II SA/Kr 1208/14

II SA/Kr 1208/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2014-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /przewodniczący/
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 867/15 - Wyrok NSA z 2016-12-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 35
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.
Uzasadnienie
Starosta, decyzją nr [...] z dnia 3 marca 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora P. Z. z 30 września 2013 r., skorygowanego w dniu 28 października 2013 r., odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budynek mieszkalny jednorodzinny (TK8GL2) wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., elektryczną, c.o. i kotłownią, oraz zjazd indywidualny z drogi gminnej działka nr [...] i teren utwardzony /dojście i dojazd/ - na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina [...].
Jako podstawę odmowy w uzasadnieniu decyzji podano niewypełnienie przez inwestora wszystkich obowiązków wynikających z postanowienia z 18 listopada 2013 r. o uzupełnieniu braków w dokumentacji projektowej (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), w szczególności w zakresie zgodności inwestycji z ustaleniami § 14 ust. 3 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów (Uchwała Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z 21 lipca 2000 r. - Dz. Urz. Wojew. Małopolskiego z 2000 r. Nr 68 poz. 646). Zdaniem organu I instancji inwestycja nie spełnia ustaleń planu w zakresie wielkości działki przeznaczonej do zabudowy oraz współczynnika intensywności zabudowy, określonych zgodnie z ustaleniami planu dla terenów zabudowy o charakterze rezydencjonalnym, możliwej do realizacji na rozpatrywanym terenie. Za niedostatecznie wyjaśnioną uznano również kwestię odprowadzenia wód opadowych z powierzchni dachu projektowanego obiektu. Ponadto zarzucono brak jednoznacznego określenia warunków gruntowych i kategorii geotechnicznej obiektu, a także brak spójności w zakresie nazwy inwestycji podanej w poszczególnych elementach projektu budowlanego z zakresem inwestycji określonym przez inwestora we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Do uzupełnienia, między innymi tych braków w dokumentacji projektowej inwestor był zobowiązany postanowieniem z 18 listopada 2013 r.
Od decyzji odwołanie złożył P. Z., kwestionując ocenę organu co do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni wydzielonych geodezyjnie działek nie mniejszej niż 20 arów. Inwestor wskazał, że jego działka nr [...] ma łącznie 28 arów, w tym 5 arów przeznaczonych w planie na cele budowlane, na której ma być przeznaczona inwestycja. Co do współczynnika intensywności zabudowy inwestor wskazał, że należy liczyć go w stosunku do całości działki, a nie tylko tej jej części jaka ma charakter budowlany. Odwołujący wskazał także na przedstawiona w niniejszej sprawie wykładnię zastosowaną przez Gminę [...], która jest zgodna z jego stanowiskiem.
Wojewoda [...] decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowana jest w terenie, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego predysponowanym do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym, oznaczonym symbolem M2re, przy czym w przypadku nowej zabudowy, powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza niż 40,0 a. Zgodnie z § 14 ust 4 ustaleń planu na terenie tym: "dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach podanych w § 13, jednak powierzchnia wyznaczonej działki nie może by mniejsza niż 20,0 a". Działka inwestora nr [...] o powierzchni 28 arów, zlokalizowana jest w terenie M2re oraz w terenie RP - terenie upraw rolniczych bez prawa zabudowy. Część działki znajdująca się w terenach budowlanych ma powierzchnię jedynie 5 arów i w tej części projekt przewiduje budowę budynku mieszkalnego. Dodatkowo, w planie miejscowym dla terenów M2re określono, że współczynnik intensywności zabudowy nie może przekroczyć wartości 0,15 (w przypadku dopuszczalnej w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nieprzekraczalna wartość współczynnika wynosi 0,2 - § 13 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ I instancji, nawiązując do obowiązujących przepisów podał, iż wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć jako stosunek powierzchni całkowitej mierzonej po zewnętrznym obrysie wszystkich kondygnacji nadziemnych do powierzchni działki budowlanej. Ponadto, zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przyjmując powyższe definicje organ I instancji stwierdził, że ustalenia planu miejscowego w zakresie wymaganego minimalnego areału oraz maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, dotyczą wyłącznie części działki inwestycyjnej położonej w terenie budowlanym. Zatem projektowany obiekt o dwóch kondygnacjach nadziemnych (zgodnie z projektem budowlanym powierzchnia zabudowy wynosi 152,12 m2), zlokalizowany na działce o powierzchni 500 m2 nie spełnia ustaleń planu miejscowego zarówno w zakresie wymaganej minimalnej powierzchni działki (2000 m2), jak również wskaźnika intensywności zabudowy, który biorąc pod uwagę obrys jednej tylko kondygnacji wynosi: 152,12 m2/ 500 m2 = 0,3 > 0,2.
Organ odwoławczy podzielił powyższe stanowisko Starosty. Argumenty podnoszone w odwołaniu przez pełnomocnika inwestora, że ustalenia planu w zakresie minimalnej powierzchni działek przeznaczonych pod zabudowę dotyczą wydzielonych geodezyjnie działek, nie znajdują wg organu odwoławczego potwierdzenia w zapisach planu. W treści analizowanych zapisów nie ma wprawdzie jednoznacznej definicji pozwalającej na przyjęcie, iż pod pojęciem "działka" używanym w analizowanych § 13 i 14 należy rozumieć "działkę budowlaną" (nie ma również sformułowania "wydzielona geodezyjnie działka" jak twierdzi pełnomocnik), podkreślić jednak należy, iż w treści miejscowego planu znalazły się sformułowania jednoznacznie wskazujące, iż poszczególne ustalenia odnoszą się wyłącznie do terenów o określonym sposobie zagospodarowania, wyznaczonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, np. § 14 ust. 3 cyt: Dla terenów predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym (M2re) ustala się następujące zasady zagospodarowania:
1) wskaźnik zabudowy w granicach działki nie może przekraczać 0,15;
2) w przypadku nowej zabudowy (M2re) powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 40,0 a.(...)".
Zdaniem organu odwoławczego, tak zredagowanych zapisów planu miejscowego nie sposób odczytać inaczej, jak tylko odnosząc je do części działki znajdującej się w terenie z możliwością zabudowy czyli wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, opisanym symbolem M2re. O takim sposobie czytania ustaleń planu przesądza treść § 14 ust. 2 - w granicach terenów predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym (M2re) co jednoznacznie wskazuje, że dalsze ustalenia odnoszą się do terenów o tym rodzaju przeznaczenia. Odnoszenie wskaźników intensywności zabudowy do całej działki ewidencyjnej, bez względu na jej przeznaczenie w planie, jak to czyni inwestor, byłoby niecelowe z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego, bowiem w żaden sposób nie byłby regulowany charakter zabudowy (intensywność) w danej jednostce planu.
Ponadto akty prawa miejscowego dotyczące planowania przestrzennego sporządzane są w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 15 tej ustawy wymieniono i zdefiniowano elementy podlegające obowiązkowemu określeniu w planie miejscowym. W szczególności w art. 15 ust. 2 pkt 6 mowa o wskaźnikach zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy liczonej jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Biorąc pod uwagę ten zapis oraz definicję działki budowlanej (art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także utrwalone orzecznictwo, wskaźniki będące składową bilansu terenu inwestycji należy obliczać w odniesieniu do działki budowlanej rozumianej jako obszar, który w planie miejscowym przeznaczony został do zabudowy. W analizowanej sprawie, zauważyć należy, iż część działki przeznaczona pod zabudowę znajduje się w terenie, co podkreślono w treści planu miejscowego, przewidzianym pod zabudowę o szczególnie wysokim standardzie użytkowym i architektonicznym, charakteryzującą się niską intensywnością zabudowy. Przyjęcie niskiej intensywności zabudowy w tym obszarze wynika z faktu, iż w sąsiedztwie znajdują się tereny chronione, cenne przyrodniczo. W tej sytuacji, potraktowanie jako terenu inwestycji całej działki inwestora w jej granicach ewidencyjnych doprowadzić by mogło do zabudowy ponadnormatywnej znacznej powierzchni części działki przeznaczonej w planie pod zabudowę rezydencjonalną (części działki zlokalizowanej w terenie budowlanym). Tymczasem preferowany ustaleniami planu miejscowego charakter dopuszczalnej na tym terenie zabudowy wskazuje na tendencję przeciwną; celem ustaleń planu jest dążenie do rozluźnienia (przeciwieństwo zagęszczenia) zabudowy - lokalizacja jednego obiektu zlokalizowanego na dużej działce, obejmującej np. kilka działek ewidencyjnych, których sumaryczny obszar znajdujący się w terenie budowlanym spełnia ustalenia planu. Za przedstawioną powyżej interpretacją ustaleń planu miejscowego przemawia treść innych paragrafów. Np. w § 12 tekstu planu wyznaczono tereny zabudowy jednorodzinnej (M1) ustalając wskaźnik intensywności zabudowy < 0,35, a wielkość nowowydzielanej działki nie mniejszą niż 7,0 a i nie większą niż 20,0 a. (Dopuszczono zabudowę na istniejących działkach mniejszych niż 7,0 a pod warunkiem zachowania odpowiednich wskaźników). W § 13 tekstu planu wyznaczono tereny zabudowy jednorodzinnej (M2) ustalając wskaźnik intensywności zabudowy < 0,20, a wielkość nowowydzielanej działki na nie mniejszą niż 20,0 a. Zatem wyznaczenie w § 14 terenów predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym jednoznacznie wskazuje, że są to tereny, na których dopuszcza się zabudowę o niskiej intensywności, pod warunkiem dysponowania działką wyznaczoną pod zabudowę o określonej planem powierzchni.
Odnosząc się do pozostałych punktów postanowienia z 18 listopada 2013 r., wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznanych przez Starostę za nieuzupełnione, organ odwoławczy również podzielił stanowisko organu I instancji. Projekt budowlany jest niespójny w zakresie poszczególnych jego działów i rysunków, a także z zakresem inwestycji podanym przez inwestora we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Brak jednoznacznego rozwiązania sposobu odprowadzenia i zagospodarowania wód opadowych, a także jednoznacznego określenia kategorii geotechnicznej projektowanego obiektu oraz warunków gruntowych na działce. Brak również jednoznacznego rozwiązania dotyczącego tarasu, zlokalizowanego pierwotnie częściowo w terenie RP (na którym obowiązuje całkowity zakaz zabudowy). Korekta polegająca na odręcznym naniesieniu linii określającej nowy przebieg krawędzi tarasu (co zmniejsza jego powierzchnię, tak aby całość tarasu znajdowała się w terenie budowlanym), jest niewystarczająca, wymaga bardziej precyzyjnego przedstawienia wprowadzonych zmian zarówno w części rysunkowej jak i opisie technicznym. Z uwagi na powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, iż słusznym było działanie organu I instancji. Po stwierdzeniu niezgodności zamierzenia budowlanego z zapisami planu miejscowego, działając zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ był zobowiązany wezwać inwestora do usunięcia zauważonych nieprawidłowości. Niewypełnienie przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z 18 listopada 2013 r. oznacza, że termin do usunięcia nieprawidłowości upłynął bezskutecznie. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że brak w aktach sprawy oświadczenia inwestora o prawie do dysponowaniu nieruchomością nr [...] na cele budowlane, wymaganą zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na objęcie zakresem inwestycji budowy zjazdu na działkę inwestora z drogi gminnej (działka nr [...]).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gmina [...] zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w związku z art. 77 oraz 80 K.p.a. poprzez dokonanie w postępowaniu odwoławczym dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w ostateczności doprowadziło do kontrfaktycznych ustaleń, jakoby Inwestor w oparciu o źródło prawa miejscowego uchwałę Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów ze względu na przekroczony wskaźnik intensywności zabudowy pozbawiony był prawa zabudowy nieruchomości zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym, co w rezultacie świadczy o tym, iż organ odwoławczy w procesie subsumpcji wyciągnął przeciwstawne konkluzje do obowiązujących regulacji prawa miejscowego na skutek nieprawidłowej wykładni tych właśnie przepisów prawa lokalnego;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu jakoby wskaźnik intensywności zabudowy miał być obliczany jako stosunek powierzchni całkowitej mierzonej po zewnętrznym obrysie wszystkich kondygnacji nadziemnych do powierzchni działki budowlanej w jej liniach rozgraniczających - a nie powierzchni działki ewidencyjnej ogółem, mimo że załącznik graficzny do uchwały Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów został wykonany na podkładzie kartometrycznym, co świadczy, iż założeniem organu planistycznego (Wójta Gminy Zabierzów) było odnoszenie wskaźnika intensywności oraz powierzchni całej wyznaczonej działki do działki w rozumieniu ewidencyjnym, a nie działki o określonym przeznaczeniu w zakresie jej linii rozgraniczających;
3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 K.p.a. poprzez niczym nieuzasadnioną zmianę dotychczasowej linii orzekania zarówno organu l jak i II instancji w kontekście podejścia do sposobu liczenia wskaźnika intensywności zabudowy, która to zmiana nie została wywołana żadną zmianą przepisów prawa tudzież wydaniem prawomocnego orzeczenia sądu w sprawie, co godzi tym samym w zasadę państwa prawnego w zakresie pewności stosowania prawa jak również podważa naczelną zasadę postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w postaci pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w trakcie prowadzonego postępowania;
4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 75 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia z urzędu dowodu na okoliczność wypowiedzenia się organu planistycznego w przedmiocie założeń jakie legły u podstaw wprowadzania zapisu dotyczącego wskaźnika intensywności zabudowy, co w rezultacie godzi również w zasadę prawdy obiektywnej w zakresie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla postępowania;
5) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to art. 2 pkt 12 ustawy oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na odwołaniu się organu l jak i II instancji do wskazanych norm prawnych i wyciągnięciu z nich konkluzji, mino że w dacie podjęcia aktu prawa miejscowego uchwały Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów owe przepisy nie funkcjonowały w obrocie prawnym, co dowodzi wprost, iż organ meriti po pierwsze dokonał wykładni przepisów prawa miejscowego w kontekście zdefiniowania działki budowlanej z odniesieniem się do aktu normatywnego, jaki został uchwalony przeszło trzy lata po dniu wejścia w życie wspomnianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po wtóre zaś skorzystał w procesie interpretacyjnym z norm aktu prawnego, niebędącego przecież z uwagi na korelację czasową wzorcem kontroli dla aktu prawa lokalnego;
6) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a to §13 i §14 uchwały Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów, polegające na przyjęciu przez organ orzekający w sprawie, iż przepisy te odnoszą wskaźnik intensywności zabudowy do działki, mającej wyłącznie określone przeznaczenie (budowlane w tym przypadku) w jej liniach rozgraniczających, a nie działki ewidencyjnej ogółem, zważywszy że po pierwsze organ planistyczny w przywołanych normach miejscowego planu nie posługuje się pojęciem działki budowlanej, co w myśl reguły interpretacyjnej lege non distinguente nec nostrum est distinguere nie uprawniło Wojewody do różnicowania pojęcia działki na gruncie przepisów aktu prawa miejscowego na działkę budowlaną i inne, po wtóre zaś sam prawodawca lokalny nie czyniąc wspomnianego rozróżnienia posługuje się w danej jednostce redakcyjnej pojęciem działki - więc inaczej mówiąc działki w znaczeniu ewidencyjnym.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzutów podano, iż w dacie wejścia w życie przywoływanej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] o pow. 0,28 ha położona w Z. już istniała. Ówczesna właścicielka działki uzyskała w wyniku protestu do projektu planu zapis o włączenie południowej części działki do terenów budowlanych o symbolu M2re.
Rzeczony plan miejscowy procedowany był w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie tej nie występowała definicja "działki budowlanej", na którą powołują się organy administracji architektoniczno-budowlanej. Pojęcie "działki budowlanej" zdefiniowane było w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.), które w § 3 stanowiło "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o działce budowlanej - rozumie się przez to wydzieloną część terenu, przeznaczoną pod zabudowę, na której znajdują się już budynki lub dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Zgodnie natomiast z obowiązującym wówczas art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym "w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych".
Stosownie zaś do art. 43 powołanej ustawy "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2". Uchwała w sprawie planu miejscowego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w gminie Zabierzów została podjęta 21 lipca 2000 r. Plan w swej treści zawiera ustalenia dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów i zasad ich zagospodarowania określając m.in. maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy w granicach działki. Przywołany plan miejscowy w swoich zapisach operuje wyrażeniami "działka" tudzież "działki" odnosząc się niekiedy do konkretnie wskazanego numeru ewidencyjnego (mając na myśli całą powietrznię działki w jej ewidencyjnych granicach) bądź ogólnie wspomina o działce bez przywoływania jej przeznaczenia. Powołany plan nie zawiera w swej treści definicji działki budowlanej jak również wskaźnika intensywności zabudowy. Plan miejscowy opracowany także został opracowany w oparciu o mapy zasadnicze w skali 1:2000, mapy ewidencji gruntów i budynków z warstwicami, klasą gleb oraz uzbrojeniem terenu, mapy topograficzne w skali 1:10 000. Obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w § 4 ust. 1 i 2 stanowiło odpowiednio, że "przedmiotami ewidencji są działki gruntu oraz budynki. Działkę gruntu, zwanej dalej działką", stanowi ciągły obszar gruntu, jednorodny ze względu na stan prawny". Dopiero rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) w § 9 ust. 1 definiuje pojęcie "działki ewidencyjnej, którą stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych". Zaś w § 2 ust. 1 pkt 8 uściśla, że granica działki ewidencyjnej -część obwodu działki ewidencyjnej, w postaci linii łamanej lub odcinka, wspólną dla dwóch sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych lub pokrywającą się z granicą państwa - w przypadku działek ewidencyjnych przylegających do tej granicy".
Wywody zatem organu II instancji całkowicie abstrahują od chronologii rozwoju pojęcia "działki" na gruncie polskiego systemu prawnego, co dowodzi, iż postępowanie w tym zakresie nosi czysto arbitralny charakter, wszak nie tylko bazuje na dowolnej ocenie materiału dowodowego, lecz przede wszystkim zaproponowana przez Wojewodę [...] wykładnia przepisów wydaje się być oderwana od rzeczywistości normatywnej, a co gorsze nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym względzie. W oparciu o przedstawiony powyżej stan faktyczny i prawny organ architektoniczne - budowlany II instancji dopuścił się wykładni contra legem zarówno § 13 jak i § 14 miejscowego planu poprzez błędne przyjęcie, iż wskazane przepisy odnoszą wskaźnik intensywności zabudowy do działki, mającej wyłącznie określone przeznaczenie (budowlane w tym przypadku) w jej liniach rozgraniczających, a nie działki ewidencyjnej ogółem. Wspomniane normy planu miejscowego nie posługują się pojęciem działki budowlanej, a jedynie lokalny ustawodawca odwołał się do ogólnego wyrażenia "działki", nie określając bynajmniej jej przeznaczenia jako działki rolnej tudzież budowlanej. To organ II instancji bez jakiegokolwiek uzasadnienia nadał znaczenie semantyczne tegoż wyrażenia, ograniczając bezpodstawnie jego zakres przedmiotowy do działki budowlanej, mimo że miejscowy plan został sporządzony na podstawie podkładu kartometrycznego (ewidencyjnego) oraz żaden przepis części tekstowej nie wprowadza ani definicji legalnej działki, ani tym bardziej działki budowlanej na potrzeby danego aktu normatywnego. Organ tym samym w procesie interpretacji nadmienionych wyżej norm wbrew zasadom dekodowania teksu prawnego naruszył regułę interpretacyjną, w myśl której - jeśli przepis nie wprowadza rozróżnienia to tym bardziej nie powinien czynić tego interpretator (lege distinguente nec nostrum est distinguere). Organ przy tym nie odwołał się również do wykładni lingwistycznej pojęcia działki, nadają arbitralnie przeciwstawny sens normatywny tym przepisom aktu prawa miejscowego, co doprowadziło ostatecznie do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Ponadto organ II instancji zaniechał odwołania się do wykładni systemowej przepisów, na podstawie której można jednoznacznie stwierdzić, iż legislator miejscowy na gruncie przepisów aktu prawa miejscowego w dwóch przypadkach kreując zasady podziału nieruchomości zgodne z zapisami planu miejscowego odniósł się do przeznaczenia działki wskazując jej charakter budowlany (por. § 11 ust. 3 i § 12 ust. 3 planu miejscowego). Konkluzją powinno być, że tam gdzie w miejscowym planie ustawodawca lokalny nie odwołał się wprost to pojęcia działki budowlanej, samo wyrażenie "działki" postrzegać należy przez pryzmat działki ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego sensu largo. Ponadto organ winien był w razie wątpliwości interpretacyjnych odnieść się tzw. racjonalnej wykładni przepisu, mając na względzie po pierwsze konstytucyjne prawo własności, jako wartość szczególnie chronioną w polskim porządku prawnym, po wtóre zaś kolejną regułę wykładni tekstu prawnego, zgodnie z którą każdy wyjątek ograniczający prawa jednostki należy wykładać zawężająco. Przyjęcie zaś rozumienia pojęcia działki budowlanej na kanwie § 13 i § 14 planu miejscowego zdecydowanie implikuje negatywne skutki prawne w sferze praw właściciela nieruchomości, które na dodatek przeczą literalnemu brzmieniu tych przepisów. Błędna wykładnia przepisów doprowadziła organ l oraz II instancji do błędnego przekonania, jakoby w tym przypadku został przekroczony wskaźnik intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji. Jeśli nie można wskazać jakiejkolwiek normy prawa powszechnego, która wskazywałby na inny sposób rozumienia i wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy to należy uznać, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygające i wiążące dla obliczeń dotyczących tego wskaźnika są ustalenia uchwały Rady Gminy Zabierzów, jako ustalenia obowiązujące w dacie uchwalania prawa miejscowego. Dla przykładu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 162/12, stwierdził ponad wszelką wątpliwość, że "wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki". Przyjęcie zaś sugerowanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej zgoła odmiennej wykładni pojęcia "wskaźnik intensywności zabudowy w granicach działki" ograniczającego się tylko i wyłącznie do terenu budowlanego na działce skutkowałoby znacznym ograniczeniem, a niekiedy tak jak w omawianym przypadku niemożnością i wykluczeniem zabudowania działki, która w części posiada właśnie taki charakter. Akt prawa miejscowego winien cechować się dostatecznym stopniem jednoznaczności i unikać należy posługiwania się określeniami, które mogą budzić wątpliwości co do ich znaczenia. Trzeba jednak mieć także na względzie, że sam fakt uzyskania przez jakiś tekst rangi aktu prawnego oznacza, że zawarte w nim postanowienia mają określone znaczenie normatywne. Bez względu na formę gramatyczną im nadaną winny być one interpretowane jak wyrażenia o charakterze normatywnym. Intencja projektanta (i lokalnego prawodawcy) była jasna - plan, poprzez wprowadzony zapis "wskaźnik intensywności zabudowy w granicach działki, miał na celu nie tylko umożliwiać, ale wręcz stworzyć i dać pewność właścicielowi nieruchomości podjęcia działań zmierzających do realizacji inwestycji z zachowaniem wskaźnika intensywności zabudowy w granicach działki, która w części ujęta jest w terenach budowlanych. Tylko taka interpretacja jest zgodna z tym, co zamierzano przy uchwalaniu przedmiotowego planu. Na potrzeby prowadzonego postępowania organy administracji architektoniczno-budowlanej, nawiązując do aktualnie obowiązujących przepisów wskazały (bez podania konkretnej podstawy prawnej tj. źródła ustanowienia definicji), iż "wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć, jako stosunek powierzchni całkowitej mierzonej po zewnętrznym obrysie wszystkich kondygnacji nadziemnych do powierzchni działki budowlanej. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tutaj wyraźnie należy wskazać, ż uchwała w sprawie planu została podjęta w czasie, kiedy nie obowiązywały wskazane w decyzjach organów administracji architektoniczno-budowlanej akty prawne tj. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz drugi bliżej nieokreślony, definiujący pojęcie "wskaźnika intensywności zabudowy". Organ prowadzący postępowanie dopuścił się zatem błędnej wykładni przepisów miejscowego planu poprzez odwołanie się do pojęć zaczerpniętych z aktów normatywnych, które w momencie uchwalania obowiązującego planu miejscowego nie funkcjonowały jeszcze w obrocie prawnym. Nie można zatem w przypadku prawa materialnego dokonywać wykładni norm z odniesieniem się do aktów prawnych, jakie nie istniały w dacie podejmowania pierwotnej uchwały, wszak ocena i znaczenie pojęć i przepisów tego aktu prawa lokalnego powinno być zbieżne z wzorcami jego kontroli, a więc z przepisami istniejącymi w dacie jego uchwalenia. Wojewoda jednak dokonał wykładni miejscowego planu przez pryzmat przepisów obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadając im zupełnie nowy sens normatywny i semantyczny, co stanowi w tym wypadku podstawę kolejnego zarzutu
w postaci naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to art. 2 pkt 12 ustawy oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na odwołaniu się organu l jak II instancji do wskazanych norm prawnych i wyciągnięciu z tego konkluzji, mimo że w dacie podjęcia aktu prawa miejscowego uchwały Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów owe przepisy nie funkcjonowały w obrocie prawnym.
Co do zarzutów prawa procesowego Wojewoda błędnie bowiem ustalił w ślad za Starostą, iż w przedmiotowej sprawie został przekroczony wskaźnik intensywności zabudowy, jak również powierzchnia zabudowy była niewystarczająca do zainwestowania tego terenu zgodnie z projektem budowlanym przedstawionym przez inwestora. W tym względzie organ II instancji winien był w razie wątpliwości dopuścić dowód z urzędu w postaci zwrócenia się do organu planistycznego o dokonanie wykładni autentycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku zajęcie stanowiska na piśmie przez sporządzającego miejscowy plan stanowiłoby środek dowodowy, mający istotny walor w całym postępowaniu. To organ planistyczny zobowiązany jest czuwać nad przestrzeganiem zasad zrównoważonego rozwoju oraz ładu przestrzenno-urbanistycznego, czemu służy w pierwszej kolejności miejscowy plan tudzież jego substytut w postaci decyzji o warunkach zabudowy tudzież ustalenia inwestycji celu publicznego. Organ l oraz II instancji winien był w takim wypadku dopuścić w sprawie każdy dowód, który przyczyniłby się do pełnego wyjaśnienia sprawy. Organy architektoniczne - budowlane nie mogą przecież oceniać aktów prawa miejscowego, normujących ład przestrzenny wbrew intencji i założeniom, jakie były podstawą wprowadzenia określonych uregulowań prawnych. Organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego zaniechał jednak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, poprzestając wyłącznie na ocenie materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę, co w ostatecznym rozrachunku doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.
Sąd kontrolując działanie organów administracji i nie będąc związany ani granicami skargi, ani zawartymi w skardze zarzutami uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie zostały wydane z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor spełni wymagane prawem przesłanki.
Przepisy Prawa budowlanego wyliczają katalog takich przesłanek, do których w tej sprawie należy zaliczyć złożenie przez inwestora:
1) wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego;
2) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
3) projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającego projekt zagospodarowania działki lub terenu zgodny w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi;
4) kompletnego projektu budowlanego, który ma posiadać wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.
Na podstawie akt sprawy należy przyjąć, że nie wszystkie ww. przesłanki zostały spełnione przez inwestora.
Inwestor P. Z. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: "budynek mieszkalny jednorodzinny (TK8GL2) wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., elektryczną, c.o. i kotłownią, oraz zjazd indywidualny z drogi gminnej działka nr [...] i teren utwardzony /dojście i dojazd/ - na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina [...]".
Organy obu instancji uznały, że tak określony wniosek wraz z zamierzeniem budowlanym nie jest zgodny z uchwałą Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów (Dz. Urz. Wojew. Małopolskiego z 2000 r. Nr 68, poz. 646), zwaną dalej w skrócie "planem miejscowym". W szczególności rozbieżność między treścią planu miejscowego a wnioskiem dotyczy § 14 ust. 3 i 4 planu miejscowego. Natomiast w ocenie inwestora i strony skarżącej zamierzenie budowlanego inwestora jest zgodne z planem miejscowym. I to jest istotą sporu w tej sprawie.
Sąd rozpoznając tą skargę przychyla się do poglądów organów administracyjnych (I i II instancji).
Racje mają organy wskazując, że działka nr [...] znajduje się w terenie, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego predysponowanym do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym, oznaczonym symbolem M2re, przy czym w przypadku nowej zabudowy powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza niż 40,0 a.
Stosownie do § 14 ust 4 ustaleń planu miejscowego na terenie tym "dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach podanych w § 13, jednak powierzchnia wyznaczonej działki nie może by mniejsza niż 20,0 a".
Działka inwestora nr [...] ma powierzchnię 28 arów i – co jest bardzo ważne w tej sprawie - zlokalizowana jest częściowo w terenie M2re oraz częściowo w terenie RP - terenie upraw rolniczych bez prawa zabudowy. Obszar M2re obejmuje powierzchnie 5 arów, a pozostałe 23 ary znajdują się już w obszarze RP planu miejscowego.
Przede wszystkim odczytując i definiując treść planu miejscowego należy dążyć do takiej jego wykładni, która będzie realizowała wykładnię językową, a dopiero wówczas, gdy taka wykładnia doprowadzi do skutków nie dających się ani racjonalnie wyjaśnić, ani racjonalnie zastosować – wówczas należy sięgać po innego reguły wykładni. W tej sprawie wykładnia językowa jest wystarczająca do prawidłowego odkodowania normy prawnej i dokonania jej subsumpcji.
Zgodnie z § 14 planu miejscowego wyznaczony został teren predysponowany do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym (M2re). Obszar ten (M2re) został wyraźnie określony granicami na rysunku planu miejscowego. Już to oznacza, że ustalenia wskaźników i warunków zabudowy dla obszaru M2re obowiązuje tylko w tym obszarze. Nie można wskaźników lub współczynników zabudowy z obszaru M2re stosować do innych obszarów, a w tym np. obszarów RP. W przeciwnym wypadku prowadziłoby to do chaosu w wykładni prawa miejscowego.
Zgodnie z § 14 ust. 3 planu miejscowego w granicach objętych przeznaczeniem M2re ustala się następujące zasady gospodarowania, miedzy innymi: w przypadku nowej zabudowy powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza niż 40 arów.
W ocenie Sądu wprost z powołanego przepisu wynika, że zasady zagospodarowania terenu wyznaczane są tylko w obrębie obszaru M2re, a nie dodatkowo także poza tym obszarem. Skoro więc w obrębie obszaru przeznaczonego pod zabudowę rezydencjonalną M2re działka pozwalającą na taka zabudowę ma stanowić nie mniej niż 40 arów, to oznacza to zarazem, że owe 40 arów ma znajdować się w obszarze M2re. Nie spełnia tego warunku sytuacja, w której inwestor ma np. działkę 50 arową, z której tylko 5 arów jest w obszarze M2re, a pozostałe 45 arów w obszarze np. RP – obszar rolny wyłączony spod zabudowy. To bowiem tylko w obszarze M2re można realizować inwestycje mieszkaniowe o wysokim standardzie użytkowym i architektonicznym, a nie niejako "przy okazji" także na obszarze wykluczonym spod zabudowy.
Obowiązujące przepisy planowania przestrzennego nie zakazują, aby jedna działka była objęta dwoma różnymi obszarami zagospodarowania wyznaczonego w planie miejscowym (np. obszarem zabudowy i obszarem nie przeznaczonym pod zabudowę). W takim jednak przypadku wskaźniki zagospodarowania inwestor winien zachować dla tej części swojej działki, która znajduje się w obszarze pozwalającym na zabudowę. Analogiczna sytuacja dotyczy tej sprawy. Działka nr [...] o powierzchni 28 arów znajduje się częściowo w obszarze M2re – 5 arów i częściowo w obszarze RP – pozostałe ponad 20 arów. W takiej też sytuacji inwestor chcący zagospodarować swoją działkę w obszarze M2re winien spełnić warunki zagospodarowania z obszaru M2re ale tylko w tym zakresie, w jakim ta część działki znajduje się w obszarze M2re.
Wprost wynika to także z zapisów planu miejscowego. Zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego, w przypadku nowej zabudowy objętej obszarem M2re powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza niż 40 arów. Z przytoczonej treści ww. przepisu wynika, że działka o powierzchni co najmniej 40 arów ma znajdować się w obszarze M2re, aby spełnić warunek zapisany w tym przepisie.
Analogicznie z § 14 ust. 4 planu miejscowego wprost wynika, że na terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjalnym (a więc tylko w obszarze M2re) dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach podanych w § 13 planu miejscowego, jednak powierzchnia wyznaczonej działki nie może być w takiej sytuacji mniejsza niż 20 arów. Także i ten przepis, mający charakter wyjątku od zasady wyznaczania dla nowej zabudowy działki o powierzchni co najmniej 40 arów – dopuszcza zmniejszenie takiej działki o połowę ale tylko wtedy, gdy działka o takiej powierzchni znajduje się w obszarze M2re.
Rekapitulując ten tok rozważań należy stwierdzić, że przepisy § 14 planu miejscowego nie pozostawiają wątpliwości, że zgodnym z planem miejscowym będzie tylko taka inwestycja, która projektowana jest na działce o powierzchni co najmniej 40 arów lub wyjątkowo co najmniej 20 arów ale tylko wówczas, gdy takie powierzchnie działek znajdują się w obszarze M2re.
Sąd uwzględnił treść także § 14 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego dlatego, że zawiera on przepis podstawowy w stosunku do wyjątku zapisanego w § 14 ust. 4 tego planu.
Tym samym skoro działka skarżącego mająca 28 arów jest tylko w części obejmującej 5 arów położona w obszarze M2re – to nie została spełniona przesłanka z § 14 ust. 4, a tym samym inwestycja ta nie była zgodna z planem miejscowym.
Stanowisko strony skarżącej nie jest trafne i z innego powodu. Zakłada ono, że nawet inwestor posiadający działkę o powierzchni 50 arów, z której 48 arów położone byłoby w obszarze rolnym całkowicie wyłączonym spod zabudowy, a tylko 2 ary znajdowałyby się w obszarze M2re – wówczas miałby możliwość uznania takiej działki za spełniającą kryterium powierzchni w rozumieniu § 14 tego planu. Wówczas wszystkie ustalenia co do wskaźników zagospodarowania w obszarze M2re odnoszono by nie tylko do fragmentu (owych 2 arów), ale do całej działki (przede wszystkim objętej terenem rolnym) określonej innymi ustaleniami zagospodarowania terenu.
Jak wynikało to z ustaleń organów administracji, w tej sprawie nie został zachowany współczynnik intensywności zabudowy. Skoro projektowany obiekt o dwóch kondygnacjach nadziemnych (zgodnie z projektem budowlanym powierzchnia zabudowy wynosi 152,12 m2), zlokalizowany miał być na 5 arach działki nr [...] w obszarze M2re, to ten współczynnik będzie wynosił 152,12 m2/ 500 m2 = 0,3 co jest większe i od współczynnika 0,15 (§ 14 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego) i od współczynnika 0,2 (§ 13 ust. 3 pkt 1 w związku z § 14 ust. 4 planu miejscowego).
Należy podzielić stanowisko organów administracyjnych, że argumenty podnoszone przez stronę skarżącą (a wcześniej przez inwestora) zgodnie z którymi ustalenia planu w zakresie minimalnej powierzchni działek przeznaczonych pod zabudowę dotyczą wydzielonych geodezyjnie działek - nie znajdują potwierdzenia w zapisach planu.
Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że w treści planu miejscowego znalazły się sformułowania jednoznacznie wskazujące, iż poszczególne ustalenia odnoszą się wyłącznie do terenów o określonym sposobie zagospodarowania, wyznaczonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, np. § 14 ust. 3 w postaci cytatów: "Dla terenów predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym (M2re) ustala się następujące zasady zagospodarowania:
1) wskaźnik zabudowy w granicach działki nie może przekraczać 0,15;
2) w przypadku nowej zabudowy (M2re) powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 40,0 a.(...)".
Trafne jest także stanowisko organów administracji wskazujących, że projekt budowlany jest niespójny w zakresie poszczególnych jego działów i rysunków. Brak jest bowiem jednoznacznego rozwiązania sposobu odprowadzenia i zagospodarowania wód opadowych, jednoznacznego określenia kategorii geotechnicznej projektowanego obiektu oraz warunków gruntowych na działce.
Jak trafnie organy to podniosły, niejednoznacznie przyjęto rozwiązania dotyczące tarasu zlokalizowanego pierwotnie częściowo w terenie RP, a korekta polegająca na odręcznym naniesieniu linii określającej nowy przebieg krawędzi tarasu (co zmniejsza jego powierzchnię, tak aby całość tarasu znajdowała się w terenie budowlanym) jest niewystarczająca.
W aktach sprawy brakuje oświadczenia inwestora o prawie do dysponowaniu nieruchomością nr [...] na cele budowlane, wymaganą zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na objęcie zakresem inwestycji budowy zjazdu na działkę inwestora z drogi gminnej.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić że nie są one zasadne.
Nie jest trafnym zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w związku z art. 77 oraz 80 K.p.a. poprzez dokonanie w postępowaniu odwoławczym dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy i dokonały jego należytej oceny i dokonał prawidłowej wykładni planu miejscowego. Przyjęcie, że współczynniki powierzchni działki i wielkości zabudowy dotyczą tylko całej działki, niezależnie od tego jaka jej część znajduje się w obszarze M2re prowadziłoby do poszerzenia treści § 14 planu miejscowego na obszary np. R- tereny rolne wyłączone spod takiego rodzaju zabudowy. Nie można dokonywać takiej wykładni zasad zagospodarowania obszaru M2re, aby zasady te obejmowały także tereny pozostające poza tym obszarem. Zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez zmianę dotychczasowego orzecznictwa nie może odnieść skutku, ponieważ Sąd nie dokonuje oceny prawidłowości wykładni prawa w tej sprawie co do wykładni dokonanej w innych sprawach. Nie mają też istotniejszego znaczenia założenia i motywy, jakimi kierowały się organy planistyczne uchwalając plan miejscowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to art. 2 pkt 12 ustawy oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegający na odwołaniu się organu l jak i II instancji do wskazanych norm prawnych i wyciągnięciu z nich konkluzji, mino że w dacie podjęcia aktu prawa miejscowego uchwały Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów owe przepisy nie funkcjonowały w obrocie prawnym – jest trafny, ale nie stanowi to w okolicznościach tej sprawy istotniejszego uchybienia. Treść bowiem planu miejscowego przesądza o braku spełnienia przez inwestora warunków do uzyskania wnioskowanego pozwolenia na budowę.
Okoliczność, że plan miejscowy nie zawiera w swej treści definicji działki budowlanej nie oznacza, że działka budowlana to jakakolwiek działka. Działką budowlaną jest w okolicznościach tej sprawy działka objęta ustaleniami M2re. W przypadku, gdy działka ewidencyjna obejmuje swoim obszarem dwa różne przeznaczenia planu miejscowego, granica dzieląca te obszary rozróżnia także dwa porządki zagospodarowania części tej działki i to zgodnie przeznaczeniem w każdym z tych obszarów.
Należy także wskazać, że nawet gdyby Sąd doszukał się jakiegoś naruszenia prawa, to i tak takie naruszenie nie zawsze skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu w tej sprawie Wojewoda jako organ administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo uznał, że Starosta odmówił – zgodnie z prawem - udzielenia pozwolenia na budowę i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę z nieuzasadnioną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art.151 P.p.s.a.
Zdanie odrębne
II SA/Kr 1208/14
Zdanie odrębne SWSA Jacka Bursy do wyroku z dnia 28.11. 2014r.
W pierwszej kolejności, pragnę odnieść się do poglądów organu, które w całości uważam za nietrafne. Dokonując wykładni pojęcia "działki", zawartego w §13 i §14 planu miejscowego, organ odniósł się do definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy uzasadnień decyzji obydwu organów wynika jednak, że przez organ nie zostało zauważone, iż powyższa definicja została wprowadzona 3 lata po wejściu w życie przedmiotowego planu miejscowego. Brak bowiem jakiejkolwiek argumentacji, z której wynikałoby dlaczego wprowadzenie do obrotu prawnego nowej definicji legalnej, ma decydować o wykładni postanowień uchwalonego znacznie wcześniej aktu prawa miejscowego. W tym zakresie zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się błędnej wykładni przepisów miejscowego planu poprzez nieuzasadnione odwołanie się do pojęć zaczerpniętych z aktów normatywnych, które w momencie uchwalania obowiązującego planu miejscowego, nie funkcjonowały jeszcze w obrocie prawnym. Nie można bowiem w przypadku prawa materialnego, bez żadnego uzasadnienia, dokonywać wykładni norm z odniesieniem się do aktów prawnych, jakie nie istniały w dacie podejmowania pierwotnej uchwały. Ocena i znaczenie pojęć i przepisów tego aktu prawa lokalnego powinno być zbieżne z wzorcami jego kontroli, a więc z przepisami istniejącymi w dacie jego uchwalenia. Dodać ponadto należy, że wykładnia treści § 14 planu miejscowego, dokonana przez organ w zakresie w jakim nie nawiązuje do definicji legalnej z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest niezwykle lakoniczna i nieprzekonywująca (początek str. 3 decyzji organu II instancji). W tym zakresie w szczególności podkreślić należy, że przedmiotowy plan miejscowy, posługuje się zarówno pojęciem "działki", jak i "działki budowlanej" (§ 13 ust. 3 pkt 2). Domniemywać zatem można, że uchwalając plan miejscowy, prawodawca miejscowy inne znaczenie nadał pojęciu "działki", a inne pojęciu "działki budowlanej". W uzasadnieniach organów brak jakichkolwiek rozważań w tym przedmiocie. Nie można też zgodzić się z organem, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z 18.11.2013 r., w stopniu który uzasadniałby wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W aktach sprawy (str. 11 akt I inst.) znajduje się oświadczenia inwestora o prawie do dysponowaniu nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Na str. 73 projektu wskazana jest I kategoria geotechniczna budynku, a na str. 44 wskazano, że wody opadowe z dachu budynku odprowadzane będą na teren nieutwardzony działki inwestora. W piśmie inwestora z dnia 14.02.14r. wskazano w jaki sposób uzupełniono braki w projekcie, co do których wzywany był inwestor. W sytuacji natomiast gdy wezwanie o braki nie było jednoznaczne, ich uzupełnienie w sposób niesatysfakcjonujący dla organu nie może skutkować automatycznie odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy wzywanie o usunięcie nieprawidłowości projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 2 prawa budowlanego było błędne. Przy takiej wykładni § 13 i § 14 planu jaką zaprezentował organ odnośnie minimalnej powierzchni działki, braków projektu nie dało się uzupełnić, a zatem organ był zobligowany wydać decyzję odmowną, bez dokonywania wezwania w trybie w/w przepisu.
Przechodząc do wykładni postanowień przedmiotowego planu miejscowego, moim zdaniem wykładnia literalna § 13 ust. 3 pkt 1, § 14 ust. 3 pkt 1 oraz § 14 ust. 4 prowadzi do wniosku, że parametry zabudowy należy odnosić do powierzchni całej działki, a nie jedynie części tej działki, która w planie została przeznaczona pod zabudowę rezydencjonalną, bądź jednorodzinną. § 14 ust. 4 planu stanowi, że na terenach predestynowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach podanych w § 13, jednak powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 20,0 a. § 13 ust. 3 pkt 1 stanowi natomiast, że wskaźnik intensywności zabudowy w granicach działki (podkreślenie własne) nie może przekraczać 0,20. Identycznie zredagowany jest § 14 ust. 3 pkt 1, dotyczący zabudowy rezydencjonalnej. W w/w przepisach nie ma mowy o działce budowlanej, a w obu ostatnio powołanych przepisach mowa jest wprost o granicach działki, a nie o terenie przeznaczonym pod określoną zabudowę w granicach określonej działki geodezyjnej. Uwzględniając, że w chwili uchwalania przedmiotowego planu, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie istniała definicja działki budowlanej, brak takiej definicji również w planie, a sam plan posługuje się zarówno pojęciami "działki", jak i "działki budowlanej", zwrot "w granicach działki" należy rozumieć jako odnoszący się do działki geodezyjnie wydzielonej, a nie części takiej działki, przeznaczonej w planie pod zabudowę. Za taką wykładnią przemawia również okoliczność, że prawodawca miejscowy w szeregu przepisach planu operuje wyrażeniami "działka" lub "działki" odnosząc się niekiedy do konkretnie wskazanego numeru ewidencyjnego. Ma więc na myśli całą powierzchnię działki w jej granicach ewidencyjnych. Zatem pod wyrażeniem "w granicach działki" należy rozumieć całą działkę ewidencyjną, a nie tylko jej część. Taka wykładnie nie pozostaje poza tym w sprzeczności z pozostałymi postanowieniami planu. Prawodawca miejscowy w innych jednostkach redakcyjnych określił bowiem jaka zabudowa jest dopuszczalna w określonym terenie (§ 13 ust. 2 i § 14 ust. 2), a w innych jednostkach redakcyjnych zasady tej zabudowy na tych terenach (§ 13 ust. 3 i § 14 ust. 3). W pierwszym przypadku, możliwość zabudowy odnosi wyłącznie do terenów przeznaczonych pod zabudowę. W drugim przypadku, zasady zagospodarowania odnosi do powierzchni działki. Z powyższego wynika, że z woli prawodawcy miejscowego, zabudowa jednorodzinna lub rezydencjonalna dopuszczona jest tylko na terenach przewidzianych pod taką zabudowę, a zasady tej zabudowy, sposób zagospodarowania, odniesiono do powierzchni całych działek, na których choćby części zabudowa taka została przewidziana. Moim zdaniem taka wykładnia postanowień planu jest prawidłowa, nie pozostaje sprzeczną z żadną z zasad wykładni, jest zgodna z zasadami logiki i uwzględnia wolę prawodawcy miejscowego. Ta ostatnia okoliczność przy wykładni w/w postanowień nie pozostaje przy tym bez znaczenia, szczególnie że przedmiotem wykładni jest akt prawa miejscowego. Skoro przy wykładni aktów ustawowych uwzględniana jest wola ustawodawcy, przy wykładni aktów prawa miejscowego należy brać pod uwagę wolę prawodawcy miejscowego, szczególnie jeśli nie budzi ona zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z zasadami logiki. Na tej płaszczyźnie rozważań dodać też należy, że taka wykładnia postanowień planu jaką przedstawił Sąd rozpoznający sprawę, prowadziłaby do tego, że szereg terenów przewidzianych w planie pod zabudowę jednorodzinną lub rezydencjonalną, w praktyce nie mógłby zostać zabudowany z uwagi na nie spełnienie kryterium minimalnej powierzchni działki lub współczynnika powierzchni zabudowy. Prowadziłoby to zatem do wniosku, że organ, który uchwalił plan miejscowy, nie jest prawodawcą racjonalnym. Moim zdaniem, w świetle postanowień planu, takiego zarzutu postawić mu nie można.
Kończąc należy również wskazać, że w myśl utrwalonego orzecznictwa, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, jak też nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich.
Z powyższych przyczyn uważam, że w wyniku uwzględnienia skargi, uchylone powinny zostać decyzje obu organów, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.