II SA/Kr 1216/21

II SA/Kr 1216/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-01-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1216/22 - Wyrok NSA z 2025-01-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 9 ust 4 , art 15 ust 1 , art 20 ust 1 , art 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant : starszy referent Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi G. M. i Z. M. na uchwałę NR LV/1527/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze" oddala skargę.
Uzasadnienie
G.M. i Z.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr LV/1527/21 z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zaskarżając uchwałę w części, w jakiej dotyczy ona przeznaczenia obszaru obejmującego działki ew. nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] , będące własnością skarżących.
W swojej skardze wnieśli o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia obszaru obejmującego działki ew. nr [...] ,[...] ,[..] obręb [...] , jednostka ewidencyjna [...] o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów; zasądzenie od Gminy Miasta Krakowa solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej uchwale, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741) poprzez przyjęcie przeznaczenia obszaru obejmującego działki ew. nr [...] ,[...] ,[...], obręb [...] , jednostka ewidencyjna [...] , który jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwalonego uchwałą Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmienionego uchwałą Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. oraz uchwałą Nr CXII/1700/14 z dnia 7 lipca 2014 r.).
W uzasadnieniu skarżący podali, że są właścicielami, w ramach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, nieruchomości przy ul.[...], obejmującej działkę ew. nr [...] obręb [...] ewidencyjna P . Ponadto w ramach majątku odrębnego skarżący Z,M, jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obręb [...] ewidencyjna P. , a skarżąca G.M. jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę ew. nr [...] obręb [...] Powyższe działki oznaczone nr ew. [...] ,[...] ,[...] graniczą ze sobą i tworzą czworokąt przylegający do ul. [...] o łącznej powierzchni 8163 m2. Działki te są niezabudowane, zlokalizowane są natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej położonej wzdłuż ul. [...] oraz ul. [...]
Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. z zmianami (dalej jako "studium") zachodnia część działek o nr [...] ,[...] ,[...] o łącznej powierzchni ok. 58,86 arów, oznaczona jest na mapie jako ZR (tereny zieleni nieurządzonej). Pozostały obszar przedmiotowych działek (ok. 22,77 arów), przylegający do ul. [...] , oznaczony został symbolem MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Zgodnie z załącznikiem nr 4 do Uchwały nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. (zmiana Studium Uwarunkowania i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego Uchwałą nr XlI/87/03) Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., funkcją podstawową terenów oznaczonych jako MN jest zabudowa jednorodzinna, realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe).
W dniu 28 lutego 2018 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XCV/2487/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kolna - obszar łąkowy". Uchwała ta ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 12 marca 2018 r., poz. 1857 i weszła w życie w dniu 27 marca 2018 r. (po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia). Zgodnie z uchwałą, zachodnia część działek nr [...] ,[...] ,[...] , oznaczona w studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jako ZR (tereny zieleni nieurządzonej), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona została jako R.1 (teren rolniczy). Skarżący mieli zastrzeżenia do takiego przeznaczenia znacznej części ich nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ze względu na związane z tym istotne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Ze względu na to skarżący zgłosili Prezydentowi Miasta Krakowa uwagi do planu, wnosząc aby obszar działki nr [...] ,[...] ,[...] , obr. [...] zakwalifikowano w planie jako teren budowlany z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN, a także o rozpatrzenie zamiany terenu zieleni nieuregulowanej na teren zabudowy mieszkalnej MN na obszarze całości dziatek nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] .
Rada Miasta Krakowa nie uwzględniła wniosku o zmianę wskazanego w planie przeznaczenia przedmiotowych dziatek. Zgodnie z odpowiedzią udzieloną wówczas przez organ zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie była możliwa, ze względu na związanie treścią studium. W załączniku nr 2 do uchwały XCV/2487/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2018 r. organ wskazał: "W świetle art. 15 ust. 1 ustawy projekt planu winien być sporządzony zgodnie zapisami Studium, gdyż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Uwaga pozostaje nieuwzględniona, gdyż wnioskowane przeznaczenie działek nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] pod zabudowę mieszkaniową MN jest niezgodne z ustaleniami Studium, które dla tego obszaru wyznacza kierunek zagospodarowania pod Tereny zieleni nieurządzonej (ZR), z funkcją podstawową: różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. Dlatego też na przedmiotowych częściach działek projekt planu wyznacza Teren rolniczy (R.1). Ponadto Prezydent Miasta w rozpatrzeniu pkt 1 i 2 uwagi zawarł zastrzeżenie, w którym wyjaśniono, że wschodnie części przedmiotowych działek znajdują się poza granicami sporządzanego planu. Ze względów formalnych w rozpatrzeniu uwag odniesiono się tylko do ich części objętych granicami sporządzanego planu".
Równocześnie, w związku ze zgłaszanymi przez skarżących zastrzeżeniami, urzędnicy Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa zapewnili skarżących, że mimo nieuwzględnienia ich wniosków, możliwa będzie zabudowa przedmiotowych dziatek. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kolna – obszar łąkowy" nie obejmuje bowiem całej powierzchni nieruchomości skarżących, ale jedynie jej zachodnią część. Jak zaś zapewnili skarżących pracownicy Urzędu Miasta, plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla pozostałej, wschodniej części nieruchomości, niewątpliwie zgodnie z postanowieniami studium przewidywał będzie dopuszczalność wznoszenie zabudowy jednorodzinnej na tym obszarze. Powyższe znajduje także potwierdzenie w treści pisma Urzędu Miasta Krakowa z dnia 26 stycznia 2018 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżących o zmianę ustaleń studium. W piśmie tym Urząd Miasta Krakowa wskazał, że obowiązujący dokument studium wyznacza dla zachodnich części działek skarżących kierunek zagospodarowania pod tereny zieleni nieurządzonej, natomiast w części wschodniej, pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Skarżący byli zapewnieni, że zgodnie ze ustaleniami studium uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidującego zabudowy na tym obszarze nie jest możliwe, gdyż zgodnie dokumentem w Tomie III pkt 1.2.1. studium, granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na zapewnienia urzędników oraz ustalenia obowiązującego studium, skarżący planowali wzniesienie zabudowy jednorodzinnej w obrębie wschodniej części ich nieruchomości, zgodnie z kierunkiem zagospodarowania przewidzianym w studium.
W dniu 16 lutego 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił rozpoczęcie prac nad planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze", który obejmuje między innymi wschodnią, przylegającą do ul. [...], część działek nr [...] ,[...] ,[...] (będących własnością skarżących Z.M. i G.M. ).
W dniu 7 kwietnia 2021 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LV/1527/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze". W toku prac nad planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tego terenu zostało oznaczone jako ZN. 10, tj. - Tereny zieleni w parku krajobrazowym, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń naturalną w parku krajobrazowym. Zgodnie z § 25 ust. 2 uchwały Nr LV/1527/21, w zakresie zasad zagospodarowania terenów oznaczonych tym symbolem ustalono zakaz lokalizacji budynków, minimalny wskaźnik terenu biologiczne czynnego na poziomie 90% oraz maksymalną wysokość zabudowy 5 m. Przyjęcie takiego przeznaczenia stanowi przejaw działania niezgodnego z prawem oraz nadużycia władztwa planistycznego przez organy samorządu terytorialnego skutkujące w odniesieniu do nieruchomości skarżących znaczącym obniżeniem wartości rynkowej nieruchomości, a także uniemożliwia również skarżącym wzniesienie na nich jakiekolwiek zabudowy jednorodzinnej. Ze względu na to, skarżący zgłosili swoje uwagi do projektu wskazanej uchwały, wnosząc o zmianę przeznaczenia nieruchomości na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z założeniami studium. Skarżący powołali się przy tym na przeznaczenie przedmiotowego obszaru w studium, bowiem ustalenia studium przewidywały dla tego obszaru jako funkcje podstawową zabudowę jednorodzinną.
Organ samorządu terytorialnego nie uwzględnił uwag skarżących. W ocenie organu nie doszło bowiem do naruszenia ustaleń Studium, gdyż przeznaczenie w projekcie planu przedmiotowych działek pod zieleń naturalną w parku krajobrazowym (ZN. 10) nie narusza tych ustaleń. Kategoria terenu oznaczona jako MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewiduje w ramach funkcji dopuszczalnej również zieleń urządzoną i nieurządzoną. Ustalenia Studium (Tom III.1.2 pkt 6) określają natomiast: "Wskazany (".) udział funkcji dopuszczalnej, (...) można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną (...)". W ocenie organu oznaczenie tego obszaru jako tereny zieleni naturalnej w parku krajobrazowym, mimo oznaczenia go w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), nie oznacza sprzeczności planu zagospodarowania przestrzennego ze studium.
Ponadto, organ wskazał, że wysłany do opiniowania i uzgodnień projekt planu dla przedmiotowych dziatek wskazywał przeznaczenie MN, jednak dokument nie uzyskał pozytywnej opinii i uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ ten nakazał bowiem wyłączenie m. in. tego terenu z możliwości zainwestowania, jako bezpośrednio położonego w sąsiedztwie terenów Natura 2000.
W dniu 7 kwietnia 2021 r. Rada Miasta Krakowa podjęta uchwałę Nr LV/1527/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze". Ze względu na sprzeczność uchwały z ustaleniami studium, prowadzącą do pokrzywdzenia skarżących, skarżący wystąpili do Wojewody z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia obszaru obejmującego działki ew. nr [...] ,[...] ,[...], obręb [...] , jednostka ewidencyjna Podgórze, w związku z jej sprzecznością z prawem. W odpowiedzi na złożony wniosek o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego skarżący otrzymali pisemną odmowę. Zgodnie z stanowiskiem przedstawionym w piśmie Wojewody z dnia 11 czerwca 2021 r. w ocenie organu przedmiotowa uchwała nie narusza obowiązujących przepisów. Wojewoda nie przychylił się do przedstawionej argumentacji dotyczącej niezgodności przyjętego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Zgodnie z przedstawionym uzasadnieniem, plan miejscowy uwzględnia postanowienia studium w sposób pozwalający na zrealizowania przeznaczenia przewidzianego w ramach funkcji dopuszczalnej wskazanej w studium.
Nadto Wojewoda powołał się na treść postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, które wykluczało przyjęcie dla obszaru działek skarżących oznaczenia MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).
Z przedstawionych względów Wojewoda odmówił wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały.
Skarżący wskazali, że jako właściciele działek ew. nr [...] ,[...] ,[...] mają interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi w zakresie naruszenia postanowieniami planu ich prawa własności. Zaskarżone postanowienia planu miejscowego niewątpliwie wpływają na sytuację prawną skarżących, jako właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami analizowanej uchwały planistycznej, w szczególności mając wpływ na prawo do zagospodarowania gruntu zgodnie z wolą inwestycyjną strony. Istnieje zatem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją strony wnoszącej skargę, a zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia przyznanie jej legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Rozwijając zarzuty skargi skarżący wskazali, że studium jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy ustalającym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium wprawdzie nie ma charakteru normatywnego, nie stanowi prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów, oprócz organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 10 u.p.z.p. w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, stan środowiska i wymogi jego ochrony, stan dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunków życia, ochrony zdrowia mieszkańców, potrzeby i możliwości rozwoju gminy oraz szereg innych. Plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalenia studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego i musi być zgodny ze studium. Już samo to wskazuje, że studium winno poprzedzać plan zagospodarowania przestrzennego. Przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub równocześnie z jej podjęciem) rada gminy ostatecznie stwierdza, że plan nie narusza ustaleń studium (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., II OSK 1288/19, LEK nr 3099366). Jak wskazuje się w judykaturze, studium wyznacza dopuszczalne granice regulacji dokonywanej w planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy nie może natomiast przekraczać tych granic, to znaczy zawierać regulacji odmiennych od ustaleń studium. "Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Skoro, w studium określa się m. in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w plonie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium" (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r. II OSK 1715/18, LEX nr 3097985).
W orzecznictwie wskazuje się, że zgodność miedzy treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzać zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2020 r. IV SA/Po 976/19, LEX nr 2773167). W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego powinny być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 października 2012 r., II OSK 1825/12; ził września 2012 r., II OSK 1408/12; z 15 listopada 2011 r., II OSK 2080/11; wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., II SA/Kr 834/12; wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2012 r., II SA/Ol 199/12). Jak wskazuje się w orzecznictwie, zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać możliwości niesprecyzowanego bliżej w studium przesuwania w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. W szczególności wskazać należy, że to studium przewiduje zakres dopuszczalnych zmian, jakie wprowadzać mogą względem studium poszczególne plany zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli studium nie przewiduje możliwości wprowadzenia takich zmian (np. przestanek przesunięcia linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu), plan zagospodarowania przestrzennego nie może wprowadzać żadnych modyfikacji względem studium w tym zakresie (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2012 r. II OSK 2452/11, LEX nr 1215824).
Rada Miasta Krakowa, odnosząc się do uwag podnoszonych przez skarżących na etapie prac nad uchwalą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze", wskazała, że w jej ocenie projekt planu nie narusza ustaleń studium w zakresie obszaru działek nr [...] ,[...] ,[...] . Pogląd ten został uzasadniony przez wskazanie, że kategoria terenu oznaczona w studium jako MN – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewiduje w ramach funkcji dopuszczalnej również m. in. zieleń urządzoną i nieurządzoną, natomiast zgodnie z ustaleniami studium (Tom III.1.2 pkt 6) wskazany udział funkcji dopuszczalnej można zrealizować w planach miejscowych poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną. Tożsamy pogląd przedstawiony został w piśmie Wojewody z dnia 11 czerwca 2021 r., dotyczącym wniosku skarżących o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenia nieważności uchwały Nr LV/1527/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze".
Zdaniem skarżących pogląd o zgodności studium z uchwałą Nr LV/1527/21 musi zostać uznany za błędny. W pierwszej kolejności zacytować należy ustalenia Studium, w zakresie kategorii terenu MN (Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej): Funkcja podstawowa - Zabudowa Jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m. in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe).
Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
Skarżący zwracają uwagę na dwie kwestie: po pierwsze, funkcją podstawową przewidzianą przez studium dla przedmiotowego obszaru, jest zabudowa jednorodzinna. Po drugie, zieleń urządzona i nieurządzona wymieniona zostaje jedynie jako jedna z wielu funkcji dopuszczalnych i nawet w tym zakresie, w studium nie ma mowy o dopuszczalnym przeznaczeniu pod zieleń naturalną w parku krajobrazowym. Wymienione jako funkcja dopuszczalna rodzaje przeznaczenia obszaru odwołują się raczej do form zieleni typowo spotykanych na obszarach zabudowy jednorodzinnej (parki, skwery, zieleńce).
Skarżący podkreślili, że zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie poglądem, ocena relacji pomiędzy studium a planem nie może opierać się li tylko na weryfikacji, czy poszczególne treści szczegółowe studium (w gruncie rzeczy mające charakter wyjątków) pozwalają na dopuszczenie w planie określonego przeznaczenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, gdy danemu terenowi w planie nadano określone przeznaczenie podstawowe, to takie przeznaczenie zasadniczo powinno odpowiadać przeznaczeniu podstawowemu w studium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r. II OSK 136/17, LEK nr 2619004). Za niedopuszczalną uznać należy zmianę podstawowego przeznaczenia danego terenu, ze względu na przewidzenie w studium dodatkowo innej funkcji dopuszczalnej. Z wyjątku od podstawowego sposobu zagospodarowania przewidzianego w studium (dopuszczenie terenów zielonych na terenie przewidzianym pod zabudowę jednorodzinną) nie można czynić zasady (zmieniając tereny zabudowy jednorodzinnej w obszar objęty całkowitym zakazem zabudowy). Przedstawiona praktyka oceniana jest w orzecznictwie jako niedopuszczalne naruszenie władztwa planistycznego:
"W planie (...) przewidziano ewidentnie inny podstawowy sposób zagospodarowania terenów aniżeli to uczyniono w studium (...) (zmienionym uchwałą (...)). Sąd nadmienia, że ma świadomość, iż w treści studium można doszukać się poszczególnych regulacji dopuszczających na terenach mieszkaniowych i rzemiosła takie funkcje jak wprowadzone pod symbolem (...), jednak jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 136/17 - nie oznacza to jeszcze, że w drodze planu można na danym terenie zmodyfikować całkowicie przeznaczenie podstawowe. Oznaczałoby to bowiem, że z wyjątku od podstawowego sposobu zagospodarowania obszaru przewidzianego w studium (np. tok jak w niniejszej sprawie: dopuszczenia produkcji na terenach mieszkaniowych) można czynić zasadę w planie (zmieniając tereny mieszkaniowe w przemysłowe/usługowe). Takie podejście nie daje się pogodzić z wymogami wynikającymi dla uchwały planistycznej z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. " (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2019 r. II SA/Po 127/19, LEK nr 2702220). "W Studium przyjęto funkcję mieszkaniową. Sąd nie przeprowadził w tym przedmiocie ustaleń zgodności ze Studium (...) Funkcja podstawowa terenu a funkcja uzupełniająca zawiera w sposób istotny różnicę przeznaczenia terenu. W tym przedmiocie Sąd nie ocenił, czy przyjęto w Studium funkcję podstawową – funkcję budownictwa mieszkaniowego, a uzupełniającą funkcję działalności przemysłowej, w planie zaś jako funkcję podstawową dla terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe przyjęto funkcję przemysłowa" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r. II OSK 136/17, LEX nr 2619004).
Zupełne pominięcie podstawowego sposobu zagospodarowania obszaru ze względu na istnienie w studium regulacji, dopuszczających na terenie zabudowy jednorodzinnej również funkcji zieleni nieurządzonej, uznane musi zostać za naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przyjęta przez organ wykładnia pozwala bowiem na zupełne odejście od podstawowego sposobu zagospodarowania obszaru, poprzez przyjęcie funkcji, jaka zupełnie zaprzecza zagospodarowaniu terenu zgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem.
Nadto przyjęcie w planie zagospodarowania przestrzennego funkcji wykluczającej zabudowę dla obszaru oznaczonego w studium jako teren przeznaczony do zabudowy w sposób oczywisty narusza kategoryczny zakaz wyrażony w tomie III pkt 1.2.1. studium: "Granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego." Zgodnie z częścią graficzną studium (K1 - struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju), wschodnia, przylegającą do ul. [...] część obszaru dziatek nr [...] ,[...] ,[...] (tj. obszar objęty planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ") zaznaczona jest kolorem oznaczonym jako tereny do zabudowy i zainwestowania. Ponadto, obszar ten znajduje się w obrębie niebieskiej linii, wyznaczającej granice terenu przeznaczonego do inwestowania. Jednocześnie, zgodnie z uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego, obszar ten został całkowicie wyłączony spod zabudowy i potraktowany w sposób tożsamy jak tereny oznaczone w części graficznej Studium jak tereny położone poza obszarem przeznaczonym do zabudowy i zainwestowania. W zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " doszło więc do niedopuszczalnego przesunięcia granicy oddzielającej tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy. Stanowi to rażące naruszenie zakazu zawartego w tomie III pkt 1.2.1. studium.
Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesunięcie w miejscowym planie linii rozgraniczających (w stosunku do linii naniesionych w części graficznej studium) obszary o różnym przeznaczeniu, konieczne jest: (i) dopuszczenie takiej możliwości w studium, (ii) dokładne zdefiniowanie zasad przesuwania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu przez określenie w jakim zakresie możliwe jest przesunięcie poszczególnych linii rozgraniczających oraz jakie warunki muszą być spełnione, aby możliwe było przesunięcie tych linii. "Aby dopuścić możliwość przesuwania w plonie miejscowym linii rozgraniczających - w stosunku do linii naniesionych na części graficznej studium - konieczne jest dopuszczenie takiej możliwości w studium i dokładne zdefiniowanie w studium bądź w zapisach projektu planu zasad przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu przez określenie w jakim zakresie możliwe jest przesunięcie poszczególnych linii rozgraniczających oraz jakie warunki muszą być spełnione, aby możliwe było przesunięcie tych linii. Możliwość przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających powinna być przedmiotem procedowania, w tym projekt planu musiałby zawierać zapisy odnoszące się do orientacyjnych linii rozgraniczających, a wszyscy zainteresowani powinni być zapoznani z projektowanymi przeznaczeniami terenu, zawierającymi również warunki przesuwania linii rozgraniczających. W przeciwnym przypadku działanie organów gminy uchylałoby się od kontroli legalności i mogłoby nosić cechy dowolności, wykraczać poza granice władztwa planistycznego" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2012 r. II OSK 2452/11, LEX nr 1215824).
"Sąd orzekając w tym składzie w pełni podziela i uznaje za trafne stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 marca 2012r., sygn. akt lI OSK 2452111 w którym wskazano, że jakakolwiek dopuszczalność przesuwania granic nie może mieć charakteru dowolnego. Dopuszczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego możliwości "przesunięcia" granicy danych obszarów uzależnione być powinno od dokładnego zdefiniowania zasad i kryteriów przesuwania owych linii. Tylko wówczas bowiem zasadnym byłaby jakakolwiek kontrolo owych przesunięć" (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. II SA/Kr 834/12, LEX nr 1222376).
Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie nie występują wymieniane w orzecznictwie przesłanki przesunięcia przewidzianych w części graficznej studium linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu. Przeciwnie, studium przewiduje bezwzględny zakaz przesuwania granic oddzielających tereny przeznaczone do zabudowy od terenów wolnych od zabudowy (tom III - wytyczne do planów miejscowych, pkt 1.2.1. studium). Naruszenie tego zakazu świadczy o oczywistej niezgodności planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym studium. Rażące odstępstwo od ustaleń studium przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" widoczne jest również na tle analizy wytycznych studium dla planów miejscowych dla jednostki urbanistycznej 37 (obejmującej dz. ew, [...] ,[...] ,[...] obręb [...] ). Zgodnie z wytycznymi, studium przewiduje dla tego obszaru następujące zmiany w strukturze przestrzennej: "Istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wzdłuż istniejących dróg do rozbudowy, utrzymania i uzupełnień z możliwością przekształceń w zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niskiej intensywności z dopuszczeniem usług na poziomie lokalnym i ponadlokalnym". Także i w tym zakresie ustalenia studium nie przewidują wiec całkowitego wyłączenia możliwości zabudowy na tym terenie, ale przeciwnie, jest to jedna z przewidzianych zmian w strukturze przestrzennej.
Studium wymaga przy tym, aby powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) wyniosła m.in. 70% (co nie stoi na przeszkodzie wznoszenia zabudowy jednorodzinnej na tym obszarze). To oznacza, że treść planu przestrzennego obszaru "[...] " stoi w sprzeczności z ustaleniami studium, przewiduje bowiem całkowity zakaz lokalizacji budynków oraz minimalny wskaźnik terenu biologiczne czynnego na poziomie 90%.
Nie budzi wątpliwości skarżących, że uchwala Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego studium w zakresie przeznaczenia części działek ew. nr [...] ,[...] ,[...], jakie objęte zostały tym planem. Ograniczenia przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego nie znajdują oparcia w ustaleniach studium, a jednocześnie zaprzeczają zasadniczej (podstawowej) funkcji, jaką zgodnie ze studium pełnić miał przedmiotowy obszar. Plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza bowiem wznoszenia budynków na tym obszarze, podczas gdy zgodnie z ustaleniami studium, funkcją podstawową jest zabudowa jednorodzinna.
Podsumowując, zarzut niezgodności uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LV/1527/21 z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " z obowiązującym studium, wymienić należy na następujące naruszenia;
a) przewidziany w planie sposób zagospodarowania terenu obejmującego działki skarżących (tereny zieleni w parku krajobrazowym) jest sprzeczny z funkcją podstawową (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) wymienioną w studium, wyklucza bowiem lokalizację budynków na wskazanym obszarze,
b) w planie zagospodarowania przestrzennego dokonano przesunięcia linii rozgraniczających (w stosunku do linii naniesionych w części graficznej studium) obszary o różnym przeznaczeniu, wbrew wynikającemu ze studium wyraźnemu zakazowi przesuwania linii rozgraniczających obszary przeznaczone do zabudowy od obszarów wolnych od zabudowy,
c) zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego zaprzecza wytycznym studium dla planów miejscowych dla jednostki urbanistycznej 37, które przewidują rozbudowę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wzdłuż istniejących dróg.
Z punktu widzenia zgodności uchwały planistycznej ze studium, za bezzasadny uznać należy podnoszony przez Radę Miasta Krakowa argument, że przeznaczenie nieruchomości skarżących w planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnione jest uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który nakazał wyłączenie tego terenu z możliwości zainwestowania, jako bezpośrednio położonego w sąsiedztwie terenów Natura 2000. Skarżący nie kwestionują faktu, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał uzgodnienie o tej treści, nie ulega również wątpliwości, że uzgodnienie takie jest wiążące dla organu przygotowującego plan zagospodarowania przestrzennego. Niemniej, nawet wiążąca opinia innego organu, uzyskana w procedurę planistycznej, nie stanowi uzasadnienia dla sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego o treści sprzecznej z ustaleniami studium.
Nawet wobec negatywnego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oznaczenie przedmiotowego obszaru (części działek ew. nr [...] ,[...] ,[...], obr. [...] ) jako terenu zabudowy jednorodzinnej organ gminy nie był pozbawiony możliwości zgodnego z prawem działania. W przypadku odmowy uzgodnienia projektu studium przez organ współdziałający w zakresie jego właściwości, organ przygotowujący projekt może zmienić projekt planu lub studium zgodnie ze wskazaniami zawartymi w postanowieniu odmawiającym uzgodnienia i ponownie wystąpić o uzgodnienie zmienionego projektu, lub wnieść zażalenie przewidziane w art. 106 § 5 K.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p., do organu wyższego stopnia w stosunku do organu współdziałającego, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Organ nie skorzystał jednak z żadnej z przysługujących mu możliwości mimo, że pierwotnie w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przewidział przeznaczenie dla obszaru zgodne ze studium (zabudowę jednorodzinną).
W ocenie skarżących wniesienie stosownego zażalenia było tym bardziej uzasadnione, że sami skarżący pozbawieni są takiej możliwości mimo, że stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wiąże się dla nich z daleko idącymi konsekwencjami. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego muszą znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 sierpnia 2020 r. II SA/Op 174/20, LEX nr 3051012). W ocenie skarżących uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, ograniczające pośrednio prawo własności skarżących, w konsekwencji zaniechania organu gminy nie zostało poddane pełnej weryfikacji w ramach postępowania odwoławczego. Istniały podstawy, by kwestionować treść uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Jak wynika z uzgodnień dokonywanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na etapie sporządzania oraz dokonywania kolejnych zmian w studium, organ ten zwracał uwagę na bliskość rejonu ul. [...] a z obszarem chronionym Natura 2000 oraz na konieczność zachowania ograniczeń w zagospodarowaniu w tym obszarze, ale nie zajął na etapie uzgadnia studium (i jego kolejnych zmian) stanowisko wykluczające całkowicie zabudowę jednorodzinną w stosunku do działek skarżących. Mimo to Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt studium w obowiązującym kształcie, zgodził się więc jednocześnie, na przeznaczenie obszaru działek należących do skarżących w zakresie ich podstawowej funkcji pod zabudowę jednorodzinną. Zmiana tych uzgodnień na etapie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego budzi zdziwienie, brak bowiem uzasadnienia, dlaczego organ uzgadniający dokonał sprzecznych ze sobą ustaleń co do terenu przy ul. [...] na etapie sporządzania studium oraz planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. W ocenie skarżących okoliczność ta uzasadniać mogła wniesienie zażalenia przewidzianego w art. 106 § 5 K.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p., do organu wyższego stopnia w stosunku do organu współdziałającego, a następnie również skargi do sądu administracyjnego. Nieskorzystanie przez organ z przewidzianych przez prawo możliwości kwestionowania opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, mimo negatywnych konsekwencji zmiany planu miejscowego dla skarżących, oceniać należy negatywnie. Organ zapewniał skarżących na etapie przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ", że możliwe będzie wzniesienie zabudowy na obszarze działek nieobjętych tym planem. Zmiana postanowień planu w tym zakresie, oparta na uzgodnieniu, którego organ nie usiłował w żaden sposób kwestionować, narusza zasadę zaufania do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 K.p.a.
Jednocześnie i niezależnie od powyższego skarżący zaznaczyli, że nawet akceptując uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organ gminy nie mógł dokonać jedynie zmiany w sporządzanym planie zagospodarowania przestrzennego, nie modyfikując wcześniej ustaleń studium w tym zakresie. Jeżeli bowiem organ samorządu uważa dokonanie zmian planistycznych za konieczne, a zmiana ta stoi w sprzeczności z ustaleniami studium, niezbędne jest dokonanie w pierwszej kolejności zmiany studium. Przyjęcie planu miejscowego jest bowiem dopuszczalna tylko w zakresie, w jakim nie stoi ona w sprzeczności z ustaleniami studium. Brak dokonania zmiany studium skutkuje natomiast koniecznością stwierdzenia nieważności wadliwych (naruszających wytyczne zawarte w studium) ustaleń planistycznych (zob. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 maja 2020 r., [...] ). W sytuacji, gdy konieczne jest dokonanie zmiany w studium, poprzedzającej przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego, organ powinien przystąpić do prac nad taką zmianą, nawet podczas procedury uchwalania planu. "Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem normatywnego nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu (zob. wyroki NSA: z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2101/11, z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 821/16, dostępne (w:) CBOSA). Zgodność planu miejscowego ze studium musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (np. wyrok NSA z 30.04.2020 r., II OSK 1288/19, LEX nr 3099366).
W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogą być prowadzone tylko wówczas, gdy w sposób ostateczny zostało ukształtowane i uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1974/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 423/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 818/12). W ocenie skarżących w niniejszej sprawie warunek ten nie został zachowany, w miejscowym planie zawarto postanowienia wyraźnie sprzeczne z ustaleniami studium.
Gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2020 r. IV SA/Wa 1795/19, LEX nr 3078331; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie).
Rozbieżności między planem zagospodarowania przestrzennego, a sporządzonym dla danego obszaru studium, oznaczają naruszają również art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy ma nie naruszać ustaleń studium. Naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części, bowiem przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, LEX nr 2464408). Tak więc stwierdzenie ewidentnego braku zgodności planu co do działek nr ew. [...] ,[...] , [...] z zapisami studium powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części określonej w petitum niniejszej skargi, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, wadliwy akty prawa miejscowego należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2010 r. II SA/Bk 293/10, LEX nr 752274). W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. w zakresie, w jakim jest sprzeczna z ustaleniami studium, tj. w szczególności w zakresie, w jakim dotyczy obszaru obejmującego działki ew. nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] .
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Przedstawił tok formalnoprawny podjęcia uchwały oraz wskazał, że w ramach procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem zaskarżonej uchwały wykonano poprawnie wszystkie przewidziane przepisami prawa czynności. Organ wskazał, że z przeprowadzonej kwerendy dokumentacji planistycznej wynika, iż skarżący w toku procedury planistycznej nie składali wniosków do planu miejscowego oraz uwag do projektu planu miejscowego podczas pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu.
Odnośnie nieruchomości skarżących organ wskazał, że interes prawny skarżący wywodzą z przysługującego im prawa własności działek nr [...] obręb [...] (własność G. i Z.M. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej), nr [...]obręb [...] (własność G.M. ) oraz nr [...] obręb [...] (własność G.M. .
Wschodnia część tych działek objęta jest ustaleniami skarżonej uchwały i znajduje się w terenie:
- zieleni w parku krajobrazowym, oznaczonym symbolem ZN.10, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń naturalną w parku krajobrazowym;
- drogi publicznej, oznaczonym symbolem KDD.9, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy dojazdowej.
Na podstawie § 25 uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,Kostrze", w terenach zieleni w parku krajobrazowym oznaczonych symbolami ZN.9, ZN.10, ZN.11, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń naturalną w parku krajobrazowym, w zakresie zasad zagospodarowania terenów ustala się:
1) zakaz lokalizacji budynków;
2) w terenie ZN.9 dopuszczenie lokalizacji urządzeń wodnych;
3) minimalny wskaźnik terenu biologiczne czynnego: 90%;
4) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m.
Pozostała część działek skarżących objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kolna Obszar Łąkowy" (Uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XCV/2487/18 z dnia 28 lutego 2018 r.) i zgodnie z jego ustaleniami znajduje się w terenach rolniczych o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne, oznaczonych symbolem R.2, jednak te ustalenia planistyczne pozostają poza zakresem niniejszej skargi.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. projekt planu został sporządzony zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, gdyż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Zgodnie z wytycznymi obowiązującego w dacie uchwalenia planu miejscowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r., dla działek skarżących wskazuje następujący kierunek rozwoju:
W zakresie, w jakim działki te są objęte ustaleniami skarżonej uchwały:
Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej symbol MN, o:
Funkcji podstawowej - Zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe).
Funkcji dopuszczalnej - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
W zakresie, w jakim działki te są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]"
Tereny zieleni nieurządzonej symbol ZR, o:
Funkcji podstawowej - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne.
Funkcji dopuszczalnej - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.
Biorąc pod uwagę wytyczne Studium, część działek skarżących, dla których dokument Studium wyznacza kierunek zagospodarowania pod tereny zieleni nieurządzonej ZR, znalazła się w terenach rolniczych zgodnie z obowiązującym planem miejscowym "[...] ".
Natomiast o zakwalifikowaniu pozostałej części działek skarżących w terenach zieleni w parku krajobrazowym zadecydowała treść opinii i uzgodnień uzyskanych w toku procedury planistycznej od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Z uwagi na okoliczność, że całość obszaru skarżonego planu zawiera się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, a także z uwagi na fakt, że część tego obszaru znajduje się w granicach obszaru [...] , organ planistyczny wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z wnioskiem o wydanie opinii oraz o uzgodnienia projektu planu miejscowego.
Pierwotnie projekt planu miejscowego przewidywał dla skarżonego obszaru kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu MN.20, jednakże dokument ten nie uzyskał pozytywnej opinii oraz uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z uwagi na położenie tego obszaru w bezpośrednim sąsiedztwie terenów Natura 2000.
W swojej opinii z 23 września 2019 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. (dalej RDOŚ), odnosząc się do zaproponowanego w projekcie planu miejscowego przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu MN.20 (obejmującego działki skarżących) stwierdził, że:
"Wątpliwości tut. Organu budzi wyznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. 20 oraz terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej MN/U.7, położonych w sąsiedztwie obszaru[...] . Zdaniem tut. Organu wyznaczanie części terenu MN. 20 w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000 może wiązać się ze znacznym obniżeniem poziomu wód gruntowych zarówno na etapie budowy, jak i eksploatacji. Obszar [...] składa się z kilku eksklaw, obejmujących najlepiej wykształcone i zachowane płaty łąk trzęślicowych i świeżych oraz fragmenty muraw kserotermicznych.
Eksklawa w rejonie ul.[...] jest najmniejszą z nich i ma powierzchnię ok. 15ha, a każda inwestycja lokalizowana w jej sąsiedztwie przyczynia się do antropopresji w postaci jej obudowy i izolacji. Jednocześnie należy wskazać, że część terenu zabudowy MN.20 została wskazana w opracowaniu ekofizjograficznym jako tereny najistotniejsze do zachowania funkcji przyrodniczej.''
We wnioskach zawartych w opinii RDOŚ uznał, że ,,przez wzgląd na konieczność zachowania połączeń ekologicznych oraz zachowania stosunków wodnych na właściwym poziomie, należy zrezygnować z wyznaczania części terenu MN/U.7 oraz części terenu MN.20 zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej opinii. Spełnienie powyższego warunku pozwoli zachować integralność ww. obszaru Natura 2000 oraz jego powiązania z innymi obszarami, a także umożliwi zachowanie przedmiotów ochrony tego obszaru we właściwym stanie." W chwili obecnej projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " nie może uzyskać opinii pozytywnej. Warunkiem jej uzyskania jest uwzględnienie w projekcie uwag przekazanych w niniejszej opinii."
Dalej organ wskazał, że projekt planu miejscowego nie uzyskał także uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, który postanowieniem z 23 września 2019 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] , argumentując swoje rozstrzygnięcie między innymi tym, że:
"Wątpliwości tut. Dyrekcji budzi wyznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.20 oraz terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej MN/U.7, położonych w sąsiedztwie obszaru [...] Zdaniem tut. Dyrekcji wyznaczanie części terenu MN.20 w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000 może wiązać się ze znacznym obniżeniem poziomu wód gruntowych zarówno na etapie budowy, jak i eksploatacji. Obszar [...] obszar łąkowy PLH 120065 składa się z kilku eksklaw, obejmujących najlepiej wykształcone i zachowane płaty łąk trzęślicowych i świeżych oraz fragmenty muraw kserotermicznych.
Enklawa w rejonie ul.[...] jest najmniejszą z nich i ma powierzchnię ok. 15 ha, a każda inwestycja lokalizowana w jej sąsiedztwie przyczynia się do antropopresji w postaci jej obudowy i izolacji. Jednocześnie należy wskazać, że część terenu zabudowy MN.20 została wskazana w opracowaniu ekofizjograficznym jako tereny najistotniejsze do zachowania funkcji przyrodniczej.
Podsumowując, przez wzgląd na konieczność zachowania połączeń ekologicznych oraz zachowania stosunków wodnych na właściwym poziomie, należy zrezygnować z wyznaczania części terenu MN/U.7 oraz terenu MN.20 zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszego postanowienia. Spełnienie powyższego warunku pozwoli zachować integralność ww. obszaru Natura 2000 oraz jego powiązania z innymi obszarami a także umożliwi zachowanie przedmiotów ochrony tego obszaru we właściwym stanie.". "Podsumowując stwierdza się, że warunkiem uzyskania pozytywnego uzgodnienia jest spełnienie warunków oraz uwzględnienie uwag przekazanych w przedmiotowym postępowaniu."
Biorąc pod uwagę negatywną opinię oraz odmowę uzgodnienia RDOŚ w Krakowie, organ planistyczny zobligowany był do wprowadzenia korekt w treści projektu planu miejscowego. Zatem twierdzenia skarżących, jakoby Prezydent Miasta Krakowa był zobligowany do wniesienia zażalenia na odmowne uzgodnienie RDOŚ nie znajdują potwierdzenia w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym. Dopiero bowiem po uwzględnieniu wnioskowanych korekt projekt planu miejscowego uzyskał:
1) pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w dniu 23 stycznia 2020 r., znak: [...] w której stwierdzono, że cyt.: "analiza przedłożonych materiałów wykazała, że w projekcie planu zrezygnowano z części terenu MN/U.7 oraz części terenu MN.20 wyznaczając w ich miejsce tereny zieleni w parku krajobrazowym ZN.9 - ZN.11. Co istotne, dla wprowadzenia terenów ZN jako przeznaczenie podstawowe ustalono zieleń naturalną. Tereny te stanowić będą bufor pomiędzy kształtującymi się nowymi obszarami zabudowy, a terenami otwartymi podporządkowanymi wartościom przyrodniczym, położonymi na zachód od obszaru objętego planem. Natomiast wydzielenie terenu ZN.9 daje szansę na zachowanie powiązań przyrodniczych na linii północ - południe"(...) Mając na względzie przedłożone wyjaśnienia oraz biorąc pod uwagę wprowadzone zmiany, przedmiotowy projekt m.p.z.p. obszaru Kostrze opiniuję pozytywnie".
2) uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu w dniu 24 stycznia 2020 r., znak: [...] , w którym stwierdzono, że cyt.: "w trakcie analizy przedłożonej dokumentacji ustalono, że w projekcie planu zrezygnowano z wyznaczania części terenu MN/U.7 oraz części terenu MN.20 wskazując w ich miejsce tereny zieleni w parku krajobrazowym ZN.9 - ZN.11. Wprowadzone tereny ZN z przeznaczeniem podstawowym jako zieleń naturalna będą stanowić bufor pomiędzy nowymi terenami zabudowy a obszarami otwartymi położonymi na zachód od obszaru objętego planem. Wyznaczony teren zieleni ZN.9 umożliwi zachowanie powiązań przyrodniczych na linii północ - południe."
Organ podkreślił, że przeznaczenie działek skarżących w terenach zieleni w parku krajobrazowym jest także zgodne z wyznaczoną wg wytycznych Studium funkcją dopuszczalną dla terenów MN. Należy także przywołać wytyczne Studium zawarte w Tomie III.1.2 pkt 6, zgodnie z którymi: "Wskazany (...) udział funkcji dopuszczalnej, (...) można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną (...)", co oznacza, że przyjęte rozwiązania są zgodne ze Studium.
Ustalenie przeznaczenia części działek skarżących w terenach zieleni w parku krajobrazowym jest również zgodne z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej ustalonych dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] (w której to jednostce położone są działki) o następującej treści:
"istniejąca zieleń nieurządzona do utrzymania i ochrony"
"wykorzystanie wysokich walorów przyrodniczo-krajobrazowych o znaczeniu ponadlokalnym w celu wzmocnienia roli jednostki w systemie przyrodniczym miasta".
Zdaniem organu przeznaczenie działek skarżących w terenie zieleni naturalnej w parku krajobrazowym należy uznać ponadto za zgodne z celami zawartymi w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu, zgodnie z którymi cyt.: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustali zasady zagospodarowania przestrzennego w całym obszarze, poprzez kompleksowe rozwiązania obejmujące kompozycję funkcjonalnoprzestrzenną, uwzględniającą relacje z terenami otaczającymi, prawidłową obsługę komunikacyjną wewnątrz obszaru, jak również powiązania z układem komunikacyjnym Miasta oraz systemowe rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej."
Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska.
Pełnomocnik skarżących zaakcentował niekonsekwencje organów środowiskowych, które wyrażały inną opinię o przedmiotowym terenie na etapie uchwalania studium i dopuszczały wtedy zabudowę, a zupełnie odmienną opinię przedstawiły na etapie uchwalania skarżonego planu.
Pełnomocnik organu zaakcentował funkcję dopuszczalną opisaną w studium dla przedmiotowego terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały nr LV/1527/21 z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ".
Sąd wskazuje, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli sądowej (sprawa o sygn. II SA/Kr 902/21), w wyniku której Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały częściowo, to jest w części tekstowej w zakresie § 8 ust. 5 pkt 1 i § 16 ust. 3 w odniesieniu do działki nr [...] oraz w części graficznej w zakresie wyznaczonej strefy zieleni w odniesieniu do działki nr [...] . W uzasadnieniu Sąd wskazał między innymi, że nie dostrzegł naruszenia procedury uchwalenia planu.
W niniejszej sprawie na wstępie należy stwierdzić, że skarga została wniesiona w terminie.
W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 713, dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).
W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącym przysługuje legitymacja skargowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest bowiem, że skarżący są właścicielami, w ramach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, nieruchomości przy ul. [...], obejmującej działkę ew. nr [...] obręb [...] ewidencyjna P. Ponadto w ramach majątku odrębnego skarżący Z.M. jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obręb [...] ewidencyjna P. , a skarżąca G.M. jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę ew. nr [...] obręb [...] ewidencyjna P . Działki skarżących znajdują się na terenie objętym kwestionowanym planem miejscowym.
Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej należało przystąpić do badania zarzutów skargi, która – zdaniem Sądu - nie zasługuje jednak na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym niniejszą skargą - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami.
Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej u.p.z.p.).
W ramach procedury planistycznej, opisanej szczegółowo przez organ w odpowiedzi na skargę, a skontrolowanej już - z pozytywnym dla tego planu skutkiem - przez Sąd w sprawie o sygn. II SA/Kr 902/21, wykonano wszystkie przewidziane przepisami prawa czynności.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Badanie kwestii, czy plan nie narusza ustaleń studium, powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu Studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu.
Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).
W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy, może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania takiej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3154/13 LEX nr 151937). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962).
Ocena zgodności treści planu sięga stanu prawnego i faktycznego z dnia podjęcia kwestionowanego m.p.z.p., w związku z czym treść później uchwalonego studium nie ma znaczenia dla oceny zgodności m.p.z.p. ze studium i z prawem.
Nieruchomość skarżących – działki ewidencyjne nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] - graniczą ze sobą i tworzą czworokąt przylegający do ul. [...] w K. o łącznej powierzchni 8163 m2. Działki te są niezabudowane, są zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej położonej wzdłuż ul. [...] oraz ul. [...] w K. .
W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie przeznaczenia obszaru obejmującego działki ew. nr [...] ,[...] ,[...] , obręb [...] , jednostka ewidencyjna P. , który jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwalonego uchwałą Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r, zmienionego uchwałą Nr XCI11/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. oraz uchwałą Nr 0X11/1700/14 z dnia 7 lipca 2014 r.). Zatem skarżący zarzucają sprzeczność ustaleń planu z postanowieniami Studium.
Odnosząc się do ww. zarzutu Sąd wskazuje, że według wskazań obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) ww. działki znajdują się na obszarze, dla którego Studium wskazuje następujący kierunek rozwoju:
- w zakresie, w jakim działki te są objęte ustaleniami skarżonej uchwały:
Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej symbol MN, o:
Funkcji podstawowej - Zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe).
Funkcji dopuszczalnej - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
- w zakresie, w jakim działki te są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] "
Tereny zieleni nieurządzonej symbol ZR, o:
Funkcji podstawowej - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne.
Funkcji dopuszczalnej - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.
Biorąc pod uwagę wytyczne Studium, część działek skarżących, dla których dokument Studium wyznacza kierunek zagospodarowania pod tereny zieleni nieurządzonej ZR, znalazła się w terenach rolniczych zgodnie z obowiązującym planem miejscowym "[...] ".
Wg uregulowań zaskarżonego w niniejszej sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,[...] - wschodnia część działek skarżących jest objęta ustaleniami zaskarżonej uchwały i znajduje się w terenie:
- zieleni w parku krajobrazowym, oznaczonym symbolem ZN.10, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń naturalną w parku krajobrazowym;
- drogi publicznej, oznaczonym symbolem KDD.9, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy dojazdowej.
Na podstawie § 25 uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,[...] ", w terenach zieleni w parku krajobrazowym oznaczonych symbolami ZN.9, ZN.10, ZN.11, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń naturalną w parku krajobrazowym, w zakresie zasad zagospodarowania terenów ustala się:
1) zakaz lokalizacji budynków;
2) w terenie ZN.9 dopuszczenie lokalizacji urządzeń wodnych;
3) minimalny wskaźnik terenu biologiczne czynnego: 90%;
4) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m.
Pozostała część działek skarżących objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XCV/2487/18 z dnia 28 lutego 2018 r.) i zgodnie z jego ustaleniami znajduje się w terenach rolniczych o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne, oznaczonych symbolem R.2, jednak te ustalenia planistyczne pozostają poza zakresem niniejszej skargi.
Zdaniem Sądu w odniesieniu do działek skarżących przedmiotowy plan - zgodnie z art. 15 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - został sporządzony zgodnie z wiążącymi organ gminy zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.
Z treści skargi zdaje się wynikać, że skarżący postrzegają pojęcie zgodności planu ze Studium jako dokładne powielenie wybranych wybiórczo zapisów studialnych w planie miejscowym.
Zdaniem Sądu przyjęcie takiej koncepcji jest niedopuszczalne, ponieważ wówczas rozróżnienie tych dokumentów pod kątem ich zawartości merytorycznej byłoby w istocie niemożliwe, a to z kolei całkowicie rozmija się z intencjami ustawodawcy. Proste odzwierciedlenie wybiórczo wybranych ustaleń Studium do ustaleń planu nie może być właściwym kryterium postępowania przy ocenie zgodności planu ze Studium. Odmienny charakter Studium i planu miejscowego, jak i kryteria badania zgodności tych dokumentów, zostały zaakcentowane m.in. w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013r., II OSK 92/13.
Studium, jako akt polityki wewnętrznej gminy, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego, wytyczając przy tym kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, tym niemniej zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w dokumencie studium. Studium, tak jak i plan miejscowy, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.
Wobec wytycznych Studium część działek skarżących, dla których Studium wyznaczyło kierunek zagospodarowania pod tereny zieleni nieurządzonej ZR, znalazła się w terenach rolniczych - zgodnie z obowiązującym planem miejscowym "[...] , obejmującym sąsiadujący obszar.
Jak wynika natomiast z akt planistycznych i odpowiedzi na skargę, o zakwalifikowaniu pozostałej, objętej przedmiotowym planem, części działek skarżących - w terenach zieleni w parku krajobrazowym - zadecydowała treść opinii i uzgodnień uzyskanych w toku procedury planistycznej od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K
Całość obszaru zaskarżonego planu znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, a część tego obszaru znajduje się w granicach obszaru [...] zatem organ planistyczny wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o wydanie opinii oraz o uzgodnienia projektu planu miejscowego.
Z dokumentacji planistycznej wynika, że pierwotnie projekt planu miejscowego przewidywał dla działek skarżących kierunek zagospodarowania - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu MN.20, jednak projekt w tym kształcie nie uzyskał pozytywnej opinii oraz uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z uwagi na położenie tego obszaru w bezpośrednim sąsiedztwie terenów Natura 2000.
W opinii z dnia 23 września 2019 r., [...] – k. 46, 47 a.s., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. (dalej także: "RDOŚ"), w odniesieniu do zaproponowanego w projekcie planu przeznaczenia terenu, obejmującego działki skarżących, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu MN.20 stwierdził: "Wątpliwości tut. Organu budzi wyznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.20 oraz terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej MN/U.7, położonych w sąsiedztwie obszaru [...] Zdaniem tut. Organu wyznaczanie części terenu MN.20 w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000 może wiązać się ze znacznym obniżeniem poziomu wód gruntowych zarówno na etapie budowy, jak i eksploatacji. Obszar [...] składa się z kilku eksklaw, obejmujących najlepiej wykształcone i zachowane płaty łąk trzęśiicowych i świeżych oraz fragmenty muraw kserotermicznych. Eksklawa w rejonie ul. [...] jest najmniejszą z nich i ma powierzchnię ok. 15 ha, a każda inwestycja lokalizowana w jej sąsiedztwie przyczynia się do antropopresji w postaci jej obudowy i izolacji. Jednocześnie należy wskazać, że część terenu zabudowy MN.20 została wskazana w opracowaniu ekofizjograficznym jako tereny najistotniejsze do zachowania funkcji przyrodniczej.''
We wnioskach zawartych w opinii RDOŚ uznał, że ,,przez wzgląd na konieczność zachowania połączeń ekologicznych oraz zachowania stosunków wodnych na właściwym poziomie, należy zrezygnować z wyznaczania części terenu MN/U7 oraz części terenu MN.20 zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej opinii. Spełnienie powyższego warunku pozwoli zachować integralność ww. obszaru Natura 2000 oraz jego powiązania z innymi obszarami, a także umożliwi zachowanie przedmiotów ochrony tego obszaru we właściwym stanie."
Dalej RDOŚ stwierdził: "W chwili obecnej projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] nie może uzyskać opinii pozytywnej. Warunkiem jej uzyskania jest uwzględnienie w projekcie uwag przekazanych w niniejszej opinii".
Sąd zwraca też uwagę, że projekt planu miejscowego nie uzyskał też uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , który postanowieniem z dnia 23 września 2019 r., [...] a.s. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", argumentując między innymi: "Wątpliwości tut. Dyrekcji budzi wyznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.20 oraz terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej MN/U7, położonych w sąsiedztwie obszaru [...] . Zdaniem tut. Dyrekcji wyznaczanie części terenu MN.20 w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000 może wiązać się ze znacznym obniżeniem poziomu wód gruntowych zarówno na etapie budowy, jak i eksploatacji. Obszar[...] obszar łąkowy PLH 120065 składa się z kilku eksklaw, obejmujących najlepiej wykształcone i zachowane płaty łąk trzęślicowych i świeżych oraz fragmenty muraw kserotermicznych. Enklawa w rejonie ul.[...] jest najmniejszą z nich i ma powierzchnię ok. 15 ha, a każda inwestycja lokalizowana w jej sąsiedztwie przyczynia się do antropopresji w postaci jej obudowy i izolacji. Jednocześnie należy wskazać, że część terenu zabudowy MN.20 została wskazana w opracowaniu ekofizjograficznym jako tereny najistotniejsze do zachowania funkcji przyrodniczej. Podsumowując, przez wzgląd na konieczność zachowania połączeń ekologicznych oraz zachowania stosunków wodnych na właściwym poziomie, należy zrezygnować z wyznaczania części terenu MN/U7 oraz terenu MN.20 zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszego postanowienia. Spełnienie powyższego warunku pozwoli zachować integralność ww. obszaru Natura 2000 oraz jego powiązania z innymi obszarami, a także umożliwi zachowanie przedmiotów ochrony tego obszaru we właściwym stanie."
RDOŚ wskazał: "Podsumowując stwierdza się, że warunkiem uzyskania pozytywnego uzgodnienia jest spełnienie warunków oraz uwzględnienie uwag przekazanych w przedmiotowym postępowaniu".
Na skutek powyższego, biorąc pod uwagę negatywną opinię oraz odmowę uzgodnienia RDOŚ w Krakowie, organ planistyczny wprowadził korekty w treści projektu planu miejscowego.
Po wprowadzeniu do projektu planu wnioskowanych przez RDOŚ korekt projekt planu uzyskał:
- pozytywną opinię RDOŚ w K. z 23 stycznia 2020 r., [...] , w której stwierdzono: "analiza przedłożonych materiałów wykazała, że w projekcie planu zrezygnowano z części terenu MN/U.7 oraz części terenu MN.20 wyznaczając w ich miejsce tereny zieleni w parku krajobrazowym ZN.9-ZN.11. Co istotne, dla wprowadzenia terenów ZN jako przeznaczenie podstawowe ustalono zieleń naturalną. Tereny te stanowić będą bufor pomiędzy kształtującymi się nowymi obszarami zabudowy, a terenami otwartymi podporządkowanymi wartościom przyrodniczym, położonymi na zachód od obszaru objętego planem. Natomiast wydzielenie terenu ZN.9 daje szansę na zachowanie powiązań przyrodniczych na linii północ - południe" (...) Mając na względzie przedłożone wyjaśnienia oraz biorąc pod uwagę wprowadzone zmiany, przedmiotowy projekt m.p.z.p. obszaru [...] opiniuję pozytywnie".
- uzgodnienie RDOŚ w Krakowie w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu z 24 stycznia 2020 r., [...] , w którym stwierdzono: "w trakcie analizy przedłożonej dokumentacji ustalono, że w projekcie planu zrezygnowano z wyznaczania części terenu MN/U.7 oraz części terenu MN.20 wskazując w ich miejsce tereny zieleni w parku krajobrazowym ZN.9-ZN.11. Wprowadzone tereny ZN z przeznaczeniem podstawowym jako zieleń naturalna będą stanowić bufor pomiędzy nowymi terenami zabudowy a obszarami otwartymi położonymi na zachód od obszaru objętego planem. Wyznaczony teren zieleni ZN.9 umożliwi zachowanie powiązań przyrodniczych na linii północ- południe."
Sąd więc akcentuje, że z przywołanych wyżej postanowień RDOŚ wynikało jednoznacznie, iż stanowisko RDOŚ wykluczało na objętych niniejszym planem działkach skarżących przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN.
Sąd stoi przy tym na stanowisku, że - wbrew twierdzeniom skarżących - Prezydent Miasta Krakowa, zmierzając do uchwalenia planu miejscowego, nie był zobligowany do wniesienia zażalenia na postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia projektu planu. Skorzystanie bowiem z możliwości wniesienia środka zaskarżenia jest bowiem prawem a nie obowiązkiem strony.
Ponadto Sąd wskazuje, że przeznaczenie działek skarżących w terenach zieleni w parku krajobrazowym jest w pełni zgodne z wyznaczoną w wytycznych Studium funkcją dopuszczalną dla terenów MN, przewidującą w ramach: "Funkcji dopuszczalnej - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej." (podkreślenie Sądu).
Zgodnie z wytycznymi Studium zawartymi w Tomie III.1.2 pkt 6: "Wskazany (...) udział funkcji dopuszczalnej, (...) można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną (...)".
To, zdaniem Sądu, oznacza, że kwestionowane skargą regulacje planistyczne nie naruszają Studium.
Odnosząc się do zaakcentowanego na rozprawie przez pełnomocnika skarżących zarzutu niekonsekwencji organów środowiskowych, które wyrażały inną opinię o przedmiotowym terenie na etapie uchwalania Studium i dopuszczały wtedy zabudowę, a zupełnie odmienną opinię przedstawiły na etapie uchwalania skarżonego planu, Sąd wskazuje, że nie sposób mówić o niekonsekwencji RDOŚ, który wcześniej uzgodnił Studium będące jednak tylko ramowym dokumentem w zakresie polityki przestrzennej gminy i strategii jej rozwoju.
Jednakże konkretyzacja rozwiązań w sferze zagospodarowania przestrzennego następuje potem w planie miejscowym w zakresie nienaruszającym ustaleń Studium, przewidującego tak funkcję podstawową, jak i dopuszczalną.
Tak więc, zdaniem Sądu, plan nie narusza ustaleń Studium tak długo, jak przewiduje rozwiązanie planistyczne mieszczące się w przewidzianej w Studium funkcji podstawowej bądź funkcji dopuszczalnej – co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Jeśliby przyjąć, że – jak tego chcieliby skarżący - nienaruszanie Studium przez plan miejscowy ma miejsce tylko wtedy, gdy rozwiązanie planistyczne odpowiada jedynie funkcji podstawowej przewidzianej w Studium, to należałoby dojść do wniosku, że każde rozwiązanie planistyczne mieszczące się w funkcji dopuszczalnej Studium stanowi naruszenie ustaleń Studium.
Takie rozumowanie jest, zdaniem Sądu, nie do przyjęcia, bo oznaczałoby całkowitą niecelowość wprowadzania w Studium funkcji dopuszczalnej obok funkcji podstawowej. Wówczas bowiem tylko tożsamość regulacji funkcji podstawowej Studium i planu oznaczałoby nienaruszanie Studium, a tak przecież nie jest.
W niniejszym przypadku w odniesieniu do działek skarżących Studium przewidziało "zieleń": w ramach funkcji dopuszczalnej przewidziało "zieleń urządzoną i nieurządzoną m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej", natomiast w ramach funkcji podstawowej Studium przewidziało "zieleń towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe)".
Uznanie w niniejszej sprawie, że przeznaczenie w planie działek skarżących pod zieleń towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe) byłoby zgodne ze Studium, a już przeznaczenie w planie ich działek pod zieleń urządzoną i nieurządzoną m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej Studium to narusza – byłoby nielogiczne i błędne.
Rozumując dalej trzeba bowiem stwierdzić, że przyjęcie w planie "zieleni towarzyszącej zabudowie" byłoby zgodne z funkcją podstawową Studium, co nie znaczy, że byłoby niezgodne z funkcją dopuszczalną Studium określoną jako "zieleń urządzona i nieurządzona".
Ponadto należy zauważyć, że ustalenie przeznaczenia części działek skarżących w terenach zieleni w parku krajobrazowym jest również zgodne z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej ustalonych dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] w której to jednostce położone są te działki, o następującej treści: "istniejąca zieleń nieurządzona do utrzymania i ochrony"; "wykorzystanie wysokich walorów przyrodniczo - krajobrazowych o znaczeniu ponadlokalnym w celu wzmocnienia roli jednostki w systemie przyrodniczym miasta".
Przeznaczenie części działek skarżących w terenie zieleni naturalnej w parku krajobrazowym należy uznać też za zgodne z celami zawartymi w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu, zgodnie z którymi: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustali zasady zagospodarowania przestrzennego w całym obszarze, poprzez kompleksowe rozwiązania obejmujące kompozycję funkcjonalno-przestrzenną, uwzględniającą relacje z terenami otaczającymi, prawidłową obsługę komunikacyjną wewnątrz obszaru, jak również powiązania z układem komunikacyjnym Miasta oraz systemowe rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej."
Tak więc w niniejszym przypadku plan nie naruszył Studium, a jedynie kontynuując ogólne wytyczne Studium w zakresie zasad zagospodarowania terenu, plan je doprecyzował. Plan miejscowy nie wprowadził zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzował te zasady, nie doprowadzając do ich zmiany lub modyfikacji.
Zatem, wbrew stanowisku skarżących, uprzednia zmiana Studium nie była konieczna.
Biorąc pod uwagę powyższe przyjęte w planie miejscowym ustalenia, w tym przeznaczenie części działek skarżących, nie narusza ustaleń Studium i realizuje politykę przestrzenną określoną w ww. dokumencie.
Odnosząc się do wskazanej w skardze kwestii nadużycia władztwa planistycznego w zakresie prawa własności skarżących trzeba wskazać, że fakt przeznaczenia części nieruchomości skarżących pod kątem ochrony terenów zielonych sam w sobie nie jest takim nadużyciem.
Pamiętać trzeba, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla realizacji celów tej ustawy ustawodawca nie wyróżnił znacząco interesu prywatnego, jak i interesu publicznego. Dlatego w każdym przypadku kolizji należy wyważyć, który z nich ma uzyskać przewagę. "Ograniczenia wykonywania prawa własności, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są prawnie dopuszczalne. Akt ten, ustalając możliwość lub zakazy prawa zabudowy danej nieruchomości, zawiera ograniczenia we władztwie nad gruntem, określa przez to granice interesu prawnego danej jednostki i wyznacza jej zakres możliwości korzystania z gruntu. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego" (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Bk 8/18, LEX nr 2494783). W szczególności podkreślenia wymaga, że jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma być skutecznym instrumentem ochrony środowiska i ochrony przyrody, to właściciel nieruchomości powinien uznać konieczność wprowadzenia prewencyjnych ograniczeń będących konsekwencją obowiązywania zasady wynikającej z treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. IV SA/Wa 1794/20, LEX nr 3172793).
To Gmina realizuje planistyczną wizję terenu, wyznaczając kolejne etapy procedury planistycznej (studium, a następnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) - a nie mieszkańcy, których udział jest doradczy, a nie wiodący. Jednak, jak to już wspomniano, na styku interesu publicznego i prywatnego musi się to odbywać z poszanowaniem zasady proporcjonalności oraz z poszanowaniem dedykowanych temu zagadnieniu przepisów prawnych.
Argumentacja skarżących koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu obejmującego ich własność.
Tymczasem to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżących nie decyduje jeszcze o naruszeniu prawa własności czy jakichkolwiek innych przepisów prawa.
Z mocy przepisu art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, zaś zaskarżona uchwała została podjęta po rozważeniu wszystkich interesów indywidualnych i publicznego, w wyniku czego przyjęto, że wprowadzenie ładu przestrzennego może być zrealizowane jedynie poprzez przyjęte ustalenia planistyczne.
Zasadą polityki przestrzennej jest realizacja ochrony i uwzględnienia wartości wysoko cenionych, do których zalicza się, zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 u.p.z.p., ład przestrzenny i powiązanie go z zasadą rozwoju zrównoważonego. Adresatem powyższej zasady są organy planistyczne, którym zakreślono kierunek podejmowanych rozstrzygnięć. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.), natomiast zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości.
Okoliczność, że przyjęto ustalenia w zaskarżonej uchwale, iż dla części działek skarżących wprowadzono zakaz lokalizacji budynków, nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Fakt położenia części działek skarżących po tej samej stronie ul. [....] co dalsze sąsiednie rozległe niezabudowane tereny zielone, w tym objęte sąsiadującym planem "[...] " grunty rolne R2, dla których nie dopuszczono prawa zabudowy, w ocenie Sądu wskazuje na adekwatne i proporcjonalne ustalenia planistyczne, połączone z poszanowaniem granic władztwa planistycznego gminy.
Uwarunkowanie faktyczne występujące na obszarze, dla którego został sporządzony plan miejscowy, związane z obszarami zielonymi bez możliwości ich zabudowy, zostało przeanalizowane w toku sporządzania zaskarżonej uchwały.
Organ nie naruszył też zasady proporcjonalności.
W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:
1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz
3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.
W odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej fragmentów działek skarżących plan kontynuuje ochronę zieleni, co nie wykracza poza ramy ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ nie naruszył też określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości przez wyłączenie działki skarżących z zabudowy, bowiem zakaz lokalizacji budynków obejmuje także inne działki po ej samej stronie ul.[...]
Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Wszystkie powyższe rozważania oraz stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi w niniejszej sprawie.
Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach prawa i przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji - na podstawie art.151 p.p.s.a.