II OSK 657/24

II OSK 657/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 556/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-11-28
II OZ 501/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 54 lit. d, art. 56
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 4 pkt 18, art. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1071
§ 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b
Rozprządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 182 § 2, art. 184, art. 187 § 2,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 556/23 w sprawie ze skargi A. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2023 roku nr SKO.73.93.2023 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 556/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. K. oraz D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2023 roku nr SKO.73.93.2023 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 24 stycznia 2023 r., Wójt Gminy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p."), po rozpoznaniu wniosku z 24 października 2022 r. złożonego przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalił na rzecz Spółki lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone zostały na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. i D. K., E. i K. P., A. i B. Z. oraz M. i M. U..
Decyzją z 26 kwietnia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podniósł, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia określonego we wniosku. Organ ten przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych.
Kolegium wskazało, że w aktualnym stanie prawnym, w wyniku zmiany przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko instalacje radiokomunikacyjne nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym, kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym jej oddziaływania na zdrowie mieszkańców sąsiednich nieruchomości, która podlegałaby analizie w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, wolą ustawodawcy nie podlega badaniu w procedurze ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa.
Skoro inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, odwołanie nie mogło zostać uwzględnione i nie było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia.
Organ odwoławczy zakwestionował dokonywanie przez organ I instancji doręczeń na piśmie innym stronom niż inwestor i właściciel działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, bowiem w myśl art. 53 ust. 1 u.p.z.p. doręczenia w postępowaniu lokalizacyjnym dokonywane są, co do zasady, w drodze obwieszczenia, jednakże z uwagi na fakt, że jednocześnie doręczeń dokonywano w trybie obwieszczenia, Kolegium uznało, że nie można stwierdzić, by było to tego rodzaju naruszenie, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. i D. K., zarzucając naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania i tym samym nieudowodnienie, że nie zasługiwały one na uwzględnienie z jednoczesnym sporządzeniem decyzji o bardzo lakonicznym uzasadnieniu;
2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę przedstawionego przez wnioskodawcę materiału dowodowego - sprzeczną z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego a także zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wyrażające się w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu określenia miejsc dostępnych dla ludzi z uwzględnieniem legalnej zabudowy jaka istnieje w chwili obecnej, jak również jaka ma powstać w przyszłości; zaniechaniu przeprowadzenia niezbędnych ustaleń w celu weryfikacji możliwości pochylenia anten, możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi bądź sił natury), przyjętych zabezpieczeń, które zabezpieczyłyby inwestycję przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury, które mogłyby wpłynąć na niezamierzoną zmianę wiązki promieniowania; zaniechaniu przeprowadzenia ustaleń dotyczących wzajemnej kumulacji anten z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które mogą istnieć w sąsiedztwie;
3. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie uwzględnienia sprzeciwów i stanowisk stron postępowania i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, w tym przede wszystkim wyjaśnienia, czy moc promieniowania będzie w granicach wartości dopuszczalnych;
4. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie wskazania w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom, podczas gdy w świetle złożonych sprzeciwów, w których powołano się m.in. na badania Ramazzini Institute we Włoszech wskazujące na szkodliwość promieniowania emitowanego przez maszt na organizmy żywe,
5. art. 54 lit. d) u.p.z.p., poprzez zaniechanie wskazania w treści decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, albowiem nie sposób uznać aby wskazanie, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy odrębne, w tym przepisy budowlane i zasady współżycia społecznego jest wypełnieniem obowiązków w świetle art. 54 lit. d) u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 27 lipca 2023 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości i umorzenie postępowania. Podniosła, że organ był zobligowany do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku sprzeczności tej lokalizacji z przepisami powszechnie obowiązującymi, zaś strona skarżąca nie wskazała żadnych przepisów, które naruszałaby przedmiotowa decyzja.
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 556/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2023 roku nr SKO.73.93.2023 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten został uszczegółowiony w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio.
Nie jest okolicznością sporną w rozpoznawanej sprawie, że dla terenu objętego wnioskiem Spółki o wydanie decyzji lokalizacyjnej brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wskazano wprost w treści decyzji organu pierwszej instancji, zaś skarżący okoliczności tej nie kwestionują.
Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.), dalej jako: "u.g.n.". Jak wynika z art. 6 pkt 1 u.g.n. do celów publicznych zalicza się między innymi budowę i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej, przez którą rozumie się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.).
Niewątpliwie zatem planowana inwestycja może być zaliczona do inwestycji, o których mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. i spełnia w tym zakresie przesłanki do uznania ją za inwestycję celu publicznego. Okoliczność ta została prawidłowo ustalona przez orzekające w sprawie organy obydwu instancji, czemu dały one wyraz w uzasadnieniach swoich orzeczeń. Ustalenie tej okoliczności miało miejsce w oparciu o wniosek podmiotu inicjującego postępowanie, co uznać należy za prawidłowe i odpowiadające wymogom wynikającym z przepisów K.p.a., albowiem organ orzekający w tego rodzaju sprawie jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie dokonać zmiany charakteru, rozmiaru czy też miejsca inwestycji, o ustalenie lokalizacji której ubiega się wnioskodawca realizujący poprzez nią cel publiczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1654/15, dostępny w CBOSA).
Nie budzi również wątpliwości, że przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu urządzeń telefonii komórkowej służyć będzie co najmniej wspólnocie lokalnej (gminnej). Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy bowiem wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15, dostępny w CBOSA), co ma miejsce w niniejszej sprawie. Planowana inwestycja związana jest bowiem z zaspokojeniem potrzeb i interesów społeczności lokalnej, tworzącej gminną wspólnotę samorządową w zakresie zapewnienia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.
Jak zasadnie wskazały orzekające w sprawie organy administracji, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Inaczej mówiąc, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej (konkretnej) inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2202/10, dostępny w CBOSA). W judykaturze akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, dostępny w CBOSA). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny czy ze sprzeciwem mieszkańców okolicznych obszarów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt. II SA/Gd 774/20, dostępny w CBOSA).
Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, o ile jest ona wymagana dla planowanego przedsięwzięcia. Stosownie zaś do art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 z późn.zm., dalej jako: "u.i.o.ś.") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę, obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zawierają przepisy obowiązującego w dacie orzekania w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako: "rozporządzenie").
Na mocy z § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), w § 2 w ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839), od 4 czerwca 2022 r., uchylono odpowiednio pkt 7 § 2 i pkt 8 § 3. Wniosek inwestora wpłynął do organu pierwszej instancji 24 października 2022 r., zatem w dacie wydania kwestionowanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne, zostały usunięte z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie jest dla nich wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a kwestia ewentualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie musiała być nawet przez organ wydający decyzje lokalizacyjną rozważana.
Sąd wskazał także na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22. W uchwale tej NSA stwierdził, że "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten."
W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono też między innymi i to, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia, czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.
Zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. Uchwała taka ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i § 2 stosuje się odpowiednio." Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1629/22, dostępny w CBOSA).
Organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ze Starostą Szczycieńskim, Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych w Olsztynie oraz z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ostrołęce Nadzór Wodny w Szczytnie, a wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 54 u.p.z.p., tj. określa rodzaj inwestycji, warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, co zostało zaznaczone na załączniku graficznym do decyzji. Projekt decyzji, zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p., został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów.
Zdaniem Sądu, aczkolwiek decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności – art. 144 Kodeksu cywilnego nie narusza. Decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny), dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ogranicza prawa własności nieruchomości skarżących. Wobec tego brak zgody właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, czy też sprzeciw przeciwko takiej lokalizacji nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, o ile nie zostały naruszone przepisy odrębne.
W ocenie Sądu, nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 K.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA).
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Tym samym, zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należało uznać za bezzasadny.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wnieśli A. K. D. K. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. art. 54 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów skarżących, dotyczących zaniechania wskazania w treści decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, albowiem nie sposób uznać, aby wskazanie, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy odrębne, w tym przepisy budowlane i zasady współżycia społecznego jest wypełnieniem obowiązków w świetle art. 54 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2024 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy a żadna z pozostałych stron nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. K. D. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 54 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tego przepisu oraz niewłaściwe jego zastosowanie.
Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (wyrok NSA z 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 33/21).
Art. 54 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Podnosząc tego rodzaju zarzut skarżący kasacyjnie powinni wskazać przepis prawa, z którego wynikałoby określone dla skarżących kasacyjnie prawo, treść którego skutkowałaby koniecznością zawarcia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zapisu o obowiązku jego zachowania przez inwestora. W podniesionym w skardze kasacyjnej zarzucie takiego przepisu bądź przepisów nie wskazano. Naruszenie prawa materialnego może być podstawą uchylenia przez sąd administracyjny decyzji organu administracji tylko wówczas, gdy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano, by ogólne stwierdzenie zawarte w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego o konieczności ochrony interesów osób trzecich miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.
Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż wymienione w punktach a i b naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie nie wskazali jakie, ich zdaniem, przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone zaś Sąd I instancji niezasadnie uznał, że do ich naruszenia nie doszło. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionują prawidłowość przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego wskazując na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. Należy jednak stwierdzić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać argumentację przemawiającą za zasadnością podniesionego zarzutu i nie może zastępować samego zarzutu.
Do naruszenia samego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie doszło albowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stwierdził innych niż wymienione w punktach a i b naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie było podstaw do tego by Wojewódzki Sąd Administracyjny zajmując takie stanowisko uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w toku sprawy organy administracji niewłaściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena materiału dowodowego była prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Możliwość przedstawienia przez skarżących kasacyjnie własnego stanowiska odnośnie do prawidłowości postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych dowodów nie oznacza, że ocena dowodów została przeprowadzona nieprawidłowo oraz że zgromadzone dowody były niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.