II SA/KR 1229/23

II SA/Kr 1229/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-12-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 3 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 poz 699
art 25
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz AWSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi N. Spółka z.o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 lipca 2023 r. znak SKO.OŚ/4170/392/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz N. Spółka z.o.o. z siedzibą w K. kwotę 714,00 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1229/23
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 30 września 2022 r., znak: WS-06.6236.196.2017, wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), Prezydent Miasta Krakowa:
1) nakazał N. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą: [...], os. [...] [...] usunięcie - z działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obr[...] jedn. ewid. K. położonych przy ul. [...] w K. - odpadów pochodzenia budowlanego rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 1705 03 (kod: 17 05 04); składowanych w formie rozplanowanego nasypu po powierzchni ww. działek w ilości nie mniejszej niż 41 025,00 m3, na którą składa się suma ilości ww. odpadów zalegających na działkach o nr.: [...] i [...] (21004,00 m3[...] (7 086,00 m3), [...] (6 032,00 m3,) [...] (5552,00 m3), [...] (1351,00 m3), tj. w takiej ilości, aby teren przedmiotowych działek po usunięciu odpadów uzyskał poziom pierwotny.
2) orzekł, ze wykonanie decyzji nastąpi przez załadunek składowanych odpadów na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu zgodnie z ustawą o odpadach, z którym to podmiotem N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością winna zawrzeć stosowną umowę;
3) orzekł, że czynności objęte nakazem należy zakończyć w terminie do 180 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w toku czynności podjętych w związku z pismem Straży Miejskiej Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2017 r. i pismem właściciela jednej z okolicznych działek z dnia 13 lipca 2017 r., na podstawie rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami z dnia 10 sierpnia 2017 r., 16 lipca 2018 r., 8 sierpnia 2018 r., 9 października 2018 r. i 6 maja 2019 r. oraz ekspertyzy w formie operatu pomiarowego (geodezyjnego) ustalił opisany niżej stan faktyczny, a za strony postępowania – w związku ze zmianą stanu prawnego działki nr [...] w toku postępowania i podziałem działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] – uznał:
- T. T. i A. T. (współwłaściciele działki nr [...]);
- P. K. (były właściciel działki nr [...] i były współwłaściciel działki nr [...]);
- M. P. (były współwłaściciel działki nr [...]);
- J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa (właściciel działki nr [...] i nr [...]);
- M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (właściciel działek nr [...] i nr [...]);
- A. D. i L. M. (współwłaściciele działki nr [...]);
- N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (wytwórca odpadów przemieszonych).
Pomiędzy ul. [...] i znajdującą się tam stacją paliw i obiektami [...] a obwodnicą T. oraz wałem rzeki S. znajduje się niezabudowany teren, który po wybudowaniu stacji paliw pozostawał w obniżeniu względem zabudowanych działek. W 2017 r. na ten niezabudowany teren Spółka N. przywiozła ziemię pochodzącą z realizowanych przez siebie budów. Przywóz ziemi poprzedzono ustną zgodą M. Ł. i P. K., tj. osób podających się za właścicieli działek tam położonych. Przemieszczona ziemia została następnie rozciągnięta po działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] i powstał tam nasyp, który dowiązał się poziomem do działek zabudowanych stacją paliw i obiektami [...], w tym do działki o nr [...]. Różnica poziomów między nadsypanymi działkami a terenem nienadsypanym, uwidoczniła się od strony działek nr [...] (skarpa do 2 m) i nr [...] (skarpa do ok. 1 m). Stan terenu ulegał zmianie polegającej na powiększeniu nasypu. W 2018 r. nasyp rozciągał się dodatkowo po działkach o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Powiększony nasyp powstał ziemi przemieszczonej przez nieustalone podmioty i dorównał się poziomem do działek nadsypanych w 2017 r. Skarpy utworzonego nasypu uwidoczniły różnicę poziomów pomiędzy terenem nadsypanym a nienadsypanym. Ich wysokość była zmienna i wynosiła od strony wału rzeki S. do około 1 m, od strony drogi leżącej po zachodniej stronie do około 2 m miejscami. Utworzony nasyp rozciąga się ponadto na działkach o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Również na tych działkach nasyp powstał z ziemi przemieszczonej przez nieustalone podmioty. Wysokość warstw nasypów na tych działkach jest zmienna i wynosi do około 3 m. Cyklicznie na nasypie pojawiały się pryzmy gruzu betonowego, ceglanego, również przemieszczone tam przez nieznane podmioty, które były usuwane, w tym przez Spółkę N. , przez rozciąganie odpadów po powiększonym nasypie lub ich wywóz.
W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił również, że:
- w dacie powstania nasypu (2017 r.) teren nie podlegał ustaleniom planu miejscowego, a działki na których przemieszczono ziemię i ziemię zmieszaną z gruzem stanowiły użytki rolne, w stosunku do których nie wydano decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej;
- obecnie teren podlega ustaleniom uchwały nr LXXVI/2137/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bielany";
- A. K., L. M. i A. D. (współwłaściciele działek nr [...] i nr [...]) nie wyrażali zgody na przemieszczenie ziemi, gruzu betonowego i ceglanego;
- dla działek nr [...], nr [...] i nr [...] (aktualnie [...], [...] i [...]) wszczęto w dniu 13 kwietnia 2015 r. na wniosek P. K. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku handlowo-usługowego wraz z miejscami postojowymi i drogami wewnętrznymi oraz wjazdem na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." zakończone decyzją z dnia 20 lutego 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy;
- decyzją z dnia 20 maja 2022 r. wniesiono sprzeciw wobec wniesionego przez P. K. zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2 na terenie działek nr [...] i nr [...];
- decyzją z dnia 20 maja 2022 r. wniesiono sprzeciw wobec wniesionego przez Spółkę J. zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2 na terenie działki nr [...];
- dla działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nie wydano żadnej decyzji uprawniającej do rozpoczęcia prac budowlanych;
- Spółka N. , Spółka J. , L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa nie legitymują się zezwoleniem na zbieranie lub przetwarzanie (zagospodarowanie) odpadów.
W świetle powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że w 2017 r. na działki nr [...] (obecnie nr [...] i nr [...]), nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] przywieziono w dużych ilościach ziemię z inwestycji realizowanych przez N. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością poza terenem tych działek, powodując ich nadsypanie (podniesienie). Ziemię należy uznać za odpad o kodzie 17 05 04, a to w związku ze zdeponowaniem jej w innym miejscu niż miejsce jej wydobycia (art. 2 pkt 3 u.o.). Zasadą jest – wynikający z art. 30 ust. 1 u.o. - zakaz przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, a nadsypany ziemią teren działek nie jest instalacją (art. 3 pkt 6 p.o.ś.), ani urządzeniem (art. 3 pkt 42 p.o.ś.). W stosunku do działek nr [...] i nr [...] nie ma zastosowania wyjątek przewidziany w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, albowiem w dacie ich nadsypania współwłaścicielem lub właścicielem była osoba prawna. Z kolei w stosunku do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie mają zastosowania wyjątki przewidziane rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (poz. 2 i 10 załącznika), albowiem: (i) przywiezienie ziemi i pozostawienie jej w formie nasypów nie jest utwardzeniem działek, (ii) dla żadnej działki nie uzyskano decyzji na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego, (iii) w dacie powstania nasypów działki były użytkami rolnymi, a nie działkami budowlanymi. Dodatkowo na działania polegające na wykorzystaniu ziemi do utwardzania terenu działek spółka J. i spółka N. nie uzyskały zezwolenia na przetwarzania odpadów (art. 41 u.o.). Odnosząc się do kwestii realizacji przyszłej inwestycji na podniesionych poziomach gruntów, organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że podwyższenie rzędnych poziomu działek i ich zabudowa powinna nastąpić dopiero po uzyskaniu stosownych decyzji na podstawie przepisów prawa budowalnego. W świetle powyższego ziemia przywieziona z zewnątrz na teren ww. działek i tam pozostawiona w formie nasypu podlega składowaniu w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Działki te nie są składowiskiem odpadów, którego realizacja (jako budowli) może nastąpić jedynie w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo budowlane i innych szczególnych przepisów. Działki te nie stanowią również miejsca magazynowania odpadów (art. 25 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 32, pkt 34 i pkt 21 u.o.) - odpadów na ww. działkach nie wytworzono, a na samych tych działkach nie jest prowadzone ani zbieranie, ani przetwarzanie odpadów. Żaden organ nie wydał jakiejkolwiek decyzji zezwalającej na gospodarowanie odpadami, która to stanowiłaby o możliwości magazynowania ziemi na ww. działkach. Spółka N. i spółka J. aby móc zbierać lub przetwarzać na tych działkach odpady - zobowiązane są do uzyskania zezwolenia (art. 41 u.o.). W tym stanie rzeczy należało nakazać posiadaczowi usunięcie odpadów. Spółka N. ta wielokrotnie w toku postępowania podnosiła, że jest wytwórcą urobku stanowiącego kod: 17 04 05, który powstał w wyniku prowadzonych przez nią inwestycji, jak również to, że ziemię woziła na zlecenie właścicieli działek M. Ł. i P. K.. W tym miejscu organ pierwszej instancji przytoczył art. 27 ust. 1, 2 i 3 u.o. i wskazał, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów lub przetwarzaniu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (art. 41 u.o.). Spółka J. decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 3 u.o., nie posiadała i nie posiada, a zatem odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami – tj. przemieszczonej ziemi wytworzonej przez Spółkę N. – nadal spoczywa na wytwórcy tych odpadów.
Kwestia zgody M. Ł. i P. K. wzbudziła wątpliwości organu pierwszej instancji. Ten pierwszy właścicielem działek nie był. Temu drugiemu jako właścicielowi działki nr [...] mogła zostać przekazana jedynie ziemia w ilościach określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. (jednak w dacie nadsypania działka ta nie podlegała ustaleniom planu miejscowego, a zatem nie była ona działką budowlaną, którą można by utwardzić i rozporządzenie nie miało zastosowania). Analogicznie było w przypadku działki nr [...], której współwłaścicielem był P. K., przy czym na działania takie zgody nie wyraził drugi współwłaściciel. Również na przywóz ziemi na działkę nr [...] zgody nie wyrażali jej współwłaściciele.
W ocenie organu pierwszej instancji twierdzenia spółki N. jakoby przemieściła ona jedynie do ok. 3000 m3 ziemi, nie pokrywa się z danymi przedstawionymi w ekspertyzie biegłego, który określił, że teren objęty postępowaniem nadsypano 77818 m3 ziemi i wskazał, kubaturę odpadów nawiezionych na poszczególne działki: nr [...] - 16461 m3, nr [...] - 1907 m3, nr [...] - 21004 m3, nr [...] - 7086 m3, nr [...] - 6032 m3, nr [...] - 5552 m3, nr [...] -1351 m3, nr [...] - 2694 m3, nr [...] - 684 m3, nr [...] - 657 m3, nr [...] - 2316 m3, nr [...] - 3316 m3, na części działki nr [...] - 451 m3, nr [...] - 4181 m3, nr [...] - 4126 m3. W odpowiedzi na uwagi spółki N. i spółki J. biegły wskazał m.in., że operat jest rezultatem pomiaru bezpośredniego oraz danych z mapy zasadniczej obowiązującej do 2010 r. (w latach 2010-2020 nie były wykonywane na tym terenie żadne prace geodezyjne związane z pomiarem wysokościowym). Organ pierwszej instancji podkreślił, że znajdujące się w aktach sprawy wydruki ortofotomap dowodzą, że nadsypanie terenu objętego niniejszym postępowaniem rozpoczęło się w 2017 r., co znajduje potwierdzenie w piśmie Straży Miejskiej Miasta K. inicjującym czynności, jak i w protokole z wizji lokalnej przeprowadzonej w 2017 r. w którym - opisując zastany stan terenu – wskazano, że na działkach począwszy od dz. nr [...] do [...] rozciąga się nasyp z ziemi. Dalsze oględziny terenu wykazały natomiast sukcesywne powiększanie istniejącego nasypu utworzonego w 2017 r. Z akt sprawy wynika nadto, że w toku postępowania poziom nadsypanych działek dowiązywał się do poziomu terenu zabudowanego stacją paliw i obiektami [...]
Odnosząc się do wniosków spółki J. o dopuszczenie dowodów z (i) przesłuchania stron postępowania na okoliczność ustalenia posiadacza oraz (ii) opinii biegłego geologa polegającej na przeprowadzeniu badania geotechnicznego gruntu położonego na działkach [...], [...], [...], [...] oraz [...], polegającej w szczególności na dokonaniu odwiertów i ewentualnych odkrywek na przedmiotowych działkach w celu pobrania próbek poszczególnych warstw mas ziemnych, a następnie przeprowadzenie laboratoryjnych badań w/w próbek w celu określenia czasu powstania wspomnianych warstw, organ pierwszej instancji wskazał na art. 78 § 2 k.p.a. i stwierdził, że czas powstania nasypu (2017 r.) wynika z ortofotomap.
Decyzją z dnia 18 lipca 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/392/2022, wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2022 poz. 699, ze zm.), rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2020 r. poz. 10) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), po rozpatrzeniu odwołań N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. i J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało ww. decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie N. sp. z o.o. w K., zarzucając jej naruszenie:
1) art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. przez nieprawidłowe zastosowanie, w wyniku którego uznano, że skarżąca jest wytwórcą i posiadaczem wszystkich odpadów pochodzenia budowlanego o kodzie: 17 05 04 (dalej: "odpady") na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (dalej: "działki"), podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów winno doprowadzić do uznania, że skarżąca jest jedynie wytwórcą 3000 m3 odpadów zgromadzonych na działkach, nie jest posiadaczem odpadów, a ich posiadaczami są władający powierzchnią działek;
2) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. przez nieprawidłowe ich zastosowanie i nakazanie skarżącej usunięcie z działek odpadów w ilości nie mniejszej niż 41025 m3, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów mogło wiązać się z nakazaniem skarżącej usunięcia z działek odpadów co najwyżej w ilości 3000 m3;
3) art. 26 ust. 3c u.o. przez zaniechanie jego zastosowania, podczas gdy wykonanie decyzji organu pierwszej instancji jest niemożliwe oraz ekonomicznie nieuzasadnione, a zatem sposób wykonania decyzji winien zostać zmieniony;
4) art. 41 ust. 1-9 u.o. przez nieprawidłowe zastosowanie, w wyniku którego uznano, że skarżąca jest wytwórcą oraz posiadaczem wszystkich odpadów zgromadzonych na działkach, a to z uwagi na fakt, że J. sp. z o.o. sp. k. w K. nie posiada zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów, podczas gdy przywołany przepis określa procedurę wydawania przedmiotowego zezwolenia, nie ustanawia żadnych domniemań i w żadnym razie nie może stanowić podstawy do przypisania skarżącej odpowiedzialności za wszystkie odpady zgromadzone na działkach tylko dlatego, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, a pozostałe strony niebędące osobami fizycznymi nie posiadają tych zezwoleń;
5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które polegały w szczególności na:
i. pominięciu faktów wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego i potwierdzanych przez wszystkie strony aktywnie uczestniczące w postępowaniu, a to że:
- skarżąca nawoziła przedmiotowe masy ziemne na działki jedynie wiosną 2017 roku (od marca do maja);
- skarżąca nawiozła na przedmiotowe działki jedynie 3000 m3 mas ziemnych;
- w bezpośrednim sąsiedztwie działek prowadzone były duże inwestycje budowlane (m. in. budowa stacji paliw [...], budowa restauracji [...], budowa tzw. małej obwodnicy B.
- po ponad roku od zakończenia prac skarżącej na działkach pojawiały się świeże masy ziemne przywożone przez nieustalone podmioty;
- działki oraz działki sąsiednie nie były ogrodzone, zabezpieczone przed dostępem osób trzecich, ani nie wyznaczono w terenie przebiegu granic pomiędzy poszczególnymi działkami;
ii. braku dogłębnego rozważenia:
- czy w 2017 r. skarżąca dysponowała zapleczem osobowym i sprzętowym, które obiektywnie umożliwiałoby nawiezienie odpadów w ilości wskazanej w decyzji;
- czy w ramach swojej zróżnicowanej działalności w 2017 r. skarżąca miała możliwość wytworzenia odpadów w ilości wskazanej w decyzji;
- czy ustalona w decyzji ilość odpadów z 2017 r. w jakikolwiek sposób koresponduje z ilościami oraz rodzajami odpadów wytwarzanymi przez skarżącą w innych latach;
- czy operat geodezyjny sporządzony w oparciu o porównanie danych z 2010 r. (ponad 6 lat przed rozpoczęciem nawożenia mas ziemnych przez skarżącą) z danymi z listopada 2020 r. (2,5 roku po zakończeniu nawożenia mas ziemnych przez skarżącą) może być w jakikolwiek sposób miarodajny dla ustalenia ilości odpadów na działkach na koniec maja 2017 roku;
iii. zaniechaniu podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety lub geologa wnioskowanej przez J. sp. z o.o. sp. k. w K. w sytuacji kwestionowania wydanych w sprawie ekspertyz, opinii oraz uprawnień osób, które je sporządziły;
iv. nieprawidłowej ocenie zebranych dowodów z naruszeniem zasad logicznego rozumowania i wskazań doświadczenia życiowego, a w szczególności:
- pominięciu, że w toku całego postępowania skarżąca podawała niezmienne i spójne informacje co do ilości nawiezionych mas ziemnych, ich pochodzenia, zgody M. Ł. i P. K. na nawożenie, a także pominięcie, że twierdzenia skarżącej korelowały z wyjaśnieniami innych stron;
- zaakceptowaniu sprzecznych twierdzeń organu pierwszej instancji, że to skarżąca w 2017 r. nawiozła wszystkie masy ziemne zalegające na działkach, a jednocześnie, że w 2018 r. powstał nasyp z mas ziemnych przemieszczonych przez nieustalone podmioty;
co z kolei doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, a to błędnego ustalenia, że skarżąca jest wytwórcą i posiadaczem zgromadzonych na działkach wszystkich odpadów, w ilości nie mniejszej niż 41025 m3, podczas gdy:
- skarżąca nawiozła na działki 3000 m3 mas ziemnych;
- skarżąca nawoziła masy ziemne za zgodą M. Ł. oraz P. K.;
- w okresie od marca do maja 2017 r. nie było obiektywnie możliwe nawiezienie mas ziemnych w ilościach przypisanych skarżącej;
- w 2017 r. skarżąca nie dysponowała zapleczem osobowym i sprzętowym, które umożliwiałoby jej nawiezienie na działki odpadów w ilości określonej w decyzji;
- masy ziemne na działki były nawożone także w okresie późniejszym (po maju 2017 r.) przez nieustalone podmioty;
6) art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli, które to postępowanie zakończone zostało wydaniem decyzji całkowicie pomijającej interes stron, w szczególności ignorującej fakt, że wykonanie decyzji będzie wiązało się dla skarżącej z niebagatelnymi kosztami i doprowadzi do jej niewypłacalności przy równoczesnym nieuwzględnieniu faktu, że w toku postępowania został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który umożliwia zabudowę działek na cele usługowe, a tym samym wykorzystanie odpadów do utwardzenia terenu, podczas gdy przeprowadzenie postępowania zgodnie z zasadami proporcjonalności, adekwatności, a także uwzględnienie słusznego interesu stron doprowadziłoby do wydania decyzji odmiennej od zaskarżonej;
7) art. 7 w zw. z art. 28 i art. 29 w zw. art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to ustalenia i wskazania prawidłowych danych podmiotu, na który nałożono obowiązek usunięcia z działek odpadów, albowiem dane adresowe wskazane w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji nie są danymi skarżącej, co nie pozwala na jednoznaczne wskazanie adresata decyzji i winno prowadzić do ich uchylenia;
8) art. 140 w zw. z art. 77 § 1, art. 104 § 2 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez zaniechanie zbadania i odniesienia się do części zarzutów zawartych w odwołaniu oraz lakoniczne i zdawkowe odniesienie się do pozostałych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co może stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i utrudnia sądową kontrolę działalności administracji publicznej;
9) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania i winna zostać uchylona, w wyniku czego zaskarżona decyzja jest oczywiście nieprawidłowa jako sankcjonująca wadliwą decyzję organu pierwszej instancji.
W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o: (i) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, (ii) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów wynagrodzenia adwokata, według norm przepisanych, (iii) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i wskazało, że nie zawiadomiło o zakończeniu postępowania dowodowego, bo oparło się na dowodach prawidłowo zebranych przez organ pierwszej instancji, w postępowaniu przed którym skarżąca brała czynny udział i była informowana o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy przez cały czas trwania postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej określanej, jako p.p.s.a., kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli sądu podlega decyzja nakazująca usunięcie odpadów. Według ustaleń organu, posiadaczem odpadów jest strona skarżąca. Odpady to ziemia pochodzenia budowlanego (gleba i ziemia w tym kamienie), a teren na który ziemię tę nawieziono nie jest miejscem składowania odpadów.
Skarga jest uzasadniona. Sąd upatruje jej wadliwości w naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 Kpa.
Zgodnie z ugruntowanym od wielu lat poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19, LEX nr 3034280, wskazując, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.
Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania nie została w kontrolowanym postępowaniu zrealizowana.
Skarżąca spółka złożyła obszerne odwołanie wraz z załącznikami, w którym podniosła szereg zarzutów kwestionujących ustalenia faktyczne dokonane przez organ I Instancji.
W szczególności podniosła – co też konsekwentnie powtarzała od pierwszych oświadczeń składanych do początku postępowania wszczętego w 2017 r. – że nawoziła odpady w okresie od marca do maja 2017 r. i jest to objętość około 3000 m3. Co więcej, w odwołaniu (str. 5) skarżąca szczegółowo wyliczyła, że biorąc pod uwagę siły i środki którymi dysponowała w 2017 r. (4 samochody ciężarowe MAN o ładowności około 17,4 tony oraz 4 kierowców samochodów ciężarowych), 41 025 m3 gleby tj. ok. 82 000 ton ziemi, w tym kamieni i gruzu przewoziłaby 235 dni w najbardziej sprzyjających warunkach organizacyjnych. Do odwołania skarżąca załączyła wykaz środków trwałych z 2017 r., ewidencję pracowników z 2017 r., wyciągi z umów realizowanych w 2017 r. Do tych twierdzeń i wniosków dowodowych organ II Instancji nie odniósł się w żaden sposób, w szczególności nie wyjaśniono w jaki sposób zostało ustalone, że skarżąca nawoziła odpady (ziemię) na sporne działki także po maju 2017 r. i w ilości ponad 3000 m3.
SKO nie przeanalizowało także okoliczności związanych z rolą osób zlecających nawiezienie ziemi przez skarżącą tj. M. Ł. i P. K., pod kątem rozważenia czy to nie te właśnie osoby są posiadaczami odpadów.
Podkreślenia też wymaga, że obszar na który nawiezione zostały odpady jest bardzo duży i składa się z wielu więcej działek niż tylko te, które objęte zostały kontrolowanym postępowaniem, przy czym jak wynika ze znajdujących się w t. I akt administracyjnych fotografii i ortofotomapy, działki te nie były w terenie ogrodzone czy w inny sposób wyodrębnione. W aktach sprawy znajdują się inne decyzje (zanonimizowane) dotyczące pozostałych działek, skierowane do właścicieli nieruchomości, albowiem nie obalono w tych postępowaniach domniemania, że posiadaczem odpadów jest inna osoba niż władający powierzchnią ziemi (właściciel). O tych rozstrzygnięciach tych wspomina też w swojej decyzji organ I Instancji (str. 4 uzasadnienia). Kolegium nie wyjaśniło z jakich okoliczności wywodzi, że część ziemi została nawieziona na poszczególne działki (stanowiące w terenie jedną niewyodrębnioną całość) przez nieustalone podmioty, a część ziemi tj. 41 000m3 – przez skarżącą.
Z akt sprawy wyłania się też wątek prowadzonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na które nawieziono odpady robót budowalnych – przy budowie stacji paliw i obiektów [...] oraz obwodnicy, który może mieć w sprawie znaczenie, także całkowicie przemilczany przez organ II Instancji.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozornie jest obszerna, bo liczy sobie 16 stron. Jednak jej struktura jest następująca: 6 pierwszych stron to szczegółowe streszczenie decyzji organu I instancji, następne 4 strony to zrelacjonowanie odwołania. Kolejne 3 - 4 strony to przytoczone przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, orzecznictwo oraz streszczenie wyników ekspertyzy wykonanej na zlecenie organu I instancji w zakresie w jakim ekspertyza ta ustala ilości odpadów nawiezionych na poszczególne działki.
Rozpoznanie sprawy rozpoczyna się od czwartego akapitu str. 14 uzasadnienia decyzji, zaś odniesienie się do zarzutów – obszernego, jak już wyżej wskazano - odwołania, znajduje się w akapicie trzecim na str. 15 i jest następujące:
"Odnosząc się od zarzutów odwołania dotyczących naruszeń procesowych należy wskazać, iż organ I instancji przeprowadził prawidłowe postępowanie wyjaśniające w sprawie, oparł się na ustaleniach ekspertyzy biegłych powołanych w sprawie, strony były informowane o możliwościach zapoznania się z materiałami sprawy przez cały czas trwania postępowania stąd nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium nie może wziąć pod uwagę w prowadzonym postępowaniu takich okoliczności jak koszty związane z wykonaniem przedmiotowej decyzji. Decyzja wydawana w trybie art. 26 u.o. jest decyzją związaną, w sytuacji stwierdzenia zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym obowiązkiem organu jest nakazanie posiadaczowi ich usunięcie. Kolegium wskazuje, iż organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności dokonał wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wyjaśnić, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy."
Z powyższego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie rozpoznało sprawy jako organ II Instancji w takim rozumieniu, jakie wskazane zostało na wstępie niniejszych rozważań.
Jak wynika z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, podobnie pozycję ustrojową sądów administracyjnych określa art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Oznacza to, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracyjnych w ich ustawowych obowiązkach i kompetencjach, w szczególności nie jest zaś rzeczą sądu rozstrzyganie sprawy za organ, ale jedynie kontrolowanie przeprowadzonego postępowania i wydanych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem.
W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie obowiązane rozpoznać sprawę tak, jak to powinien uczynić organ II Instancji oraz odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania.
Końcowo Sąd wskazuje, że nie są uzasadnione zarzuty skargi kwestionujące poprawność sporządzenia ekspertyzy w formie operatu pomiarowego (geodezyjnego) mającego na celu określenie kubatury odpadów (w tym mas ziemnych i gruzu) i ich położenia na działkach [...],[...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] zlokalizowanych przy ul. [...] w K., autorstwa mgr inż. M. L., geodety uprawnionego. Opinia sporządzona jest rzetelnie, jej wnioski są jednoznaczne, poprzedzone logicznym wywodem, a oparta została na obiektywnych danych porównawczych (mapy numeryczne, mapy zasadnicze, mapy do celów projektowych, mapy z warstwicami i wysokościami terenu pierwotnego i aktualnego) oraz bezpośrednich pomiarach w terenie. W szczególności podkreślenia wymaga, że opinia ta w żaden sposób nie odnosi do tego kto, kiedy dokładnie oraz w jakiej ilości nawiózł odpady na poszczególne działki. Opinia przedstawia obiektywne obliczenia nawiezionych mas ziemnych dla całości obszaru objętego opracowaniem oraz osobno dla każdej z działek wymienionych w opracowaniu. Dowód ten jest doskonałą pomocą dla organu w zakresie ustalenia ilości nawiezionej ziemi (odpadów), ale oczywiście nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia, kto tego dokonał.
Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 714 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 34 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika strony skarżącej opłaty skarbowej za złożone dokumenty pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.).