II SA/Kr 1219/20

II SA/Kr 1219/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-03-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący/
Mirosław Bator
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 5709/21 - Wyrok NSA z 2025-01-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 234
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r., znak [...], działając na podstawie m.in. art. 234 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. T. od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 1 lipca 2020 r., znak: [...], nakazującej M. T. – właścicielce działek nr ew. [...] [...] położonych w B. usunięcie w terminie do dnia 26 lutego 2021 r. mas ziemnych do rzędnych terenu we wskazany w sentencji sposób – utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Podaniem z dnia 11 czerwca 2018 r. J. W. i B. W., właściciele działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w B., wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w kwestii naruszenia stosunków wodnych "zmiany kierunku i natężenia odpływu wód" w następstwie nawiezienia na działce sąsiedniej dużych ilości mas ziemnych – w miejsce naturalnego leja umożliwiającego naturalne odprowadzanie i rozprowadzenie wód opadowych w tym z nieruchomości położonych przy ul. [...] i w jej bezpośrednim sąsiedztwie.
Burmistrz Miasta B., decyzją z dnia 27 grudnia 2018 r., znak [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 31 grudnia 2018 r., znak [...]), nakazał M. T. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez rozplantowanie nawiezionej ziemi i usypanie tzw. półek gruntu z nachyleniem w kierunku północno – wschodnim.
W motywach rozstrzygnięcia powołano się na oględziny przeprowadzone w dniu 7 sierpnia 2018 r., podczas których stwierdzono m.in., iż działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, rynny z budynku wyprowadzone są na działkę nr [...]. Działka nr [...] jest działką zieloną niezabudowaną częściowo zagospodarowaną rolniczo (szklarnia, niewielki budynek gospodarczy), posiada duże nachylenie w kierunku wschodnim. Bezpośrednio do w/w działek przylegają działki nr [...] i [...] stanowiące własność M. T.. Działka nr [...] jest niezabudowana, nawieziona ziemią, w większości nieporośnięta roślinnością, co z kolei świadczy o tym, iż ziemia nawieziona została niedawno. Podczas oględzin J. W. i B. W. wnieśli o zaprzestanie nawożenia oraz zabezpieczenie ich działki przed spływem nawiezionej ziemi. Według ich oświadczenia ziemia na działkę [...] nawożona była co kilka lat (cześć porośnięta trawą), ostatnie nawiezienie dużych ilości mas ziemnych miało miejsce w czerwcu 2018 r.
W opinii w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B., sporządzonej w październiku 2018 r., biegli stwierdzili, że nawiezienie ziemi na działkę nr [...] nie jest związane z budową nowego obiektu budowlanego, brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę, nie dokonano również zgłoszenia. Podczas wizji lokalnej stwierdzono osypywanie się materiału skalnego ze skarpy działki nr [...] oraz wymywanie materiału ze skarpy na działkę nr [...]. Materiał skalny, którym wykonywany był proces niwelacji działek nr [...] i [...], pochodzi z wykopów budowlanych i jest tożsamy z rodzimym materiałem zalegającym w podłożu działki, tzn. gliny pylaste i pyły. Na podstawie wykonanych pomiarów geodezyjnych oraz gęstości nasypowej materiału gruntowego, z którego formowane są skarpy na działce nr [...], ilość materiału nawiezionego oszacowano na ok. 450 m3, co daje ok. 900 Mg. Skarpa na działce nr [...] została zabezpieczona drewnianymi zaporami. Wysokość formowanych skarp nie wpłynęła na zmianę ilości wód opadowych jakie spływały i spływają z działek nr [...] i [...] na działkę nr [...], a nacisk nawiezionego gruntu na podłoże nie powoduje zmian w przepływie wód gruntowych. Zmianie uległo natężenie spływu wód opadowych. Obecnie woda spadająca na teren działki nr [...] może być w sposób gwałtowny i niepohamowany odprowadzana po skarpach i być przyczyną wynoszenia materiału mineralnego na działkę nr [...], a w przypadku gwałtownych opadów deszczu może stać się przyczyną chwilowych podtopień działki wnioskodawców. Dalej organ wskazał, że biegły w ekspertyzie jako zalecenie nakazał usunięcie nawiezionych mas ziemnych w ilości 900 Mg do rzędnych terenu zgodnie z załącznikiem nr 9 opinii: – do rzędnej 230 m n.p.m w części wschodniej terenu działki nr [...], – do rzędnej 232 m n.p.m. w części centralnej terenu działki nr [...], – do rzędnej 234 m n.p.m. w części zachodniej terenu działki nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Miasta B. złożyli J. W. i B. W. zarzucając, iż rozstrzygnięcie decyzji ma charakter niejasny i nieprecyzyjny, a tym samym nie nadaje się ona do wykonania. Zdaniem odwołujących się, nie było wiadomym jak ma wyglądać rozplantowanie ziemi, ile półek ma być wykonanych i na jakiej wysokości. Skarżący zwrócili uwagę, że organ dopuścił dowód z opinii biegłego, a następnie nie sięgnął do treści sporządzonej opinii.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lutego 2019 r., znak [...], uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 27 grudnia 2018 r. nakazującą M. T. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom i orzekło co do istoty sprawy. Z kolei na skutek skargi wniesionej przez M. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 488/19, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że organy bazowały na opinii biegłego, która zawiera sprzeczne sformułowania, a decyzja Kolegium w konsekwencji wydana została w oparciu doświadczenie życiowe.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia 1 lipca 2020 r., znak: [...], nakazał M. T. – właścicielce działek nr ewid. [...] i [...] położonych w B. usunięcie w terminie do dnia 26 lutego 2021 r. mas ziemnych do rzędnych terenu w następujący sposób: – do rzędnej 230 m n.p.m w części wschodniej terenu działki nr [...], – do rzędnej 232 m n.p.m. w części centralnej terenu działki nr [...], – do rzędnej 234 m n.p.m. w części zachodniej terenu działki nr [...], zgodnie z załącznikiem do decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w grudniu 2019 r. uzupełniono opinię biegłego tj. Ekspertyzę hydrologiczno-hydrogeologiczną dotyczącą zmiany stanu wody na gruncie ww. działek. Burmistrz Miasta B. wyjaśnił, że opinia w grudniu 2019 r. została skorygowana w zakresie określenia czy w niniejszym postępowaniu doszło do szkody potencjalnej czy rzeczywistej (szkoda rzeczywista – wymycie materiału skalnego, szkoda potencjalna z prawdopodobieństwem wystąpienia w przyszłości graniczącym z pewnością – strona 17 skorygowanej opinii), rzędnych oznaczonych dla wykonania robót (pierwotny przebieg stoku doliny – strona 18 skorygowanej opinii, usunięcie mas ziemnych do wskazanych rzędnych nie stanowi urządzeń zapobiegających szkodom, ale działanie to stanowi przywrócenie do stanu pierwotnego zapobiegając wyrządzeniu szkody na działce sąsiedniej). Ponadto biegły dokonał korekty omyłkowo wpisanego błędnego numeru działki: było – [...], jest – [...]. Podkreślono, że w opinii zostało jednoznacznie stwierdzone, iż doszło do wymycia materiału skalnego na działkę nr ewid. [...].
W oparciu o przedmiotowy dokument oraz materiał zdjęciowy organ administracyjny uznał, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wody, a szkodą na działce sąsiedniej. W tym wypadku opierając się na zwykłym doświadczeniu życiowym można przyjąć, iż skutkiem zmiany sposobu zagospodarowana tej nieruchomości jest zmiana natężenia spływu wody, dlatego też wypełniona została przesłanka wynikająca z art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. T.. Odwołująca się zarzuciła organowi I instancji naruszenie: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wywiązanie się przez organ ze wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sformułowanych w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 488/19, w tym: zaniechania ustalenia kiedy właściciele działek nr [...] i [...] dowiedzieli się o szkodliwym ich zdaniem działaniu skarżącej na ich grunty; art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności poprzez wyjaśnienie kto i kiedy dokonał zmian na gruncie, czy na działkach sąsiednich wystąpiła szkoda realna, czy ma ona tylko charakter potencjalny; art 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej pomimo, iż pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej; art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu l instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które nie spełnia wymagań określonych przywołaną normą; art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, pomimo iż w analizowanym stanie faktycznym nie spełnione zostały przesłanki do jego zastosowania; art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne jego poprzez jego niezastosowanie i wszczęcie przedmiotowego postępowania, pomimo iż masy ziem były nawożone już w latach 2007-2012, o czym wiedzieli właściciele działek sąsiednich nr [...] i [...], a zatem po upływie 5 lat od dnia, w którym właściciele tych działek dowiedzieli się o szkodliwym – ich zdaniem – oddziaływaniu nawiezionych na działkę skarżącej mas ziemnych, na ich grunt.
Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną a wstępie decyzję z dnia 25 sierpnia 2020 r. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, powołując się na brzmienie art. 234 ustawy prawo wodne, że dla zastosowania normy wynikającej z przytoczonego przepisu konieczne jest ustalenie kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: zmiany stanu wody na gruncie i skutku w postaci szkodliwego wpływu dokonanej zmiany w zakresie stanu wody na grunty sąsiednie. Pierwszym celem postępowania wyjaśniającego powinno być zatem ustalenie, czy na danym gruncie doszło do zmiany stanu wód i na czym ta zmiana polega. Organ odwoławczy przytoczył w tym kontekście wskazania zapadłego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który stwierdził, że zalegająca w aktach sprawy opinia z października 2018 r. ("Ekspertyza hydrologiczno-hydrogeologiczna") zawierała wątpliwości i koniecznym stało się jej uzupełnienie poprzez jednoznaczne wyjaśnienie: 1. Czy nastąpiła rzeczywista (nie potencjalna) zmiana stosunków wodnych na gruncie skarżącej; 2. czy zmiana ta spowodowała bądź powoduje rzeczywistą szkodę i na czym ona polega, czy też szkoda ta, co jest prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, wystąpi dopiero w przyszłości; 3. czy rzędne oznaczone dla wykonania robót zapobiegających szkoda są rzędnymi dla przywrócenia stanu poprzedniego, czy też dla określenia wysokości skarpy zapobiegającej szkodom. Ponadto Sąd nakazał na potrzebę wyjaśnienia okoliczności, kiedy właściciele działek nr [...] i [...] dowiedzieli się o szkodliwym oddziaływaniu na ich grunt.
Następnie organ odwoławczy, powołując się na dokument stanowiący uzupełnienie Ekspertyzy, wskazał, że doszło do zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] w wyniku nawiezienia na powierzchnie znacznych mas ziemnych, które są wypłukiwane przez opady atmosferyczne i przemieszczane ze spływem powierzchniowym ze stoków nasypu na działki wnioskodawców. Stwierdzono, że podczas wizji lokalnej uwidoczniono obsypywanie się gruntu ze skarpy na działce nr [...] oraz wymywanie materiału ze skarpy ma działkę nr [...]. Skarpa na działce nr [...] została wprawdzie zabezpieczona drewnianymi zaporami, nie stanowią jednak one skutecznej ochrony przed wymywaniem materiału skalnego na nieruchomość wnioskodawców. W Ekspertyzie przyznano, że proces formowania skarp nie zmienił kierunku odprowadzania wód opadowych i roztopowych z działek nr [...] i [...] na działkę nr [...]. Nie zmieniła się też ilość wód opadowych. Jednak biegli stwierdzili, że zmianie uległo natężenie spływu wód opadowych. Obecnie woda na teren działki nr [...] może spadać w sposób gwałtowny, niepohamowany odprowadzana po skarpach i być przyczyną wynoszenia materiału mineralnego na działkę ewid. nr [...], a w przypadku gwałtownych opadów deszczu może stać się przyczyną chwilowych podtopień działki wnioskodawców. Organ odwoławczy przytoczył stanowisko biegłych, którzy stwierdzili: "Prawdopodobieństwo powtórnego zaistnienia zalewania powierzchni działki ewid. nr [...] (szkody) jest bardzo wysokie (graniczące z pewnością) i jest związane zarówno z podniesieniem poziomu działki ewid. nr [...], nachyleniem skarp, podniesionego terenu względem działki ewid. nr [...], jak i obserwowanymi zmianami klimatycznymi. Wprawdzie dla miasta B. nie został opracowany miejski plan adaptacji do zmian klimatu, jednakże we wszystkich planach opracowanych dla miast o liczbie mieszkańców powyżej 100 tyś., w tym dla K. podkreślany jest fakt wzrostu zagrożeń w miastach wskazanymi przez biegłych czynnikami (...)".
W niniejszej sprawie ustalono, że działania właścicielki działek nr [...] i [...] w zasadzie nie spowodowały zmiany kierunku spływu wód opadowych, co stwierdził biegły w opinii. Zmianie natomiast, jak wskazano w Ekspertyzie, uległo natężenie spływu wód opadowych. Jak już wskazano wyżej, obecnie woda na teren działki nr [...] może spadać w sposób gwałtowny, niepohamowany odprowadzana po skarpach i być przyczyną wynoszenia materiału mineralnego na działkę nr [...], a w przypadku gwałtownych opadów deszczu może stać się przyczyną chwilowych podtopień działki nr [...]. Ustalenia te korespondują z materiałem zdjęciowym. Na zdjęciu nr 8 załączonym do Ekspertyzy z października 2018 r. uwidoczniony został materiał skalny naniesiony na działkę nr [...]. Powodem tego jest rozmywanie skarp utworzonych na działce nr [...]. Dodatkowo biegły zaznaczył, iż podczas oględzin (przeprowadzonych w dniu 2 października 2018 r.) stwierdził obsypywanie się materiału skalnego ze skarpy znajdującej się na działce nr [...] na działkę sąsiednią tj. działkę [...]. Wobec tego, zdaniem SKO, istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wody, a szkodą na działce sąsiedniej. W ocenie organu odwoławczego, prawdopodobieństwo powtórnego zaistnienia zalewania powierzchni działki nr [...] i powstania w związku z tym szkód jest bardzo wysokie, graniczące z pewnością. Nadto Kolegium zwróciło uwagę na dokumentację zdjęciową z oględzin przeprowadzonych w dniu 7 sierpnia 2018 r. Na jednym ze zdjęć (wykonanym o godzinie 07.57), widać czytelnie szkody powstałe na działce J. W. i B. W.. Od tego czasu stan faktyczny nie uległ zmianie, co potwierdzają oględziny przeprowadzone w dniu 30 stycznia 2020 r.
W związku z tym SKO nie podzieliło poglądu odwołującej się, wyrażonego w odwołaniu, a ograniczającego się do stwierdzenia, że zagrożenie powstania szkód jest czysto hipotetyczne i że wnioskodawcy nie wskazali na żadną konkretną szkodę. Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy wskazuje na powstanie szkód na działce wnioskodawców. Z kolei biegli jednoznacznie wypowiedzieli się na ten temat stwierdzając, że jest pewne, iż dojdzie do zalewania powierzchni działki nr [...] i powstania w związku z tym szkód. W orzecznictwie przyjmuje się, że szkoda w rozumieniu przepisu art. 234 Prawa wodnego, może być również hipotetyczna, tj. taka, że jest pewne, iż szkoda ta przy spełnieniu określonych warunków (np. długotrwały deszcz) zaistnieje. Biegli zwrócili uwagę na zmiany klimatyczne, które od kilku lat powodują to, że mamy do czynienia z gwałtownymi opadami deszczu, na niespotykaną dotąd skalę. A to z kolei powoduje, że pozostawienie nasypu skarpy w obecnej wysokości i o obecnym bardzo stromym i wysokim profilu nachylenia zboczy stanowi wysokie zagrożenie dla stanu powierzchni działki nr [...]. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że biegli, zgodnie ze wskazaniami Sądu, uzupełnili Ekspertyzę odnośnie rzędnych oznaczonych dla wykonania robót.
Zdaniem Kolegium przedstawiona, uzupełniona Ekspertyza jest spójna, logiczna, zupełna, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków istotnych dla ustalenia tego czy w niniejszej sprawie zachodzi konieczność wydania decyzji w oparciu o art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Opinia ta zawiera dokładny opis stanu faktycznego, położenia działek, ich urządzenia oraz kierunku spływu wód. Do analizy sprawy włączona została dokumentacja zdjęciowa i geodezyjna. Wreszcie biegli dokonali uzupełnienia Ekspertyzy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r. Dlatego nie można za zasadny uznać zarzut, iż organy nie wywiązały się ze wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Następnie organ II instancji uznał za niezasadny zarzut strony skarżącej, iż to nie M. T. dokonała nawiezienia ziemi na swoją nieruchomość. Materiał dowodowy wskazuje co innego, co zresztą potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W wyroku z dnia 4 lipca 2019 r. Sąd wskazał przecież: "Co się tyczy zarzutu skarżącej związanego z datą nawiezienia ziemi na skarpę, to zgodnie z twierdzeniem wnioskodawców we wniosku, była ona nawożona przez kilka lat, a ostatni przywóz miał miejsce w czerwcu 2018 r. Niezależnie od tego, należy mieć na uwadze treść art. 234 ust. 5, który wskazuje: Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Wobec tego należy wyjaśnić, kiedy skarżący dowiedzieli się o szkodliwym ich zdaniem wpływie działania sąsiadów na ich grunty. W szczególności, czy chodzi tutaj o ostatnio nawiezione masy ziemi, czy też wcześniej, a jeżeli tak, to kiedy".
W tym miejscu SKO zwróciło uwagę na protokół z wizji lokalnej z dnia 2 października 2018 r., gdzie M. T. wprost wskazała, iż nawieziona przez nią ziemia nie zaburzyła i nie zmieniła kierunku spływu wody. W aktach sprawy znajduje się też protokół z oględzin z dnia 21 sierpnia 2018 r., przeprowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B., gdzie wskazano, że według oświadczenia męża M. T., ziemia została nawieziona i będzie rozplantowana do końca 2019 r. Organ odwoławczy uznał zatem twierdzenia strony w tym względzie za niezgodne z prawdą, skoro sama strona to przyznała w toku postępowania administracyjnego. Co do momentu, kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o szkodach powstałych na ich działce, organ odwoławczy wskazał na pismo z dnia 4 listopada 2019 r., w którym B. W. i J. W. podali, iż przedmiotem ich wniosku jest nawiezienie ziemi w czerwcu 2018 r.
Na koniec organ II instancji przytoczył brzmienie art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, podkreślając, że przedawnienie liczy się tu nie od momentu naruszenia stosunków wodnych, ale od chwili kiedy właściciel dowiedział się o szkodliwym odziaływaniu na jego grunt. W przedmiotowej sprawie, zgodnie ze wskaźnikami Sądu zostało wyjaśniane, że wniosek stron dotyczy szkód powstałych w 2018 r. po nawiezieniu ziemi w czerwcu 2018 r.
Pismem z dnia 30 września 2020 r. M. T. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przez organ administracyjny przepisów: I. Prawa procesowego t.j.: 1) art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w szczególności w zakresie wyjaśnienia dokonanych przez biegłego zmian w przedłożonych ekspertyzach, w tym co do faktu wystąpienia zmiany stosunków wodnych na działkach objętych tym postępowaniem, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, pomimo braku wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie; 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 488/19, pomimo, iż obowiązek ten dotyczył zbadania okoliczności, od których zależne nałożenie na skarżącą wykonania obowiązku, w tym zaniechania ustalenia kiedy właściciele działek nr [...] i [...] dowiedzieli się o szkodliwych oddziaływaniu na ich działkę rzekomymi zmianami warunków na terenie działki skarżącej; 3) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności poprzez wyjaśnienie kto i kiedy dokonał zamian na gruncie, czy na działkach sąsiednich wystąpił szkoda realna, czy ma ona tylko charakter potencjalny, a także i dowolną ocenę materiału dowodowego, bez podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej prawidłowego załatwienia; 4) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 1 pkt. 1 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej pomimo, że pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej; 5) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie organów administracyjnych z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, w szczególności przejawiające sią w ukierunkowanym działaniu organów administracyjnych na wydanie rozstrzygnięcia korzystnego dla uczestników postępowania (Wnioskodawców); 6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe sformułowanie uzasadnienie decyzji, które nie spełnia wymagań określonych przywołaną normą; II. Prawa materialnego t.j.: 1) art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich biedną wykładnią i zastosowanie, pomimo, iż w analizowanym stanie faktycznym nie spełnione zostały przesłanki do jego zastosowania; 2) art. 234 ust. 5 ww. ustawy poprzez jego nie zastosowanie i wszczęcie przedmiotowego postępowania, pomimo iż masy ziemi były nawożone już w latach 2007 – 2012, o czym wiedzieli właściciele działek sąsiednich nr [...] i [...], a zatem po upływie 5 lat od dnia, w którym właściciele ww. działek dowiedzieli się o szkodliwym – ich zdaniem – oddziaływaniu nawiezionych na działce skarżącej mas ziemnych na ich grunt. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Zważywszy, że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie było już przedmiotem kontroli sądowej, należy zwrócić uwagę na: art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; art. 171 p.p.s.a., który stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia; art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.
W pierwszej kolejności zaznaczyć, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania – powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, a także sądu podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Zaakcentować wypada, iż ustawodawca, na gruncie art. 153 p.p.s.a., przewiduje zwolnienie organu od obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznawania sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu tylko w razie zmiany przepisów prawa.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt. II SA/Kr 488/19, kontrolując poprzednie decyzje organów w przedmiotowej sprawie i orzekając o uchyleniu decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazał zastrzeżenia do sporządzonej w 2018 r. Ekspertyzy hydrologiczno-hydrogeologicznej i w we wskazaniach co do dalszego postępowania podniósł: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zwróci się do biegłego o wydanie uzupełniającej opinii w celu wyjaśnienia w sposób jednoznaczny: 1/ czy nastąpiła rzeczywista (nie potencjalna) zmiana stosunków wodnych na gruncie skarżącej 2/ czy zmiana ta spowodowała bądź powoduje rzeczywistą szkodę i na czym ona polega, czy też szkoda ta, co jest prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, wystąpi dopiero w przyszłości 3/ czy rzędne oznaczone dla wykonania robót zapobiegających szkoda są rzędnymi dla przywrócenia stanu poprzedniego, czy też dla określenia wysokości skarpy zapobiegającej szkodom. Ponadto organ wyjaśni, kiedy właściciele działek nr [...] i [...] o szkodliwym oddziaływaniu na ich grunt".
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania zwrócił się do firma A z siedzibą w K. o uzupełnienie Ekspertyzy z października 2018 r. Burmistrz Miasta B. zasygnalizował biegłym kwestie, które powinny zostać wyjaśnione stosownie do zaleceń zapadłego w tej sprawie wyroku WSA w Krakowie. Kluczowym dokumentem w tej sprawie jest zatem opracowanie wyjaśniające powyższe wątpliwości i zastrzeżenia Sądu. We wnioskach i zaleceniach Ekspertyzy hydrologiczno-hydrogeologicznej w szczególności wskazano: "Zmiana stosunków wodnych działek ewid. nr [...] i [...] nastąpiła w wyniku nawiezienia na powierzchnię znacznych mas ziemnych, które są wypłukiwane przez opady atmosferyczne i przemieszczane wraz ze spływem powierzchniowych ze stoków nasypu na działkę skarżącego; Rozmieszczenie nawiezionych mas ziemnych na gruncie działek ewid. nr [...] i [...] należy traktować jako prowadzenie procesu odzysku odpadów, a dokonywanie takiej wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, tj. zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach Dz.U.2018.992 ze zm.); (...) Zgodnie z art. 147 Kodeksu Cywilnego Właścicielowi nie wolno dokonywać robót ziemnych w taki sposób, żeby to groziło nieruchomościom sąsiednim utratą oparcia (w tym przypadku wysokość nasypu oraz duże nachylenie stoków nasypu grożą powstaniem ruchów masowych z zagrożeniem dla terenów w bezpośrednim sąsiedztwie stoków w tym działki skarżącego; (...) Wysokość skarp działki ewid. nr [...] sięga 6,7 m (...); Proces formowania skarp nie zmienił kierunku odprowadzania wód opadowych i roztopowych z działek nr [...] i [...] na działkę nr [...], nie zmieniła się też ilość wód opadowych (...) Zmianie uległo natężenie spływu wód opadowych. Obecnie woda na teren działki nr [...] może spadać w sposób gwałtowny, niepohamowany odprowadzana po skarpach i być przyczyną wynoszenia materiału mineralnego na działkę ewid. nr [...], a w przypadku gwałtownych opadów deszczu może stać się przyczyną chwilowych podtopień działki Skarżącego".
Odpowiadając na pytanie czy zmiana stosunków wodnych spowodowała bądź powoduje rzeczywistą szkodę i na czym ona polega, czy też szkoda ta, co jest prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, wystąpi dopiero w przyszłości, biegli stwierdzili: "Prawdopodobieństwo powtórnego zaistnienia zalewania powierzchni działki ewid. nr [...] (szkody) jest bardzo wysokie (graniczące z pewnością) i jest związane zarówno z podniesieniem poziomu działki ewid. nr [...], nachyleniem skarp, podniesionego terenu względem działki ewid. nr [...], jak i obserwowanymi zmianami klimatycznymi. (...) Pozostawienie skarpy nasypu w obecnej wysokości i o obecnym bardzo stromym i wysokim profilu nachylenia zboczy stanowi wysokie zagrożenie dla stanu powierzchni działki ewid. nr [...]."
We wnioskach końcowych Ekspertyzy podano: "właściciele działek ewid. nr [...] i [...] poprzez nawiezienie znacznych mas ziemnych i uformowanie stromych skarp: 1) zmienili natężenie odpływu znajdujących się na ich gruncie wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzają wody opadowe na grunty sąsiednie". Podkreślono również, że w ocenie biegłych właściciele działek gruntowych nr [...] i [...] naruszyli przepisy ustaw: Prawo wodne, Prawo budowlane oraz o odpadach. Biegli wyjaśnili też, że "proponowane rzędne oznaczone dla wykonania robót zapobiegających szkodom są rzędnymi określającymi wysokości skarpy i jednocześnie są rzędnymi w przybliżeniu odpowiadającymi stanowi poprzedniemu tj. pierwotnemu przebiegowi stoku doliny. (...) Wyznaczone rzędne dopasowując obecnie nadsypany teren do ogólnego kształtu doliny, zapobiegają powstawaniu szkód na działkach sąsiednich przy jednoczesnej możliwości efektywnego użytkowania działki przez ich właściciela".
Biorąc pod uwagę powyższe oraz zalegający w aktach materiał zdjęciowy, należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczy, że w opisanym stanie faktycznym istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wody a szkodą na działce sąsiedniej. W szczególności załączone do pierwotnej ekspertyzy zdjęcia nr 4-7 oraz zdjęcia z wizji lokalnej w dniu 7 sierpnia 2018 r.) uwidaczniają skalę nasypu i jego wysokość. W ocenie Sądu, ma rację Kolegium, gdy twierdzi, iż prawdopodobieństwo powtórnego zaistnienia zalewania powierzchni działki nr [...] i powstania w związku z tym szkód jest bardzo wysokie, graniczące z pewnością. Trudno bowiem wyobrazić sobie, aby takie ukształtowanie terenu, tj. utworzenie takiego nasypu, nie miało wpływu na stan wód i nie wpływało negatywnie na nieruchomość sąsiednią.
Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym m.in. oświadczenie skarżącej oraz jej męża, a także świadka J. J., t.II.poz.43, s.39-40) wskazuje, że ziemia została nawieziona w dużych ilościach w czerwcu 2018 r. Zostało również wyjaśnione, że wniosek stron dotyczy szkód powstałych w 2018 r. po nawiezieniu ziemi w czerwcu 2018 r., zatem należy przyjąć, że wówczas wnioskodawcy dowiedzieli się o szkodliwym oddziaływaniu na ich grunt.
Powyższe, zdaniem Sądu, stanowi realizację wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 488/19. Przeprowadzone w przedmiotowej sprawie ustalenia nie budzą wątpliwości i jako takie zasługują na aprobatę. Jak zatem słusznie uznały organy, w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310). Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3).
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o unormowanie art. 234 ust. 3 p.w. zmierza do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Pamiętać jednak należy, że sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, aby organ nałożył obowiązki wynikające z powołanego wyżej przepisu, bowiem potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Organ w takim postępowaniu nie ma podstaw do poszukiwania wszelkich przyczyn istnienia niezadawalającego stanu wód na gruncie wnioskodawcy. Konieczne jest zatem stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na sąsiedniej nieruchomości, a więc dopiero zaistnienie wszystkich określonych w art. 234 ust. 3 p.w. przesłanek stwarza po stronie organu obowiązek wydania nakazu, o którym mowa w tym przepisie. W przeciwnym razie, tj. gdy postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, iż brak jest związku przyczynowo-skutkowego między zmianą stosunków wodnych a powstaniem szkody na gruntach sąsiednich, należy wydać decyzję odmowną. Sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla stosowania art. 234 p.w. wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenie badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2018 r., II SA/Kr 286/18, CBOSA).
Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu. Opinia biegłego, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega bowiem ocenie jak każdy inny dowód. Ocena ta nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Opinie hydrologiczne niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny, ale tylko pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny czy opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy i rozważenia uzupełnienia opinii o dodatkowe jego wyjaśnienia. Sama opinia biegłego podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który musi być kompleksowo zgromadzony.
W niniejszej sprawie, organy w toku ponownie prowadzonego postępowania należycie wyjaśniły wszystkie okoliczności relewantne z punktów widzenia stosowanego przepisu prawa materialnego z uwzględnieniem wskazanych wyżej uwarunkowań i, przede wszystkim, z uwzględnieniem wskazań zawartych w wiążącym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że nie zasługują na uwzględnienie zaprezentowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. oraz art. 80 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Organy bowiem prawidłowo zebrały i przeprowadziły dowody w sprawie, wszechstronnie rozpatrzyły materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły, co zaowocowało trafnymi ustaleniami faktycznymi oraz prawidłowym rozstrzygnięciem sprawy. Jak już wyżej podkreślono, ocena zmiany stosunków wodnych wymaga specjalnej i odpowiedniej wiedzy z zakresu stosunków wodnych. Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela (właścicieli) gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom – przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. Skarżąca, reprezentowana w tej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, kwestionując wykonane i przedłożone w sprawie opracowanie mające charakter opinii biegłych, powinna dla skuteczności oponowania takiego dowodu, zlecić i przedłożyć opinię wykonaną przez osoby posiadające wiadomości specjalne w zakresie gospodarki wodnej. Twierdzenia i zarzuty samej skarżącej, nie posiadającej wiadomości specjalnych, nie mogą być uznane za kontrdowody i korzystać z przymiotu wiarygodności. Uzasadnia to potraktowanie tych zarzutów jako polemiki z ustaleniami wynikającymi z powyższych opinii biegłych.
Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia wskazanych przepisów ustawy prawo wodne, Sąd w tym zakresie podziela stanowisko organów (wynikające z powołanej opinii biegłych), że właściciele działek ewid. nr [...] i [...] poprzez nawiezienie znacznych mas ziemnych i uformowanie stromych skarp zmienili natężenie odpływu znajdujących się na ich gruncie wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzają wody opadowe na grunty sąsiednie.
Odnotować należy, że zarzuty skargi stanowią w istocie powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu, do których zasadnie ustosunkował się organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu (s. 9 i 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Sąd stanowisko organu w tej mierze w pełni podziela; zostało ono wcześniej zreferowane, toteż nie ma potrzeby przytaczania go ponownie w tym miejscu.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione; uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia również wymogi prawa procesowego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.