II SA/Kr 1218/21

II SA/Kr 1218/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Mirosław Bator
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2089/22 - Wyrok NSA z 2025-03-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewody z dnia 16 sierpnia 2021r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala .
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia 16 sierpnia 2021 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. N., uchylono w całości decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z 16 lipca 2020 r, znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji własnej i na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 kpa stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z 8 września 2015 r. znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie uchyla się jej z uwagi na upływ czasu.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta K., decyzją nr [...] z 8 września 2015 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom T. G. oraz A. G. pozwolenia na budowę inwestycji: dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi czterostanowiskowymi w każdym budynku wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody wraz z odcinkiem do studzienki wodomierzowej, kanalizacji sanitarnej i opadowej do pierwszej studzienki, gazu, c.o., energii elektrycznej wraz z WLZ, wentylacji mechanicznej, terenem utwardzonym - dojścia i dojazdy oraz przebudowa miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, likwidacja odcinka gazu na działce nr [...] obr. [...]. Określony w toku postępowania pierwszoinstacyjnego obszar oddziaływania inwestycji obejmował jedynie działkę inwestycyjną nr [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna 24 września 2015 r.
W dniu 21 maja 2019 r. do organu l instancji wpłynął wniosek A. N. (właścicielki działki nr [...], graniczącej z terenem inwestycji), która nie brała udziału w postępowaniu. Organ l instancji stwierdził dochowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie.
Początkowo organ I instancji orzekł o odmowie wznowienia postępowania, jednak w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezydent Miasta K. postanowieniem z 16 czerwca 2020 r. wznowił postępowanie zakończone wydaniem decyzji z 8 września 2015 r., a następnie inkryminowaną decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. odmówił jej uchylenia z uwagi na brak potwierdzenia się przesłanki wznowieniowej - w ocenie organu l instancji A. N. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.
A. N. odwołała się od powyższej decyzji, twierdząc, że zakres planowanego przedsięwzięcia nie ogranicza się do terenu inwestycji i będzie wpływał na możliwość zagospodarowania jej nieruchomości tj. działek nr [...] oraz [...] (działka drogowa, której Wnioskodawczyni jest współwłaścicielką). W odwołaniu podniesiono, że korzystanie z drogi wewnętrznej dla potrzeb ruchu drogowego generowanego przez projektowany budynek może wpływać na sferę uprawnień skarżącej związanych z korzystaniem z nieruchomości, zwłaszcza, że droga ta była dotychczas wykorzystywana jako dojazdowa jedynie do nieruchomości jej współwłaścicieli i nie miała charakteru ogólnodostępnego.
Organ odwoławczy rozpoznając powyższą sprawę przyznał skarżącej rację co do tego, że przysługiwał jej status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie organ wskazał, że skarżąca jest właścicielką działki, która przylega bezpośrednio do terenu inwestycji oraz do działki drogowej nr [...] istotnej dla przebiegu inwestycji. W ocenie tutejszego organu odwoławczego, ograniczenie nasłonecznienia pokoi mieszkalnych (do którego niewątpliwe będzie dochodzić, z uwagi na usytuowanie projektowanych i istniejących budynków względem siebie) i zacienienie terenu działki, pomimo, że zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, stanowi o tym, że skarżącej przysługiwał status strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto, zaplanowany przyłącz energetyczny zostanie wykonany w części na działce nr [...]. Z tego względu planowana inwestycja będzie docelowo ograniczać zagospodarowanie i zabudowę działek stanowiących własność i współwłasność skarżącej.
Jednocześnie organ wskazał jednak na regulacje wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 kpa, ograniczające możliwość uchylenia decyzji ostatecznych z uwagi na upływ czasu.
W związku z tym organ odwoławczy ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji została doręczona 9 września 2015 r. pełnomocnikowi inwestora, podkreślając przy tym, że przy wyznaczaniu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1, bez znaczenia jest kwestia prawidłowego ustalenia kręgu stron, a doręczenie decyzji o którym mowa w przepisie art. 146 § 1 kpa, to jest skierowanie decyzji do jednej ze stron biorących udział w postępowaniu (uznanych przez organ administracji za strony tego postępowania) "uruchamia" 5 letni termin wymieniony w tym przepisie. Termin biegnie przy tym od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Zatem przedmiotowy termin upłynął dnia 9 września 2020 r.
Wystąpienie przesłanki ograniczającej dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej (art. 146 § 1 kpa) nie ogranicza dopuszczalności jego wznowienia, ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia w tym postępowaniu sprawy co do istoty. Upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 kpa, stanowi zatem negatywną przesłankę do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. Obecnie, po upływie prawie 6 lat od daty doręczenia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzący postępowanie wznowieniowe, w oparciu o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 kpa, może jedynie w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej - w przypadku stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia, albo na podstawie art. 151 § 2 kpa stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać, iż okolicznością uniemożlwiającą uchylenie tej decyzji jest upływ czasu, o którym mowa w art. 146 § 1. Należy podkreślić, że treść tego przepisu wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowe, tj. niezależnie od okoliczności, które to spowodowały.
Występuje możliwość uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji o pozwoleniu na budowę w okresie obejmującym 10 lat od jej doręczenia, niemniej jednak dotyczy to jedynie sytuacji określony wart. 145§1 pkt 1 i 2 kpa tj. w przypadkach, gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe lub decyzja wydana została w wyniku przestępstwa.
W świetle powyższego stwierdzono, że zaskarżona decyzja w sposób nieprawidłowy stwierdzała, iż skarżącej nie przysługiwał status strony, a jej działka nr [...] nie leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, dlatego należało ją uchylić. Jednocześnie na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 kpa stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 8 września 2015 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 10 § 1 kpa, jednakże z uwagi na upływ czasu brak jest możliwości jej uchylenia.
Od powyższej decyzji Wojewody A. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu zarzuciła naruszenie art. 146 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że wskazany w tym przepisie termin rozpoczyna bieg od doręczenia decyzji pełnomocnikowi inwestora w sytuacji, gdy w przypadku braku udziału strony i braku jej doręczenia termin wskazany w powyższym przepisie należy liczyć od dnia, kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).
Skarga jest nieuzasadniona.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Na wstępie należy podkreślić, że uchylenie ostatecznej decyzji w ramach wznowienia postępowania jest trybem nadzwyczajnym i w związku z tym wszelkie przesłanki mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów muszą być wykładane w sposób ścisły. W przedmiotowej sprawie, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi m.in. art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.256 ze zm., zwanej dalej kpa), zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
W przedmiotowej sprawie skarżąca powołała się na fakt, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowieniową przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dopuszczalność uchylenia niekorzystnej dla skarżącej decyzji jest zatem ograniczona upływem 5 lat od dnia doręczenia tej decyzji. W orzecznictwie wyjaśnia się, że upływ powyższego terminu jest okolicznością sanującą czy też neutralizującą odnośne przyczyny wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 18.02.2010 r., I OSK 561/09, LEX nr 595425). Warto również podkreślić, że terminy przewidziane w art. 146 § 1 kpa, choć zamieszczone są w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają charakter materialny i już ze względu na taki ich charakter nie podlegają przywróceniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 21.11.2013 r., VII SA/Wa 823/13, LEX nr 1408035).
W skardze podniesiono zarzut, że określonego w art. 146 § 1 kpa terminu nie należy liczyć od daty doręczenia decyzji ostatecznej stronie, która brała udział w postępowaniu w sytuacji, gdy podstawą wznowienia jest brak udziału strony w postępowaniu. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej termin należy liczyć od dnia, gdy strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – dowiedziała się o decyzji.
Powyższy zarzut jest niezasadny, a podnoszona w jego ramach argumentacja była już przedmiotem rozstrzygnięcia w sądach administracyjnych. W odpowiedzi można przytoczyć wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 932/12, w którym Sąd zawarł następujące wyjaśnienie: "Przez «doręczenie» decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu" (podobnie wyrok WSA w Gliwicach z 15.11.2012 r., II SA/Gl 615/12, LEX nr 1248893; wyrok WSA w Lublinie z 30.10.2012 r., II SA/Lu 528/12, LEX 1234356).
Choć zatem skarżącej trudno pogodzić się z sytuacją, w której termin ograniczający możliwość uchylenia decyzji ostatecznej liczy się od dnia doręczenia decyzji inwestorowi, a zatem płynie pomimo tego, że ona sama – pomimo faktu, że powinna być stroną postępowania – nie miała możliwości zapoznania się z treścią decyzji, a nawet mogła nie mieć świadomości o jej istnieniu – powyższe ograniczenie czasowe uniemożliwiające uchylenie czasowe jest bezdyskusyjne i wynika wprost z art. 146 kpa. W ramach wyjaśnienia należy wskazać, że choć może ono być postrzegane jako sprzeczne z interesem jednostki, to podyktowane jest zasadą trwałości decyzji administracyjnych, które mogą być w ramach szczególnego trybu wznowieniowego uchylane wyłącznie we wskazanych przez ustawodawcę ramach czasowych.
Propozycja skarżącej, aby w jej przypadku termin liczyć od dnia, w którym dowiedziała się ona o decyzji, nie ma natomiast żadnej podstawy legislacyjnej. Analizowany art. 146 § 1 kpa mówi bowiem wyraźnie, że przewidziane tam terminy rozpoczynają bieg w dniu doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a nie od chwili, której strona dowiedziała się o wydaniu decyzji.
Przechodząc w tym miejscu do oceny dokonanego przez organ odwoławczy obliczenia adekwatnych terminów należy wskazać, że ostateczna decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, której uchylenia domaga się skarżąca, została skutecznie doręczona inwestorowi w dniu 9 września 2015 r. W świetle powyższych wyjaśnień, od tej zatem daty należy liczyć upływ 5-cio letniego terminu. Co do zasady termin ten upływałby w dniu 9 września 2020 r. Należy jednak wziąć pod uwagę, że od dnia 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia 13 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dodano art. 15 zzs. Ustęp 1 pkt 6 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg od dnia 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.).
Biorąc pod uwagę wynikający z powyższych przepisów okres zawieszenia biegu terminów, trwający do 14 marca do 23 maja 2020 r., wynikający z art. 146 § 1 kpa termin upłynął w przedmiotowej sprawie w dniu 2 grudnia 2020 r.
W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji zapadła w dniu 16 lipca 2020 r., a zatem przed upływem powyższego terminu, natomiast organ odwoławczy rozstrzygał już po jego upływie, w dniu 16 sierpnia 2021 r. Okoliczność ta wymaga przytoczenia ugruntowanego w doktrynie oraz orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym "obowiązek zważania na terminy przewidziane w art. 146 § 1 będzie też dotyczył organu drugiej instancji, rozpatrującego odwołanie od decyzji kończącej wznowione postępowanie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30.09.2010 r., III SA/Wr 258/10, OSP 2011/12, poz. 122, z glosą K. Sobieralskiego; wyrok NSA z 19.12.2012 r., II OSK 1521/11, LEX nr 1367311). Jeżeli temu organowi – inaczej niż organowi pierwszej instancji – przyjdzie orzekać po ich upływie, to uchylenie przezeń decyzji dotychczasowej nie wchodzi w rachubę, nawet gdyby miało się kryć za "utrzymaniem w mocy" decyzji organu pierwszej instancji stanowiącej o tym uchyleniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25.03.2013 r., II SA/Gl 1132/12, LEX nr 1299513). Inaczej rzecz ujmując, upływ odnośnych terminów w czasie trwania tzw. postępowania międzyinstancyjnego tudzież postępowania odwoławczego czyni niedopuszczalnym wydanie przez organ drugiej instancji jakiegokolwiek rozstrzygnięcia skutkującego ostatecznie kasacją decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W takiej sytuacji zatem, ilekroć organ pierwszej instancji "zdążył" i wydał w postępowaniu wznowionym decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 2, tylekroć – jeżeli zostanie wniesione od niej odwołanie – organ drugiej instancji będzie musiał ją uchylić, dalszą zaś część jego orzeczenia zdeterminują okoliczności konkretnego przypadku. Powyższe tezy znajdują uzasadnienie w samej istocie administracyjnego toku instancji, nakazuje bowiem ona przyjąć, że skutek prawny (w tym przypadku skutek w postaci uchylenia decyzji dotychczasowej) jest zawsze przypisany do decyzji ostatecznej o nim stanowiącej (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23.09.1986 r., III AZP 11/86, s. 147).
W świetle powyższego, organ odwoławczy, dochodząc do wniosku, że skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, choć należąca do niej działka nr [...] leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, zasadnie uchylił decyzję organu I instancji, w której bezzasadnie odmówiono skarżącej statusu strony i na tej podstawie odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej.
W związku jednak z upływem przewidzianego w art. 146 § 1 kpa terminu, stwierdzone uchybienie proceduralne nie mogło jednak pociągnąć za sobą uchylenia decyzji ostatecznej. Dlatego też organ odwoławczy zasadnie wydał rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 § 2 kpa, który stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.