta z dnia 2 stycznia 2019 r. - na okoliczność rzeczywistych, aktualnych charakterystycznych parametrów budynku położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K., stanu zaawansowania robót, przeznaczenia tego budynku, jego stanu technicznego, zgodności z MPZP, możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego oraz w szczególności tego, że nie jest to "budynek magazynowo - mieszkalny, 3 - kondygnacyjny z poddaszem, o wysokości 15 m (...), kubaturze 56000 m3, pow. zabudowy 478, 43 m2, w którym zaprojektowano 26 mieszkań.", którego dotyczył wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1296/13.
Uzasadniając wniosek podniesiono, że jest rzeczą nie do przyjęcia, aby w takiej sprawie - o życiowej dla stron doniosłości i bardzo dotkliwych skutkach wydanego rozstrzygnięcia - organy administracyjne we własnym zakresie nie przeprowadziły ustaleń faktycznych, co do aktualnego stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania decyzji. Z wydanych rozstrzygnięć nie wynika, bowiem jakiego de facto budynku dotyczy wydane rozstrzygnięcie (jakie jest przeznaczenie tego budynku, jego charakterystyczne parametry tj. kubatura, wysokość, powierzchnia zabudowy, przeznaczenie ani stan techniczny) - co powinno być okolicznością podstawową w takiej sprawie, zwłaszcza jeśli organy powołują się na moc wiążącą uprzednio wydanego rozstrzygnięcia, gdyż taka moc wiążąca istnieje tylko przy zachowaniu tożsamości stanu faktycznego i prawnego. Powołane oświadczenie uprawnionego architekta dowodzi braku takiej tożsamości (istniejący budynek jest zupełnie inny niż opisany w wyroku z 31 stycznia 2014 r.) oraz przedwczesności wydanego rozstrzygnięcia.
Z kolei przedłożony akt notarialny potwierdza oświadczenia skarżących dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością, które są konsekwentnie składane na wszystkich etapach postępowania, a którym organy, bez żadnych racji, nie dają wiary i nie wyciągają z nich właściwych skutków prawnych, co powoduje, że wydawane rozstrzygnięcia są wadliwe już z tej przyczyny, że nakładają na skarżącą obowiązki, które stanowiłyby czyn niezgodny z prawem - naruszenie posiadania nieruchomości przez W. R..
Na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. Sąd dopuścił dowód z tych dokumentów na okoliczność ich treści.
Uczestnik L. K. w trakcie rozprawy wniósł o oddalenie skargi.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że decyzja ta jest prawidłowa, a zarzuty skarżących nie mogą odnieść skutku.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.
W istocie, więc ustalenia faktyczne poprzedzające wydanie decyzji na tej podstawie prawnej sprowadzają się do ustalenia, czy organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz czy inwestor po otrzymaniu takiego postanowienia prowadził roboty budowlane.
Omawiany przepis ma charakter ściśle represyjny. Jak wskazuje A. Gliniecki w komentarzu do art. 50a ustawy Prawo budowlane (Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016) "W przypadku wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 lub art. 49b ust. 2, jeżeli są one nadal prowadzone bądź ponownie podjęte, zasadnie można mówić w takiej sytuacji o "wtórnej samowoli budowlanej" czy też uporczywym łamaniu prawa, pomimo że organ podjął działania zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej" (teza 2).
Przy interpretacji tego przepisu należy mieć na uwadze również treść pkt 2 art. 50a, z którego wynika, że prowadzenie robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 skutkuje nakazem rozbiórki tylko w takim zakresie, w jakim roboty budowlane zostały wykonane po doręczeniu postanowienia wstrzymującego. A contrario należy wywieść, że w przypadku określonym w pkt 1 art. 50a rozbiórka musi obejmować całość samowolnej inwestycji, również tę jej część, która została zrealizowana przed wstrzymaniem robót budowlanych.
Na takim też stanowisku stanął A. Gliniecki w powołanym wyżej komentarzu (teza 3): "W przypadku pkt 1 decyzja o nakazie rozbiórki obejmuje obiekt budowlany (w całości) lub jego część w zależności od tego, co było przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 48 ust. 1 albo art. 49b ust. 1. Jeżeli przedmiotem tych postępowań była rozbiórka obiektu budowlanego (w całości), to nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 50a pkt 1 będzie również dotyczył całego obiektu budowlanego. Jeżeli natomiast samowola budowlana dotyczyła części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, to nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 50a pkt 1 będzie obejmował tę część oraz część obiektu budowlanego wykonaną po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Tak czy inaczej wydanie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 1 powoduje (bezpowrotnie), jeżeli decyzja stanie się ostateczna i prawomocna, przerwanie procedury legalizacyjnej prowadzonej na podstawie przepisów art. 48 i 49 lub 49b. Powyższa wykładnia art. 50a pkt 1 wynika z porównania brzmienia tego przepisu z brzmieniem art. 50a pkt 2 i art. 51 ust. 2".
Powyższe stanowi odpowiedź na zarzut, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, dlaczego obowiązkiem rozbiórki objęły cały obiekt budowlany, a nie tylko jego część, co zdaniem skarżących było możliwe w świetle art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 48 był cały obiekt budowlany, to nakaz rozbiórki musiał obejmować go całego, a nie tylko roboty budowlane wykonane po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
W ocenie Sądu przepis art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane został w niniejszej sprawie zastosowany prawidłowo. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie z dnia 4 sierpnia 2014 r. zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a jego przedmiotem było m. in. wstrzymanie robót budowlanych. Nie ulega też wątpliwości, że po doręczeniu skarżącym tego postanowienia roboty budowlane były kontynuowane, – na co jednoznacznie wskazuje treść protokołu z czynności kontrolnych z dnia [...] listopada 2016 r. Z protokołu wynika, że ściany ostatniej kondygnacji zostały nadmurowane do wysokości kondygnacji (w momencie wstrzymania robót budowlanych miały wysokość 1,60 m), zwieńczone wieńcem żelbetowym. Nadmurowano też przewody kominowe, które zwieńczono czapkami kominowymi betonowymi oraz wykonano otwory dla wentylacji pod czapkami. Ponadto stwierdzono, że w dniu kontroli tj. [...] listopada 2016r. roboty budowlane na obiekcie budowlanym były prowadzone.
W świetle przytoczonego wyżej brzmienia art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane powyższe ustalenia były wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę całego obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...] obr [...] przy ul. C. w K..
Zarzuty skargi dotyczą kilku kwestii, które nie mają wpływu na powyższe prawidłowe ustalenia faktyczne i właściwe zastosowanie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wywodzą, że prawomocny wyrok wydany w sprawie sygn. II SA/Kr 1296/13 – w którym WSA w Krakowie przesądził, iż postępowanie dotyczące przedmiotowych robót budowlanych powinno toczyć się w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie w trybie art. 50 – 51 tej ustawy – nie jest wiążący w niniejszej sprawie. Ponadto kwestionują prawidłowość postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, co ich zdaniem musi skutkować jego nieskutecznością. Dodatkowo wskazują, że decyzja winna być skierowana do W. R., a nie do M. M., a także to, że wykonane roboty budowlane miały wyłącznie charakter robót zabezpieczających - koniecznych do zabezpieczenia inwestycji przed warunkami atmosferycznymi.
W kwestii prawidłowości postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych należy przypomnieć, że w dacie jego wydawania tj. 4 sierpnia 2014 r. postanowienia wydawane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nie było zaskarżalne odrębnym zażaleniem. Zmiana stanu prawnego w tym zakresie nastąpiła 1 stycznia 2017 r., a więc nie tylko po wydaniu postanowienia, ale również po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strony nie zakwestionowały jednak prawidłowości postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, dopiero w skardze podniosły zarzuty w tym zakresie. W odwołaniu od decyzji podkreślano jedynie fakt, że jednocześnie toczyły się dwa odrębne postępowania dotyczące tego samego obiektu budowlanego: jedno w trybie art. 50 – 51, a drugie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, co zdaniem skarżących wprowadzało inwestora w błąd i ograniczało mu możliwość obrony jego praw.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości tego postanowienia należy wskazać, że nie mogą one odnieść skutku. Ani postępowanie sądowe dotyczące ważności obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani ostateczny wynik tej sprawy nie mogło sprawić, że postanowienie wstrzymujące roboty budowlane jest bezskuteczne, czy też nieważne. Nie mają racji skarżący twierdząc, że "bez możliwości zbadania zgodności inwestycji z planem miejscowym (tj. możliwości przeprowadzenia wstępnej oceny sprawy) nie było możliwości wstrzymania robót budowlanych, gdyż jest to czynność podejmowana w drugim etapie postępowania, gdy wstępna ocena sprawy wskaże na zasadność dalszego prowadzenia procedury legalizacyjnej". W dacie wydawania postanowienia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał, bowiem wyrok z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 97/14, stwierdzający nieważność tej uchwały nie był prawomocny.
Wywody kwestionujące postanowienie z dnia 4 stycznia 2016 r. o przedłużeniu terminu przedłożenia dokumentów nie mają żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Nie można się też zgodzić, że postanowienie z 4 sierpnia 2014 r. było przedwczesne i jako takie nie mogło wywrzeć skutków prawnych. Zdaniem skarżących przedwczesność ta wynika z braku możliwości "dokonania wymaganej przez prawo wstępnej kontroli zgodności inwestycji z istniejącym ładem przestrzennym, co jest warunkiem koniecznym do wszczęcia procedury legalizacyjnej". W dacie wydawania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane przepis art. 48 ust. 2 brzmiał: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:
1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;
b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych".
Przepis ten faktycznie przewiduje wstępną kontrolę zgodności prowadzonej samowolnie inwestycji z ładem przestrzennym tj. przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Ma to na celu uniknięcie prowadzenia postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany w ogóle nie będzie miał szans na legalizację. Jej celem w żadnym wypadku nie może być swego rodzaju przyzwolenie na dalsze prowadzenie samowolnych robót budowlanych. Interpretując omawiany przepis w taki sposób, jak chcą skarżący, należałoby przyjąć, że jakiekolwiek postępowanie sądowe dotyczące skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wstrzymania samowolnie prowadzonych robót budowlanych, a w konsekwencji nakazuje organom nadzoru budowlanego akceptować dalsze samowolne prowadzenie robót budowlanych. Takiej interpretacji w żaden sposób podzielić nie można.
Ewentualne nieścisłości w zakresie obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane również nie skutkują bezskutecznością, czy też nieważnością postanowienia w zakresie wstrzymania robót budowlanych. Zakaz wynikający ze wstrzymania robót jest bezwzględny, a jego naruszenie skutkuje nakazem rozbiórki całego samowolnie wzniesionego obiektu, bez możliwości legalizacji. Jeżeli inwestor miał wątpliwości, co do zakresu nałożonych na niego obowiązków, mógł zwrócić się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o ich wyjaśnienie, względnie o sprostowanie postanowienia na podstawie art. 113 w zw. z art. 126 k.p.a. – czego zresztą nie zrobił. W żadnym jednak wypadku nie upoważniało to inwestora do zignorowania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nie pozbawiało go mocy.
Skutku takiego nie mógł również odnieść, wbrew stanowisku skarżących - brak pouczenia o skutkach naruszenia obowiązku wstrzymania robót budowlanych. Powoływany art. 9 k.p.a. stanowi: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Nie wynika z niego w żadnym wypadku obowiązek udzielania stronom postępowania porad prawnych, czy też informowania ich o skutkach naruszenia wszystkich aktów administracyjnych wydawanych w toku postępowania. Trzeba przypomnieć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z procesem budowlanych, który powinien być prowadzony pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane, które z kolei powinny mieć świadomość, jakie są skutki naruszenia obowiązków wynikających z postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.
Kończąc wątek dotyczący zarzutów w zakresie postanowienia wstrzymującego roboty budowlane należy odnieść się do wspomnianego już wcześniej argumentu skarżących, iż w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego toczyły się jednocześnie 2 postępowania administracyjne, co wprowadzało ich w błąd i skutkowało nieważnością wydanych rozstrzygnięć.
W wyroku sygn. II SA/Kr 1296/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował prowadzenie względem przedmiotowego obiektu budowlanego procedury naprawczej w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane i wskazał na prawidłowy tryb tj. art. 48 tej ustawy. Wyrok został wydany w dniu 31 stycznia 2014 r. Postanowienie wstrzymujące roboty budowlane – wydane już w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane - nosi datę 4 sierpnia 2014 r., natomiast postępowanie prowadzone w trybie art. 50 – 51 umorzono w pierwszej instancji w dniu 19 września 2016 r., a decyzję umarzającą [...]WINB utrzymał w mocy decyzją z 11 stycznia 2017 r. Wynika z tego, że przez okres około dwóch lat faktycznie w stosunku do tego samego obiektu budowlanego jednocześnie prowadzono postępowania w dwóch odrębnych, wykluczających się trybach postępowania. Skoro jednak jedno z tych postępowań zakończyło się wydaniem decyzji umarzającej, to nie doszło do wydania decyzji, która byłaby nieważna, jako wydana w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Niewątpliwie bardziej poprawne byłoby umorzenie postępowania bezpośrednio po zwrocie akt administracyjnych organowi, a nie dopiero po upływie dwóch lat, niemniej jednak uchybienie to nie ma wpływu na prawidłowość kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W żadnym zaś wypadku, wbrew twierdzeniom skarżących, nie czyni tej decyzji ani też postanowienia wstrzymującego roboty budowlane nieważnymi.
Druga grupa zarzutów dotyczy zakwestionowania mocy wiążącej prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Kr 1296/13 w dalszym toku postępowania. W tym zakresie skarżący zwracają uwagę na zmianę stanu prawnego i faktycznego, w szczególności zaś twierdzą, że obecnie obiekt budowlany jest zupełnie inny niż opisany w tym wyroku. Na potwierdzenie swoich tez przedstawiają "oświadczenie architekta" z dnia 2 stycznia 2019 r., który to dowód został przez Sąd na rozprawie przeprowadzony.
Zarzuty te nie mogą odnieść skutku. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W uzasadnieniu wymienionego wyroku sygn. II SA/Kr 1296/13 wskazano: "zrealizowany obiekt budowlany na dz. nr [...] przez M. M. i W. R. nie jest obiektem objętym decyzją Prezydenta M. K. nr [...] z 20.02.2007 r. zatwierdzającą, udzielającą M. M. i W. R. pozwolenia na budowę budynku warsztatu samochodowego (diagnostyka) z częścią biurową i magazynową wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod - kan., zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K.. Wynika to zarówno z przedłożonych akt administracyjnych sprawy, w tym ze sporządzonego na wniosek organu l instancji i przedłożonego przez M. M. projektu zamiennego dla przebudowy i nadbudowy budynku magazynowo-mieszkalnego wraz z przebudową rozbudową wewn. instalacji wod.- kan., co, en. elektr. na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K., budową przyłącza kanalizacji ze zbiornikiem retencyjnym instalacji opadowej sporządzonego wraz z korektą 30 marca 2012 r. Nadto trzeba wskazać, ze inwestor M. M. na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. wskazała, że budynek, którego dotyczy ww. zamienny projekt budowlany "może być zarówno obiektem usługowo-mieszkalnym jak i hostelem." (...) Analizując całość zalegających w aktach administracyjnych dokumentów, w tym przede wszystkim zamienny projekt budowlany trzeba zauważyć, że objęte nim zamierzenie budowlane uprawnia do stwierdzenia ewidentnych rozbieżności pomiędzy rodzajem, przeznaczeniem, a także kubaturą obiektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji z 20.02.2007 r o pozwoleniu na budowę. W pierwotnym projekcie z 2007 r. przedmiotowy budynek jest określony, jako: warsztat samochodowy z częścią biurową i magazynową. Jest obiektem dwukondygnacyjny (warsztat na parterze a część usługowa i magazynowa na piętrze) o wys. ok. 7,5 m (s. projektu z 2007 r.) pow. zabudowy 397,4 m2 (s. 11), natomiast w zamiennym projekcie jest to: budynek magazynowo - mieszkalny, 3 - kondygnacyjny z poddaszem, o wysokości 15 m (s. 20 projektu zamiennego), kubaturze 56000 m3, pow. zabudowy - 478,43 m2, w którym zaprojektowano 26 mieszkań (s. 28)".
Obecnie przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ten sam obiekt budowlany, a zatem powyższe wskazania pozostają w mocy. Niezrozumiałe są twierdzenia skarżących, że "budynek aktualnie istniejący, dla którego prowadzone jest postępowanie, jest zupełnie inny od opisanego w wyroku z 31 stycznia 2014 r.". Twierdzenie to mogłoby być prawdziwe tylko w sytuacji, gdyby doszło do rozbiórki obiektu, na temat którego wypowiedział się WSA, a w tym miejscu wzniesiono by inny budynek. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia. Trudno również wyobrazić sobie, w jaki sposób inwestorzy mieliby zlikwidować ową niezgodność budynku z pozwoleniem na budowę, skoro od momentu wydania tamtego wyroku wykonali jedynie roboty budowlane obejmujące nadmurowanie ścian ostatniej kondygnacji i ich zwieńczenie wieńcem żelbetowym.
Podkreślenia wymaga, że dokonując swoich ustaleń, skutkujących wskazaniem na konieczność zmiany trybu legalizacji budynku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opierał się głównie na projekcie budowlanym zamiennym. W istocie, więc oceniał głównie zamierzenia inwestorów, podczas gdy faktycznie stwierdzone (już wykonane) wówczas odstępstwa polegały na rozbudowie klatek schodowych od strony wschodniej (7,20 m x 5,26 m) i zachodniej (7,49 m x 7,85 m), wysokości całego obiektu oraz nadbudowie 3-ej kondygnacji (ściany do wysokości 1,60 m na dzień czynności kontrolnych z 26.08.2010 r.) budynku.
Z pism skarżących zdaje się pośrednio wynikać, że odstąpili oni od zamiaru objętego ówczesnym projektem budowlanym zamiennym. Wywodzą, że jedyne odstąpienie od wydanego pozwolenia na budowę dotyczy wysokości i kubatury budynku, a zatem postępowanie wbrew stanowisku WSA w Krakowie powinno toczyć się w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Zmiana zamiarów inwestycyjnych po stronie inwestora nie jest jednak taką zmianą stanu faktycznego, która uzasadniałaby odstąpienie od zasady wskazanej w art. 153 p.p.s.a.
Rozważania te można jednak prowadzić jedynie na marginesie niniejszej sprawy, której przedmiotem jest zastosowanie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jak już wcześniej stwierdzono, nie ulega wątpliwości, że inwestor prowadził roboty budowlane mimo wstrzymania ich postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem nakaz rozbiórki w trybie art. 50a pkt 1 jest prawidłowy. Na obecnym etapie postępowania rozważania, czy budynek objęty decyzją to ten sam, czy też inny budynek niż ten, którego dotyczył wyrok wydany w sprawie sygn. II SA/Kr 1296/13 nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 50a pkt 1. Łamiąc nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych inwestorzy sami pozbawili się możliwości legalizacji wzniesionego obiektu budowlanego, niezależnie od ewentualnej zmiany ich zamiarów inwestycyjnych.
Z tych też względów nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia przedłożony na rozprawie dowód z "oświadczenia architekta" z dnia 2 stycznia 2019 r.
Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące nieprawidłowego określenia adresata obowiązku rozbiórki. Kwestia ta została przez organ odwoławczy bardzo szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wraz z analizą uprawnień skarżących w odniesieniu do terenu inwestycji i ich analizą w kontekście art. 52 ustawy Prawo budowlane. Sąd całkowicie podziela te rozważania. Inwestorami w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych byli oboje skarżący, jednak tylko M. M. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które umożliwia wykonanie decyzji rozbiórkowej. Okoliczność, że W. R. przysługuje prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie daje mu takiego prawa. Twierdzenie zaś, że wykonanie decyzji rozbiórkowej będzie stanowić czyn niezgodny z prawem tj. naruszenie posiadania W. R. jest tylko częściowo prawdziwe. Wykonanie rozbiórki może naruszać posiadanie użytkownika nieruchomości, jednakże nie będzie stanowić czynu niezgodnego z prawem.
Również kwestia oceny zakresu wykonanych robót, jako wykraczających poza zakres niezbędny do zabezpieczenia budynku przed czynnikami atmosferycznymi została w zaskarżonej decyzji szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona. Sąd całkowicie zgadza się z organem w tej kwestii.
Wbrew twierdzeniom skarżących z uzasadnienia wyroku z dnia 19 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Kr 433/17 nie wynika, że postępowaniem w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane należy objąć wyłącznie część obiektu budowlanego tj. kondygnację, której zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał. Zacytowany przez skarżących fragment uzasadnienia jest częścią akapitu, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie analizuje wzajemną relację trybów postępowania określonych w art. 48 oraz art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd wywodzi, że w okolicznościach niniejszej sprawy od początku należało wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie art. 48, a nie w trybie art. 50 – 51, bowiem mamy do czynienia z tego rodzaju robotami budowlanymi, które mieszczą się w dyspozycji art. 48 (budowa obiektu budowlanego lub jego części). Nawet jednak gdyby interpretować cytowany przez skarżących fragment uzasadnienia zgodnie z ich intencjami, to i tak skutek tej interpretacji nie może przenosić się na niniejsze postępowanie. W art. 153 p.p.s.a. mowa jest o wiążących wskazaniach sądu administracyjnego, "co do dalszego postępowania" – a zatem moc wiążąca ocen prawnych i wskazań może mieć zastosowanie wyłącznie w zakresie danej sprawy administracyjnej, która po wyroku sądu będzie się dalej toczyć. Tymczasem w sprawie II SA/Kr 433/17 Sąd oddalił skargę na decyzję umarzającą postępowanie, potwierdzając tym samym jego bezprzedmiotowość. Oznacza to, że dalsze postępowanie w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane nie będzie się toczyć. Natomiast wskazania z tego wyroku nie przenoszą się na inne postępowanie administracyjne, dotyczące co prawda tego samego obiektu budowlanego, jednak toczące się w zupełnie innym trybie. Innymi słowy oddalając skargę na decyzję umarzającą postępowanie w określonym trybie administracyjnym sąd administracyjny nie może formułować wiążących ocen i wskazań, co do postępowania toczącego się w zupełnie innym trybie, nawet jeśli jego przedmiotem jest ten sam obiekt budowlany. Gdyby jednak tego rodzaju oceny w wyroku sądu administracyjnego się znalazły, to nie mogą one wiązać organów administracji ani też sądów w innych sprawach, co wynika wprost z treści art. 153 p.p.s.a.
Na marginesie należy wskazać, iż Sądowi z urzędu wiadome jest, że zarówno powyższy wyrok, jak i wyrok do sygn. II SA/Kr 1142/16 dotyczący sprostowania oczywistej omyłki w postanowieniu PINB z 4 stycznia 2016 r. nie są prawomocne. Wynik tych spraw nie ma jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd oddalił skargę, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.