II SA/KR 1218/23

II SA/Kr 1218/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 29 ust. 1 pkt 5, art. 30 ust. 2a, ust. 5c, 6 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 9 i pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz ASR WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 2 sierpnia 2023 r., znak WI-7840.11.27.2023.AJ w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego J. D. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postepowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1218/23
UZASADNIENIE
Starosta Wielicki decyzją nr 566.2023 z dnia 19 kwietnia 2023 r., znak: AB.6743.1.278.2023.W, wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022r. poz. 2000 ze zm.) wniósł sprzeciw do złożonego w dniu 18 kwietnia 2023 r. przez inwestora J. D. zgłoszenia wykonania urządzenia wodnego służącego do wprowadzenia do ziemi ścieków oczyszczonych z przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód na działce nr [...] (m. W. , obr. [...], gm. W. ), który uzasadnił naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z kopii mapy złożonej przez inwestora, planowane jest odprowadzenie ścieków do drenażu rozsączającego. Drenaż rozsączający to układ perforowanych rur ułożonych pod powierzchnią terenu (tzw. drenów), którymi ścieki wstępnie oczyszczone w osadniku gnilnym są równomiernie rozprowadzane do gruntu. Tymczasem zgodnie z § 18 uchwały nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "A" (zmienionej uchwałami nr XXVI/366/2012, nr XXXIII/434/2013, nr XLV/600/2014, nr V/48/2015, nr X/112/2015), ustala się następujące zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemu odprowadzenia ścieków sanitarnych i wód opadowych:
1) istniejące i projektowane zainwestowanie należy podłączyć do zbiorczego systemu kanalizacji; do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza się odprowadzanie nieczystości ciekłych do szczelnych zbiorników wybieralnych (szamb), z obowiązkiem podłączenia obiektów do kanalizacji bezpośrednio po jej realizacji,
2) zakazuje się realizacji indywidualnych oczyszczalni ścieków opartych na rozsączkowaniu ścieków;
3) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi powinno odbywać się zgodnie z przepisami odrębnymi;
4) w granicach opracowania planu utrzymuje się system ogólnospławny (centralna część Wieliczki) i system rozdzielczy (obszary obrzeżne) jako obowiązujące systemy kanalizacji;
5) utrzymanie i zachowanie, z możliwością rozbudowy, systemu kanalizacji, opartego na odprowadzeniu ścieków kolektorem "Serafa" do oczyszczalni ścieków w Krakowie - Płaszowie;
6) zmiana systemu kanalizacji w Wieliczce z ogólnospławnego na rozdzielczy zgodnie z opracowaniem pn. "Koncepcja rozdziału kanalizacji ogólnospławnej" - 2005 przy założeniu, że istniejąca kanalizacja ogólnospławna wraz z kolektorem głównym aż do przelewu burzowego w Parku im. Mickiewicza zostanie przekształcona w kanalizację deszczową, a co za tym idzie zostanie wybudowana równoległa sieć kanalizacji sanitarnej, która przejmie funkcję dotychczasowej kanalizacji ogólnospławnej w zakresie odprowadzenie ścieków sanitarnych;
7) możliwość przyjęcia ścieków, które zostaną doprowadzone do istniejących sieci kanałowych miasta Wieliczka z terenów bezpośrednio przylegających do południowych obrzeży Wieliczki tj. z całych lub z części miejscowości: Sygneczów, Grabówki, Siercza, Rożnowa, Pawlikowice, Mietniów i Chorągwica, istnieje również możliwość przyjęcia ścieków do sieci kanałowych miasta Wieliczka z miejscowości Czarnochowice, Śledziejowice, Kokotów, Strumiany, Mała Wieś oraz w zakresie uzasadnionym technicznie i ekonomicznie z Zabawy, Sułkowa i Lednicy Górnej.
Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r., znak: WI-I.7840.11.27.2023.AJ, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował zarzuty odwołania i wskazał, że inwestycja sprowadzająca się do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z odprowadzeniem do gruntu na działce nr [...] znajdującej się w terenie [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) narusza - jednoznaczny, kategoryczny i obowiązujący na całym obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego - zakaz realizacji indywidualnych oczyszczalni ścieków opartych na rozsączkowaniu ścieków (§ 18 pkt 2 planu miejscowego), którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może podważać. W związku z tym inwestor powinien albo dostosować się do ograniczenia wynikającego z planu miejscowego, albo wystąpić o jego zmianę lub wnieść o stwierdzenie nieważności planu miejscowego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wyłącza możliwości wprowadzenia dodatkowych ograniczeń w aktach niższego rzędu (m.in. w planie miejscowym). Wyposażenie nieruchomości, m.in. w przydomową oczyszczalnię ścieków, jest dopuszczalne, tylko wtedy, gdy jest to zgodne z przepisami prawa, w tym ustaleniami planu miejscowego. Na koniec, choć nie miało to żadnego wpływu na kierunek rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że: 1) w zgłoszeniu nie sprecyzowano wydajności projektowanej oczyszczalni ścieków (art. 29 ust. 1 pkt 5 Pb), a zatem nie można stwierdzić, czy inwestycja mieści się w katalogu inwestycji zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia; 2) do zgłoszenia nie dołączono deklaracji użytkowej w zakresie redukcji zanieczyszczeń, na podstawie której można byłoby dokonać oceny zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1311).
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. D., zarzucając jej:
1) jest oparta wyłącznie na § 18 pkt 2 planu miejscowego, podczas gdy w odwołaniu względem tego postanowienia skarżący podniósł zarzuty naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), braku uwzględnienia słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), niezgodności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przekroczenia przez radę gminy delegacji ustawowej w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);
2) brak zachowania zasady zawartej w art. 8 k.p.a., o której organ odwoławczy wspomniał w piśmie z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie terminu załatwienia sprawy z 30 do 92 dni – planowana oczyszczalnia przeznaczona jest dla 4 osób i ma wyliczoną wydajność 0,48 m3 na dobę (max. 0,6 m3 na dobę), a zatem nie przekracza wydajności 7,50 m3 na dobę, natomiast kwestie zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej ujęto w zgłoszeniu wodno-prawnym rozpatrzonym przez Nadzór Wodny w Krakowie (stosowne zaświadczenie dołączono do zgłoszenia robót budowlanych);
3) przewlekłość postępowania stwierdzoną postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2023 r. (DOR.7112.39.2023.ACK), przy czym Urząd Wojewódzki nadal nie wyjaśnił przyczyn i nie ustalił osób winnych przewlekłości, ani nie poinformował o podjęciu środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości.
W uzasadnieniu skargi powołał się na wyrok WSA w Opolu z dnia 7 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 16/20), którym uchylono sprzeciw motywowany – jak w niniejszej sprawie – naruszeniem ustaleń planu miejscowego. Skarżący wskazał, że wniósł skargę na plan miejscowy (II DK/Kr 131/23), natomiast plany miejscowe dla obszarów "B" i "C" w zakresie w zakresie zakazu lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków były skarżone wcześniej (sygn. akt II SA/Kr 236/22, II SA/Kr 251/17). Przy takiej wiedzy – zdaniem skarżącego – organ odwoławczy mógł uchylić decyzję organu pierwszej instancji. Skarżący nie podzielił twierdzenia organu odwoławczego o wiążącym charakterze planu miejscowego, albowiem organ odwoławczy jako organ nadzoru nad uchwałami rady gminy, któremu przysługuje prawo ich skarżenia, nie może pozostawać bierny wobec sygnalizowanych naruszeń nadrzędnych ustaw. W zakresie zarzutu drugiego skarżący podniósł, że uzupełniłby potrzebne informacje i wyjaśnił wątpliwości, gdyby tylko organ odwoławczy skontaktował się z nim (rozpatrzone pozytywnie zgłoszenie wodno-prawne zawierające, którego zaświadczenie dołączono do zgłoszenia robót budowlanych, można było zweryfikować przez bezpośredni kontakt z Nadzorem Wodnym w Krakowie, tak jak uczynił to organ pierwszej instancji), kwestia wydajności oczyszczalni nie była przedmiotem odwołania, a zgłoszenie wodno-prawne (gdyby było przedmiotem odwołania) rozpatrywałby inny organ (Zarząd Zlewni w Krakowie). W zakresie zarzutu trzeciego skarżący podniósł, że uzasadnienie, zakres i wymowa decyzji obydwu organów jest zbliżona, przy czym organ pierwszej instancji rozpatrzył zgłoszenie w 3 dni, natomiast organ odwoławczy rozpatrywał odwołanie przez 98 dni, uchybiając przy tym: 30-dniowemu terminowi ustawowemu (art. 35 § 3 k.p.a.), 60-dniowemu terminowi, o który wnioskował skarżący, a na który to wniosek nie odpowiedziano oraz 90-dniowemu terminowi, który organ odwoławczy wyznaczył sam sobie.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obydwu decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Kontrolowana decyzja dotyczy zgłoszenia sprzeciwu przez organy architektoniczno – budowlane od zamiaru wykonania "urządzenia wodnego służącego do wprowadzania ścieków oczyszczonych z przydomowej czyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód na dz. ew. [...] w m. W. ". Jako podstawę prawną sprzeciwu organ I Instancji wskazał art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), dalej zwanej u.p.b.
Zgodnie z tym przepisem, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Organ wskazał, że zgłoszenie narusza ustalenia § 18 Uchwały Nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada ze zmianami (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 662, poz. 5505) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka obszar A, gdyż przepis ten zakazuje realizacji indywidualnych oczyszczalni ścieków opartych na rozsączkowaniu ścieków.
Organ II Instancji decyzję tę utrzymał w mocy, wskazując, że planowana inwestycja określona w zgłoszeniu jako wykonanie urządzenia wodnego służącego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód polega de facto na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków z odprowadzeniem do gruntu.
Skarga jest częściowo uzasadniona.
Przedmiotem zainteresowania prawa budowlanego jest budowa oczyszczalni ścieków, a o ile jej wydajności wynosi do 7,50 m3 na dobę, wymaga wyłącznie zgłoszenia, po myśli art. 29 ust. 1 pkt. 5 u.p.b.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy przyjęły, że zgłoszeniu w rzeczywistości podlegała przydomowa oczyszczalnia ścieków, gdy tymczasem literalnie zgłoszone zostało urządzenie wodne służące do wprowadzania oczyszczonych ścieków do ziemi, przy czym ze sposobu sformułowania zgłoszenia wynika, że oczyszczalnia już co najmniej w części istnieje.
Na podstawie własnych ustaleń organ uznał, że zgłoszenie jest niezgodne z planem miejscowym, który zakazuje budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Jest to tylko częściowo twierdzenie prawdziwe. Plan zakazuje realizacji "indywidualnych oczyszczalni ścieków opartych na rozsączkowaniu ścieków". Tymczasem faktem notoryjnym, nie wymagającym szczególnych wiadomości specjalnych jest to, że przydomowe systemy oczyszczania ścieków są różne (przykładowo: oczyszczalnia drenażowa rozsączająca, oczyszczalnia z filtrem piaskowym, oczyszczalnia gruntowo-roślinna, oczyszczanie z użyciem osadu czynnego, oczyszczalnia ze złożem biologicznym). Podkreślić jeszcze raz należy, że plan miejscowy zakazuje wyłącznie realizacji oczyszczalni jako opartych na rozsączkowaniu ścieków. Równocześnie w pkt. 3 § 18 wskazuje, że "wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi powinno odbywać się zgodnie z przepisami odrębnymi".
Zgodnie z art. 30 ust. 2a u.p.b., do zgłoszenia należy dołączyć między innymi odpowiednie szkice lub rysunki - w zależności od potrzeb; pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw. Zgodnie z art. 30 ust. 5c, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji, a nałożenie tego obowiązku przerywa bieg terminu do zgłoszenia sprzeciwu.
Organ winien był zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić jakiego rodzaju budowa została w rzeczywistości zgłoszona ("urządzenie wodne służące do wprowadzania ścieków oczyszczonych z przydomowej oczyszczalni ścieków (...)" czy też przydomowa oczyszczalnia ścieków); gdyż nie jest rzeczą organu domyślanie się intencji inwestora. Jeśli natomiast w istocie zamiarem inwestora było zgłoszenie przydomowej oczyszczalni ścieków (a nie urządzenia wodnego), to obowiązkiem organu było ustalenie jakiego rodzaju jest to oczyszczalnia. Ustalenia te powinny zmierzać do wyjaśnienia, czy zgłaszana oczyszczalnia jest przewidziana jako oczyszczalnia oparta na rozsączkowaniu ścieków.
Będzie to obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi, że w ramach (ze swej natury uproszczonego) postępowania zgłoszeniowego, organ administracyjny jest uprawniony i obowiązany do badania zgodności z prawem aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kompetencja ta przynależna jest wyłącznie sądom administracyjnym. Co więcej, może być realizowana wyłącznie w ramach złożonej skargi na akt prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a.), a nie w ramach kontroli postępowania zgłoszeniowego – jak w niniejszej sprawie. Taka "rozproszona" kontrola sądowa aktu prawa miejscowego prowadziłaby bowiem do skutków niedopuszczalnych. Przykładowo w części spraw, sądy uznawałyby określone zapisy planu (na potrzeby konkretnej, rozpatrywanej sprawy) jako niezgodne z prawem, a w innych sprawach, inne składy orzekające sądów uznawałyby wręcz przeciwnie. Sytuacja taka stawiałby poszczególnych inwestorów w różnych sytuacjach prawnych, uzależnionych nie tyle od istniejącego stanu prawnego, ile od poglądów prezentowanych przez sądy w poszczególnych sprawach. Dopóki zatem poszczególne postanowienia aktu prawa miejscowego nie zostaną prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego, dopóty są obowiązującym źródłem prawa, a obowiązkiem organu jest je stosować.
Nie jest też możliwa ocena sprawności i terminowości prowadzonego postępowania przez organy administracyjne w ramach skargi na decyzję sprzeciwu od zgłoszenia budowy. Przeciwdziałaniu przewlekłości postepowania i bezczynności organów służą środki prawne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego (ponaglenie, art. 37) oraz następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt. 9 p.p.s.a.). Nawet jeśli sąd w niniejszym postępowaniu stwierdziłby, że organ pozostawał w bezczynności czy też prowadził postępowanie przewlekle, to okoliczność ta sama w sobie nie miałaby wpływu na wynik sprawy, zatem pozostawałaby bez znaczenia do treści rozstrzygnięcia sądu w sprawie decyzji sprzeciwu.
Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., albowiem organ dokonał błędnej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto nie skorzystał z prawem przewidzianych środków umożliwiających należyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.