II SA/Kr 1207/20

II SA/Kr 1207/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2349/21 - Wyrok NSA z 2024-06-13
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S. P. i A. P. na Uchwałę Rady Miasta Tarnowa Nr XVI/168/2019 z dnia 5 września 2019r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą Tuchowską oddala skargę.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
S. P. i A. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Tarnowa Nr XVI/168/2019 z dnia 5 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą Tuchowską.
Skarżący wnieśli o orzeczenie nieważności zaskarżonej ww. uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:
1. art. 6 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - dalej jako: u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy uniemożliwiają zagospodarowanie terenu zgodnie z warunki w nim ustalonymi, a w konsekwencji uniemożliwiają również wykonywanie prawa własności przez skarżących;
2. art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez niezasadne zróżnicowanie sposobu ograniczenia prawa własności dla podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji poprzez przeznaczenie części gruntów oznaczonych w Studium jako terenu 1U i 1.Z
3. art. 1 ust. 2 pkt. 1) i 6) u.p.z.p. poprzez:
- niezasadne nieuwzględnienie zasad ładu przestrzennego i ochrony prawa własności w zakresie dotyczącym działek należących do skarżących,
- nadużycie władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie działek należących do skarżących na teren rolniczy pozbawiając skarżących możliwości zabudowy tych działek, co w konsekwencji stanowi faktycznie wywłaszczenie skarżących z tych nieruchomości,
- niezasadne przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego w postaci ochrony środowiska ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżących, w sytuacji gdy inwestycja realizowana przez skarżących nie oddziałuje negatywnie na środowisko;
4. art. 15 ust. 1 pkt 1), 3) u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu pomimo wadliwości uzasadnienia projektu planu, skutkującej kierowaniem się błędnymi i nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa kierunkami i motywami w procesie uchwalania i przyjmowania planu:
- brak skonkretyzowanego wyjaśnienia sposobu realizacji w projekcie planu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, i ograniczenie uzasadnienia wyłącznie do blankietowego odesłania do § 7 planu;
- brak skonkretyzowanego wyjaśnienia sposobu realizacji w projekcie planu walorów architektonicznych i krajobrazowych i ograniczenie uzasadnienia wyłącznie do blankietowego odesłania do § 7 i § 8 planu;
- błędną ocenę wpływu planu na finanse publiczne, w tym budżet Gminy poprzez brak jakiegokolwiek uwzględnienia w prognozowanym bilansie finansowym na okres 10 lat od dnia uchwalenia planu wydatków na wypłatę odszkodowań na podstawie art. 36 u.p.z.p., co wynika z zupełnego pominięcia wydanych i obowiązujących dla terenu objętego planem decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę;
- błędne ustalenia, skutkujące uznaniem sporządzenia planu za uzasadnione, w sytuacji gdy z prognozowanego bilansu finansowego na okres 10 lat od dnia uchwalenia planu (nawet bez uwzględnienia konieczności wypłat odszkodowań na podstawie art. 36 u.p.z.p.) wynika ujemny bilans finansowy dla gminy Tarnów, co powinno uzasadniać odstąpienie od czynności planistycznych, gdyż prognozowane przychody wynikające z uchwalenia planu nie będą w stanie pokryć tak wysokich kosztów związanych z realizacją planu, zwłaszcza w zakresie wypłaty odszkodowań (których konieczność wypłat zupełnie pominięto w prognozach finansowych, przez co nie mogło to być też przedmiotem dyskusji podczas poszczególnych czytań i głosowania planu);
5. art. 17 pkt 5) u.p.z.p. tj. naruszenie trybu sporządzania planu poprzez błędne, nierzetelne sporządzenie analizy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w szczególności poprzez brak zbadania i uwzględnienia wydanych i obowiązujących już na etapie przystępowania do sporządzania planu decyzji określających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także wydanych decyzji udzielających pozwolenia na budowę, mimo iż miało to wpływ na ustalenie przeznaczenia terenu jak również na ocenę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego,
6. art. 17 ust. 5) u.p.z.p. poprzez opracowanie projektu planu, a następnie uchwalenie planu w oparciu o nieaktualne informacje/dane dotyczące stanu zagospodarowania terenu i stopnia zaawansowania wykonania infrastruktury na poszczególnych gruntach objętych granicami planu, a w konsekwencji nieuwzględnienie przy ustalaniu przeznaczenia poszczególnych terenów ich aktualnego stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania,
7. art. 20 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie trybu sporządzania planu przez naruszenie trybu rozpatrywania uwag do planu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w efekcie uchwalenia miejscowego planu zmieniony został kierunek zagospodarowania nieruchomości której właścicielami są skarżący. Nie została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przyczyna uchwalenia wspomnianego wyżej planu podczas sesji nadzwyczajnej Rady Miasta, a nadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera uzasadnienia rozstrzygnięć Rady Miasta o sposobie rozpatrzenia uwag składanych przez mieszkańców w toku postępowania. Ustalenia planu w stosunku do nieruchomości skarżących prowadzą do ich faktycznego wywłaszczenia, z uwagi na wprowadzenie daleko idących ograniczeń w zakresie zagospodarowania. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym zamieszkują skarżący. Budynek został objęty wstępnym projektem podziału wykonanym przez architekta. Okoliczność ta nie została uwzględniona w planie.
Ustalenia kwestionowanego planu naruszają art. 6 u.p.z.p., gdyż w aktualnym stanie faktycznym obiektywnie niemożliwe jest wykorzystywanie nieruchomości skarżących w sposób dotychczasowy, a nadto tereny objęte planem nie mogą być wykorzystywane w znacznej części zgodnie z warunkami ustalonymi w tym planie, przez co niemożliwe jest wykonywanie prawa własności. Na etapie sporządzania i uchwalania planu w sposób nieuzasadniony naruszona została zasada proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym oraz ingerencją w prawo własności jednostki, a także konstytucyjna zasada równego traktowania podmiotów w tożsamej sytuacji przez władze publiczne. Ponadto w trakcie opracowywania projektu planu zupełnie pominięto fakt, iż cel planu nie odpowiada już rzeczywistemu stanowi zaawansowania inwestycji na gruntach z uwagi na dokonaną przez skarżących zabudowę na podstawie uzyskanych decyzji administracyjnych. Uwagi skarżących wnoszone w trakcie procedury planistycznej, w których wykazywano aktualne zagospodarowanie nieruchomości nie zostały uwzględnione, a organy nie uzasadniły swojego stanowiska. Podkreślono przy tym, że organ dopuścił istnienie zabudowy w części terenów przeznaczonych w Studium na zieleń nieurządzoną z własnej inicjatywy, nie zaś na wniosek właścicieli tych gruntów i inwestorów.
Uzasadnienie projektu planu zostało sporządzone wadliwie, gdyż nie spełnia wymagań zawartych w art. 15 ust. 1 pkt. 1) i pkt 3) u.p.z.p. Uzasadnienie w szczególności zawiera szereg twierdzeń, które nie zostały wyczerpująco wyjaśnione, co świadczy o braku rzetelnego wykonania analizy zasadności sporządzenia planu oraz spełnienia ustawowych warunków. W szczególności nie wzięto pod uwagę walorów architektonicznych i krajobrazowych tego terenu.
Dokonując oceny wpływu planu na finanse publiczne, w tym budżet, organ planistyczny całkowicie pominął przy prognozowaniu bilansu finansowego na okres 10 lat od dnia uchwalenia planu wydatki konieczne na wypłatę odszkodowań na podstawie art. 36 u.p.z.p. Rezultat oceny skutków finansowych, powinien uzasadniać odstąpienie od czynności planistycznych, gdyż jakiekolwiek przychody generowane uchwaleniem planu nie będą w stanie pokryć kosztów związanych z jego wejściem w życie, w tym wypłaty odszkodowań.
Przy sporządzaniu prognozy skutków finansowych, organ planistyczny popełnił analogiczne błędy, jak przy sporządzaniu uzasadnienia projektu planu. Wbrew wymogom z art. 17 pkt 5) u.p.z.p. organ planistyczny nie uwzględnił konieczności wypłat odszkodowań na podstawie art. 36 u.p.z.p. Organ nie przeprowadził również prawidłowej i rzetelnej analizy wydanych i obowiązujących decyzji warunków zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo iż miało to wpływ na ustalenie przeznaczenia terenu jak również na ocenę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.
Wykazane uchybienia były skutkiem nieprawidłowego, nierzetelnego rozpatrywania uwag do planu przez Radę Miasta. Jak wynika z protokołu z sesji Rady Miasta, nie miało miejsca merytoryczne rozpatrzenie złożonych uwag, nie została przeprowadzona dyskusja nad treścią uwag i sposobem rozstrzygnięcia w sprawie uwag przez Prezydenta Miasta, ocena zasadności odmowy uwzględnienia uwag, a Rada Miasta ograniczyła się jedynie do formalnego przeprowadzenia głosowania nad zbiorczą listą wszystkich nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta uwag, co należy uznać za naruszenie trybu procedowania. Mimo rozbieżności w orzecznictwie odnośnie sposobu, w jaki rada gminy dokonuje rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, w ocenie skarżących, nawet w razie dopuszczenia rozstrzygnięcia o wszystkich nieuwzględnionych przez Prezydenta uwagach w jednej uchwale konieczne jest uprzednie rzetelne rozpatrzenie wniesionych uwag. Dla wzmocnienia argumentacji odwołano się poglądu przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r. II SA/Kr 704/15.
Dalej odwołano się do postanowień studium, w którym przewidziano elastyczne uregulowania pozwalające na uwzględnienie w planie miejscowym aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości i wskazano, że na podstawie obowiązujących decyzji administracyjnych na działkach nr [...], [...], [...] został wykonany proces inwestycyjny związany z realizacją obiektów budowlanych (mieszkaniowych jednorodzinnych). Wytknięto również, że skarżący zostali pozbawieni możliwości składania uwag do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez organ prowadzący postępowanie administracyjne (nawiązano do uregulowań ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Powyższe, zdaniem skarżących uzasadniało umożliwienie kontynuacji rozpoczętego na wskazanych działkach procesu inwestycyjnego poprzez wprowadzenie możliwości lokalizacji zabudowy lub wyłączenie wskazanego terenu z obszaru objętego planem.
Wyjaśniono wreszcie, że skarżący są właścicielami działek nr [...], [...] [...] i [...] obr. [...] i wielokrotnie wnosili pisma w sprawie uwzględnienia w studium obszarów ich działek jako terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz uwzględnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej w tym terenie, między innymi ze względu na fakt, iż już wcześniej uzyskali oni decyzje o ustaleniu warunków zabudowy na realizację zespołu budynków jednorodzinnych i wykonali prace budowlane, w tym wykonali sieć wodociągową, kanalizacyjną oraz gazociąg. Zarówno w toku prac nad Studium, jak i pierwszym projektem planu wyrażali swój sprzeciw i wskazywali na wadliwe określenie przeznaczenie działek. Uchwalenie planu uniemożliwia skarżącym dalsze prowadzenie inwestycji na podstawie uzyskanych prawomocnych decyzji administracyjnych, czyniąc dotychczasowe bardzo wysokie nakłady finansowe poczynione na przygotowanie dokumentacji, wykonie infrastruktury, przebudowę dróg w celu zapewnienia dojazdu bezcelowymi.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Tarnowa wniósł o oddalenie skargi.
Organ wskazał, że skarżący podali, że są właścicielami działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]. Tymczasem działka [...] nie jest własnością skarżących zgodnie z ewidencją gruntów. Działka nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,2400 ha położona jest w T. . W ewidencji gruntów opisana jest jako tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B i pastwiska trwałe oznaczone symbolem PsIII. Aktualnie jest ona częściowo zabudowana budynkiem o funkcji użytkowej "inne niemieszkalne". Działka nr [...] obr. [...] o powierzchni 0,5375 ha położona jest w Tarnowie. W ewidencji gruntów działka ta jest opisaną jako pastwiska trwałe oznaczone symbolem PsIII, grunty orne oznaczone symbolem Rlllb i tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B. Aktualnie jest ona częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkiem o funkcji użytkowej inne niemieszkalne. Działka nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,0925 ha położona jest w Tarnowie. W ewidencji gruntów działka ta jest opisana jako grunty orne oznaczone symbolem Rlllb. Aktualnie nie jest ona zabudowana i jest użytkowa rolniczo. Działka nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,0873 ha położona jest w Tanowie w ewidencji gruntów działka ta jest opisana jako grunty orne oznaczone symbolem Rlllb. Aktualnie nie jest ona zabudowana i jest użytkowana rolniczo.
Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z uprzednio obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Tamowa (uchwała Rady Miasta Tamowa Nr XX/210/91 z dnia 30 grudnia 1991 r. publ. - Dz. Urz. Woj. Tam. Nr 1/92, poz. 6) w/w działki położone były w terenach oznaczonych symbolem 04.RP.C.V. tj. terenach upraw polowych z wykluczeniem możliwości realizacji wszelkich obiektów poza budynkami o charakterze rolniczym, w tym domów mieszkalnych dla rolników, z adaptacją istniejących obiektów z możliwością poprawy standardów wyposażenia i użytkowania. Maksymalny udział terenów przeznaczonych dla użytkowania uzupełniającego wynosił 20% terenów przeznaczonych dla użytkowania podstawowego. Teren ten znajdował się w strefie ochrony krajobrazu dla której ustalono warunki zagospodarowania terenu polegające na utrzymaniu charakteru kompozycji krajobrazowej i walorów przyrodniczych środowiska oraz utrzymaniu podstawowych powiązań widokowych w skali miasta. Wykluczono możliwość lokalizacji trwałych obiektów kubaturowych poza wyjątkami określonymi w specjalistycznych studiach krajobrazowych. Teren objęty był nadzorem konserwatorskim wynikającym z ustawy o ochronie dóbr kultury jako instrumentem realizacji. Powyższy plan obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r.
W okresie, kiedy na tym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości wymienionych w skardze wydano szereg decyzji. I tak dla działki nr [...] na wniosek skarżących została wydana decyzja z dnia 21 grudnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy na budowę budynku gospodarczo-garażowego. Decyzją z dnia 14 października 2010 r. na wniosek R. S. ustalono warunki zabudowy na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (o garaż z tarasem użytkowym). Decyzja została przeniesiona na skarżących decyzją z dnia 15 listopada 2010 r. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2012 r. na wniosek S. P. ustalono warunki zabudowy na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie obejmującym część działki nr [...].
Zgodnie ze zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tamowa przyjętą uchwałą Nr LVlI/705/2014 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 25 września 2014 r. działka nr [...] jest położona w terenie usług oznaczonym symbolem U, działka nr [...] w około 2/3 jest położona w terenie usług oznaczonym symbolem U, a w około 1/3 w terenie zieleni otwartej oznaczonej symbolem ZO, działka nr [...] jest położona w niewielkim fragmencie w terenie usług oznaczonym symbolem U, a w pozostałej części w terenie zieleni otwartej oznaczonej symbolem ZO, natomiast działka nr [...] jest położona w terenie zieleni otwartej oznaczonej symbolem ZO. Dla wszystkich terenów usług w Studium jako podstawowe kierunki przeznaczenia wskazano: obiekty i zespoły usługowe; usługi społeczne (oświaty, ochrony zdrowia, nauki, kultury, sportu i rekreacji, pomocy społecznej, administracji, bezpieczeństwa); usługi konsumpcyjne (gastronomii, rozrywki, handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000 m, hotelarstwa, obrotu finansowego, ubezpieczeń, transportu, łączności, itp.); obiekty kongresowe i targowo-wystawiennicze; usługi turystyki, obiekty hotelowe; budynki zamieszkania zbiorowego; zieleń ogólnodostępna z możliwością lokalizowania urządzeń sportowo rekreacyjnych, placów zabaw, itp., w tym zieleń urządzona towarzysząca usługom i zieleń izolacyjna. Dopuszczalne kierunki przeznaczenia to: funkcje uzupełniające związane z podstawowym kierunkiem przeznaczenia; stacje paliw z zapleczem usługowo-handlowym; garaże wielopoziomowe i podziemne; handel hurtowy, giełdowy i targowiskowy – jedynie w rejonie ulicy Hodowlanej i Giełdowej; budynki i obiekty techniczne związane z utrzymaniem dróg - jedynie w rejonie węzła Tarnów Północ (Krzyż); obiekty infrastruktury technicznej; układ publicznych dróg lokalnych i dojazdowych, dróg wewnętrznych, układ placów, ciągów pieszych i rowerowych, tereny zieleni urządzonej, parkingi oraz inne przestrzenie publiczne.
Dla wszystkich terenów zieleni otwartej w Studium jako podstawowe kierunki przeznaczenia wskazano: tereny zieleni naturalnej i urządzonej, tereny rolnicze, wody powierzchniowe. Dopuszczalne kierunki przeznaczenia to: usługi sportu i rekreacji, utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej na zasadach określonych w planie miejscowym; tereny rekreacyjne nad rzeka Białą, wraz z adaptacją do nowej funkcji budynku strażnicy oraz mostu kolejowego na Białej; zalesienia w proponowanych obszarach wskazanych na rysunku zmiany studium; obiekty infrastruktury technicznej; układ publicznych dróg lokalnych i dojazdowych, dróg wewnętrznych, ciągów pieszych i rowerowych. W ograniczeniach zmian przeznaczenia wyklucza się nowa zabudowę kubaturową. Standardy kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu: utrzymanie dominacji terenów otwartych z ochroną ciągłości ekosystemów w skali lokalnej i ponadlokalnej, ochrona gleb, wód powierzchniowych i podziemnych przed zanieczyszczeniem, utrzymanie naturalnej otuliny rzek i cieków wodnych, z zachowaniem zasad ochrony przeciwpowodziowej.
Dodatkowo w Studium określono strefy polityki przestrzennej. Działki, o których mowa w skardze są położone w wyznaczonej strefie rekreacyjnej południowej. Południowa strefa rekreacyjna wytyczona została w oparciu o jedne z najważniejszych terenów rekreacyjnych w mieście, istotnych również z punktu widzenia historii i kształtowania tożsamości Tarnowa. W zasięgu strefy znalazł się masyw Góry Św. Marcina wraz z przedpolem obejmującym otwarte tereny rekreacyjne, tzw. Błonia, zlokalizowane częściowo na terenach Aeroklubu Ziemi Tarnowskiej. W zasadach zagospodarowania przestrzennego ustalono, że odpowiednie zagospodarowanie tej strefy powinno mieć kluczowy charakter w kształtowaniu struktury przestrzennej Tamowa. Przesłanki historyczne, kompozycyjne i przyrodnicze wskazują, iż jest to jeden z najważniejszych i najbardziej atrakcyjnych lokalizacji w mieście. Zagospodarowanie powinno się kształtować na zasadzie powiązania kompozycyjnego i widokowego obszaru Starego Miasta i wzniesienia, z zachowaniem zasad ochrony ekspozycji przedpola Góry Św. Marcina. Należy dążyć do zagospodarowania ruin zamku Tarnowskich z maksymalnym uwzględnieniem ochrony konserwatorskiej w kierunku usług turystyki i kultury, a także urządzenia atrakcyjnej przestrzeni publicznej w formie punktu widokowego z zagospodarowaną zielenią, nie zaburzającą widoku rozległej panoramy miasta, wraz z elementami małej architektury. Park miejski na Górze Św. Marcina należy zagospodarować w kierunku sportowo-rekreacyjnym z wykorzystaniem urządzeń terenowych oraz kształtować zespół zabudowy usługowej o funkcji gastronomicznej, kulturowej itp. w lokalizacji wskazanej na rysunku zmiany studium. Obiekty i zespoły obiektów o funkcji usługowej, rekreacyjne, określone w ustaleniach szczegółowych zmiany studium, należy kształtować w rejonie koncentracji usług, wskazanych na rysunku zmiany studium, z uwzględnieniem powiązań kompozycyjnych i widokowych obszaru ze Starym Miastem i Górą Św. Marcina.
Po przedstawieniu przebiegu procedury planistycznej organ podał, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag wraz z uzasadnieniem zawarte zostały w załączniku nr 2 do tej uchwały. Wojewoda Małopolski nie kwestionował zapisów uchwały.
W planie działka nr [...] jest położona w terenie zabudowy usługowej oznaczonym symbolem 1U, działka nr [...] w około 2/3 jest położona w terenie zabudowy usługowej oznaczonym symbolem 1U, a w około 1/3 w terenie zieleni oznaczonym symbolem 1Z, działka nr [...] jest położona w niewielkim fragmencie w terenie zabudowy usługowej oznaczonym symbolem 1U, a w pozostałej części w terenie zieleni oznaczonym symbolem 1Z, natomiast działka numer [...] jest położona w terenie zieleni oznaczonym symbolem 1Z. Dla terenu oznaczonego 1U w planie ustalono przeznaczenie podstawowe – zabudowa usługowa, w szczególności: handel, gastronomia, odnowa biologiczna oraz usługi sportu i rekreacji, a jako przeznaczenie uzupełniające - zieleń, urządzenia towarzyszące. Dopuszczono lokalizację garaży oraz budynków gospodarczych. Natomiast dla terenu 1Z w planie ustalono przeznaczenie podstawowe - zieleń, a jako przeznaczenie uzupełniające - urządzenia towarzyszące, w tym szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne, ścieżki rowerowe i ciągi piesze. Ustalono zakaz budowy budynków. Na obszarze objętym planem dopuszczono dla istniejących obiektów i budynków oraz ich części zachowanie istniejących parametrów, zmianę sposobu użytkowania, remont, przebudowę, rozbudowę o nie więcej niż 10% powierzchni zabudowy według stanu na dzień wejścia w życie uchwały, dostosowanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych.
Powyższe przesądza, w ocenie organu o bezzasadności skargi. Analiza wskazanych w skardze zarzutów pozwala na przyjęcie wniosku, że pomimo ich liczby dotyczą one określenia przeznaczenia terenu i wprowadzenia zakazu zabudowy wbrew woli właścicieli. Organ podkreślił, że żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały jest niedopuszczalne, a to z uwagi na fakt, że jak wynika z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym granice zaskarżenia wskazane w tym przepisie wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. Ponadto organ zwrócił uwagę na zapisy art. 4 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.
Za bezzasadny organ uznał zarzut, że zapisy planu uniemożliwiają wykonywanie prawa własności przez skarżących, jak również niezasadnie różnicują sposób ograniczenia prawa własności dla podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji. Wskazał, że nieruchomości skarżących przeznaczono pod usługi oraz pod zieleń co jest zgodne ze Studium, w którym tereny te przeznaczono pod usługi i tereny zieleni otwartej. Złożone wnioski o zmianę Studium nie mają znaczenia dla prowadzonej procedury planistycznej. Wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także decyzje udzielające pozwolenia na budowę nie mają wpływu na ustalenie przeznaczenia terenu w planie. Przeznaczenie terenów w planie zgodnie z wydanymi wcześniej decyzjami na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiłoby naruszenie ustaleń Studium, a w konsekwencji naruszenie prawa. Działki skarżących w uprzednio obowiązującym planie były przeznaczone pod tereny upraw polowych. Po utracie ważności planu możliwa była ich zabudowa po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy wydawanych zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący mieli możliwość zagospodarowania części swoich nieruchomości zgodnie z wydanymi w latach 2009-2012 decyzjami o warunkach zabudowy. Patrząc na zagadnienie z cywilistycznego punktu widzenia wykonywanie prawa własności nie jest ograniczone tylko do woli właściciela, ale może podlegać ograniczeniom wynikającym z norm prawnych. Taką grupą norm prawnych jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie dla terenów objętych własnością skarżących ustalenia planu w całości zostały zdeterminowane zapisami Studium. Nie doszło więc do dalszej analizy możliwych rozwiązań na tym obszarze, gdyż ze względu na ustalenia Studium nie było dopuszczalne.
Za chybiony uznano zarzut uchwalenia planu miejscowego, którego zapisy uniemożliwiają zagospodarowanie terenu zgodnie z warunkami w nim ustalonymi. Ustalenia planu miejscowego umożliwiają zagospodarowanie terenu i jego zabudowę w sposób w nich wskazany, przy uwzględnieniu wszystkich wskaźników i parametrów dla planowanej zabudowy. Poza tym ustalenie w planie dla działek przeznaczenia na tereny usług i tereny zieleni nie uniemożliwiają ich dotychczasowego użytkowania (art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia planu dopuszczają dotychczasowe zagospodarowanie i użytkowanie dla istniejących obiektów i budynków, zachowanie istniejących parametrów, zmianę sposobu użytkowania, remont, przebudowę, rozbudowę o nie więcej niż 10% powierzchni zabudowy, oraz dostosowanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych.
Niezasadny, w ocenie organu, jest zarzut nieuwzględnienia ładu przestrzennego oraz uchwalenia planu pomimo wadliwości uzasadnienia, w tym błędnej oceny wpływu planu na finanse publiczne. Plan miejscowy uwzględnia wymagania ładu przestrzennego. Uzasadnienie planu jest kompletne i zgodne z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prognoza skutków finansowych została sporządzona zgodnie z wymogami prawa, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Większe wydatki niż wpływy wynikające z prognozy skutków finansowych uchwalenia planu nie są uzasadnieniem do odstąpienia od czynności planistycznych. Sporządzona prognoza to synteza wydatków i wpływów bezpośrednio związana z realizacją zmiany funkcji terenu, której celem jest m.in. efektywniejsze zagospodarowanie przestrzeni. Tereny objęte planem to obecnie w większości tereny rolnicze. W ramach realizacji ustaleń planu część tych terenów zostanie przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej oraz tereny zabudowy usługowej. Celem gospodarki przestrzennej nie jest na ogół maksymalizacja efektu ekonomicznego. Podstawą jest uporządkowanie przestrzeni, dobór funkcji do otoczenia z uwzględnieniem warunków przyrodniczych i krajobrazowych. Przekształcenie analizowanego obszaru na tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, z ograniczeniem powstawania nowej zabudowy stanowić będzie korzystną inwestycję dla gminy, wzbogaci strukturę funkcjonalno-przestrzenną miasta i wpłynie na jego atrakcyjność pod względem inwestycyjnym, zapewni też optymalne warunki rozwoju lokalnej społeczności. Wydane decyzje o warunkach zabudowy i decyzje ustalające lokalizację inwestycji celu publicznego nie zmieniają przeznaczenia terenu. Nie zachodzi tu sytuacja, o której mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym działki objęte złożonymi przez skarżących dowodami są położone w terenie usług co nie przemawia za tezą konieczności wypłaty odszkodowania.
Organ nie podzielił stanowiska skarżących, że doszło do naruszenie trybu sporządzania planu. Rada Miejska w Tarnowie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia każdej z uwag wniesionych do projektu planu, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Tamowa, na sesji w dniu 5 września 2019 r. po zapoznaniu się z ich treścią, rozstrzygnięciem Prezydenta i uzasadnieniem. Nad każdą z tych uwag odbyło się odrębne głosowanie. Plan miejscowy został uchwalony na sesji Rady Miejskiej w Tarnowie. Procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z wymogami art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zachowaniem wszystkich terminów w nim zakreślonych.
Kończąc organ wyjaśnił, że projekt planu nie jest przedsięwzięciem ani decyzją, którego sporządzenie winno być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko i zapewnieniem udziału społeczeństwa. Projekty planów miejscowych to dokumenty, które wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 46 ustawy, sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko - art. 51. Organ zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko (zgodnie z przepisami działu III rozdziałów 1 i 3). Zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc do meritum sprawy i do przyczyn oddalenia skargi, należy zaznaczyć, że sprawa zaskarżenia uchwały Rady Miasta Tarnowa Nr XVI/168/2019 z dnia 5 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą Tuchowską (dalej "Plan") była już przedmiotem rozstrzygania tut. Sądu, ze skargi innego podmiotu. Jako pierwsza rozpoznana był sprawa do sygn. II SA/Kr 1490/19, gdzie wyrokiem z dnia 6.10.2020r. oddalono skargę. W tej sprawie dokonano przede wszystkim zbadania procedury uchwalenia Planu i nie dostrzeżono tutaj żadnych nieprawidłowości, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. W świetle powyższego wymaga zaznaczenia, że brak obecnie podstaw do badania trybu uchwalenia Planu (czyli kwestii proceduralnych), gdyż prawidłowość tegoż trybu została przesądzona poprzednim wyrokiem. Niemniej jednak na tle zarzutów skargi trzeba poczynić trzy uwagi: pierwsza dotyczy uzasadnienia projektu Planu. Wedle skarżących, nie odpowiada ono wymogom z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., gdyż brak w nim skonkretyzowanego wyjaśnienia sposobu realizacji w projekcie planu wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Tymczasem trzeba zauważyć, że w skardze przy okazji tego zarzutu brak jakichkolwiek konkretów, czego brakuje. W związku z tym nie sposób ustosunkować się do powyższego inaczej, jak tylko, że Sąd tych krytycznych ocen nie podziela.
Druga kwestia proceduralna dotyczy uwzględnienia uwag zgłoszonych przez skarżących. Wnioski skarżących do planu zostały przez organ planistyczny uwzględnione częściowo /k.117 T.3 akt planistycznych/. Natomiast później zgłoszone uwagi pozostały nieuwzględnione /k.438/; zostały poddane pod głosowanie przez Radę, która je oddaliła z uzasadnieniem /k.603/. Skarżący zarzucają, że nie miało miejsca merytoryczne rozpatrzenie złożonych uwag, nie została przeprowadzona dyskusja nad treścią uwag i sposobem rozstrzygnięcia w sprawie uwag przez Prezydenta Miasta. Wedle Sądu, zarzuty te są bezzasadne. Jak wynika z załącznika nr 3 do uchwały, uwagę skarżących poddano pod głosowanie a następnie zaprotokołowano jego wyniki /k.666/. Nie było dyskusji, ale zważyć trzeba, iż nikt nie oddał głosu przeciw. Należy także zauważyć, że wbrew twierdzeniom skargi, głosowano indywidualnie nad każdą z uwag, a nie zbiorczo, jak zarzuca skarga (jakkolwiek i zbiorcze głosowanie mogłoby być uznane za prawidłowe). Podkreślenia wymaga, że odbyła się dyskusja publiczna nad Planem, a w trakcie posiedzenia Rady głosowano nad uwagami. Wszystko to wyczerpuje przesłankę "rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag" (art. 20 u.p.z.p.).
Trzecia kwestia dotyczy prognozy skutków finansowych. Otóż taka prognoza została sporządzona, przez uprawnioną osobę /k.215/ i zawiera pozycję dotyczącą wydatków. Jednak wydatki te nie muszą być określane z olbrzymią precyzją. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 29 października 2020 r. II OSK 1593/18, LEX nr 3116833: "Miasto nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiało ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu". Z kolei WSA w Lublinie wskazał, że "Realizacja konkretnych rozwiązań może być mniej lub bardziej korzystna ekonomicznie, nie mieści się to jednak w zakresie oceny legalności zaskarżonych postanowień planu. Postanowienia planu, które wpływają na ekonomiczną opłacalność korzystania z nieruchomości (np. spadek jej wartości) mogą mieć znaczenie z punktu widzenia roszczeń odszkodowawczych przysługujących właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 36 u.p.z.p."
Poglądy te należy podzielić, co powoduje, że zarzuty odnośnie prognozy są bezzasadne, oraz, że brak podstaw do kontroli przez Sąd dokonanych wyliczeń.
Co do zarzutu, iż skarżący zostali pozbawieni możliwości składania uwag do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez organ wskazany w art. 75 ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, to jest on całkowicie bezzasadny. Albowiem kwestia procedury wskazanej w tymże przepisie dotyczy organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast nie dotyczy procedury planistycznej. Uczestnictwo w tej ostatniej ma miejsce na innych zasadach. Projekt bowiem planu miejscowego wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2021.247 t.j.). "Prognoza oddziaływania na środowisko jest częścią dokumentacji prac planistycznych. Jest to dokument informacyjny, który ma na celu możliwie dokładne określenie skutków środowiskowych wywołanych realizacją ustaleń projektowanego planu miejscowego. Jest opracowaniem opartym na obliczeniach i symulacjach wykonanych przy założonych z góry parametrach inwestycji. Jest również przewidywaniem skutków opartym na aktualnej wiedzy oraz doświadczeniu i zestawieniem zagrożeń, które mogą wystąpić. Podstawowym zatem celem prognozy jest wykazanie, jak dopuszczony przez plan miejscowy sposób zagospodarowania terenu przekształci środowisko. Prognozę oddziaływania na środowisko sporządza się w procedurze przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak wymaganej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu" (wyrok WSA w Białymstoku . z dnia 20 lutego 2018 r. II SA/Bk 856/17, LEX nr 2460969). W tej procedurze organ zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami działu III, rozdziału 1 i 3 cytowanej ustawy, a nie w trybie przewidzianym dla decyzji środowiskowej.
Co do zarzutów merytorycznych, jak to się dalej okaże, Sąd może badać tylko zarzuty związane z interesem prawnym skarżących.
Należy zatem zauważyć, że skarżący S. P. i A. P. są właścicielami działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] T. , których dotyczy zaskarżona uchwała. Bezdyskusyjnie zatem mają interes prawny w jej zaskarżeniu.
Samo naruszenie interesu prawnego otwiera niewątpliwie drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.
Istotny element decydujący o obszarze rozpoznania skargi to kwestia powiązania zakresu badania przez Sąd wniesionych zarzutów z interesem prawnym skarżących, z którego wywodzą oni swoje żądanie. Należy bowiem wskazać, iż w ostatnich latach w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Taka koncepcja pojawiła się, jak to wskazują w komentarzu do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ( dalej "u.s.g.") Andrzej Matan i Bogdan Dolnicki ( publ. Lex/el.) – w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, LEX nr 530031, który uznał, że w istocie rzeczy zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, LEX nr 1511174, zmierzającego w tym samym kierunku, NSA wskazał argumenty przemawiające na rzecz prezentowanego stanowiska: "w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (...). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Dobitnie wyraził to NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r II OSK 115/15, LEX nr 1796083: "1. Przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. 2. W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt - w zakresie zasad jego sporządzenia - czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego". Podobne stwierdzenie znajdujemy w postanowieniu NSA z dnia 31 marca 2016 r. II OZ 308/16, LEX nr 2021939, oraz w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1973/14, LEX nr 2081354, czy też w wyroku z 28 kwietnia 2016r. II OSK 2992/14, publ. CBOSA. Wskazane poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Wobec tego dalsza analiza Sądu jest oparta na założeniu ( wynikającym z wcześniej przyjętych poglądów), że skoro ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały ogranicza się jednie do części planu związanej z interesem prawnym skarżących, to nie podlegają badaniu zarzuty dotyczące zasad sporządzania planu wykraczające poza ramy zakreślone tym interesem. W przypadku tej sprawy dotyczyć to będzie ogólnikowych zarzutów sposobu realizacji w Planie zasad ładu przestrzennego, sposobu realizacji walorów architektonicznych i krajobrazowych.
Zanim Sąd przejdzie do rozważań w powyższych kwestiach z punktu widzenia naruszenia prawa własności, należy poświęcić parę uwag problemowi zgodności Planu ze Studium ( zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa przyjęta uchwałą Nr LVII/705/2014 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 25 września 2014r.) W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. Jak to wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14, (publ. Lex/el.): "zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Na uwadze przy tym należy mieć, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Mając na uwadze powyższe przepisy podkreślić należy, że studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wypada również podkreślić, że choć ustawodawca zmieniał sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium. Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.
Rozpocząć należy od zarysowania aspektów przyrodniczych. Otóż obszar obejmujący działki skarżących leży wedle Studium na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego, podlega on ochronie ze względu na wyróżniające się krajobrazowo tereny o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowych ze względu na możliwości zaspokajania potrzeb związanych z masową turystyką i wypoczynkiem.
Nieodlegle też znajduje się Park na Górze Św. Marcina, gdzie dominują tereny leśne i skąd rozciąga się punkt widokowy na Tarnów. Jest to okoliczność bardzo istotna. Teren działek bowiem należy też do tzw. strefy rekreacyjnej południowej (RII), która w Studium wytyczona została w oparciu jedne z najważniejszych terenów rekreacyjnych w mieście, istotnych również z punktu widzenia historii i kształtowania tożsamości Tarnowa. W zasięgu strefy znalazł się masyw Góry Św. Marcina wraz z przedpolem obejmującym otwarte tereny rekreacyjne, tzw. błonia, zlokalizowane częściowo na terenach Aeroklubu Ziemi Tarnowskiej. Jak czytamy dalej w Studium, odpowiednie zagospodarowanie tej strefy powinno mieć kluczowy charakter w kształtowaniu struktury przestrzennej Tarnowa. Przesłanki historyczne, kompozycyjne i przy-rodnicze wskazują, iż jest to jedna z najważniejszych i najbardziej atrakcyjnych lokalizacji w mieście. Zagospodarowanie powinno się kształtować na zasadzie powiązania kompozycyjnego i widokowego obszaru Starego Miasta i wzniesienia, z zachowaniem zasad ochrony ekspozycji przedpola Góry Św. Marcina. Należy dążyć m.in. do urządzenia atrakcyjnej przestrzeni publicznej w formie punktu widokowego z zagospodarowaną zielenią, nie zaburzającą widoku rozległej panoramy miasta, wraz z elementami małej architektury. Park miejski na Górze Św. Marcina należy zagospodarować w kierunku sportowo –rekreacyjnym z wykorzystaniem urządzeń terenowych oraz kształtować zespół zabudowy usługowej o funkcji gastronomicznej, kulturowej, itp. w lokalizacji wskazanej na rysunku zmiany studium.
Jak chodzi o konkretne przeznaczenie działek w Studium, to działka nr [...] obr. [...] i [...] jest położona w terenie usług oznaczonym symbolem "U", działka nr [...] obr. [...] w około 2/3 jest położona w terenie usług "U", a w około 1/3 zieleni otwartej oznaczonej symbolem ZO, działka nr [...] jest położona w niewielkim fragmencie w terenie usług oznaczonym symbolem U, a w pozostałej części w terenie zieleni otwartej oznaczonej symbolem ZO, natomiast działka nr [...] jest położona w terenie zieleni otwartej ZO.
Tereny usługowe "U" to tereny mające przeznaczenie podstawowe: obiekty i zespoły usługowe, usługi społeczne (oświaty, ochrony zdrowia, nauki, kultury, sportu i rekreacji, pomocy społecznej, administracji, bezpieczeństwa), usługi konsumpcyjne (gastronomii, rozrywki, handlu detalicznego powierzchni sprzedaży do 2000 m2, hotelarstwa, obrotu finansowego, ubezpieczeń, transportu, łączności, itp., obiekty kongresowe i targowo-wystawiennicze, usługi turystyki, obiekty hotelowe, itp. Przeznaczenie dopuszczalne to m.in. funkcje uzupełniające związane z podstawowym kierunkiem przeznaczenia, stacje paliw z zapleczem usługowo-handlowym, garaże wielopoziomowe i podziemne, handel hurtowy itp.
Tereny ZO w Studium to tereny z przeznaczeniem dopuszczalnym takim jak: tereny zieleni naturalnej i urządzonej, tereny rolnicze, wody powierzchniowe. Tereny dopuszczalne to usługi sportu i rekreacji, utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej na zasadach określonych w planie miejscowym, itp.
Natomiast, jak już wskazano, w rejonie obejmującym przedmiotowe działki występuje zarówno Obszar Chroniony Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego, jak i strefa rekreacyjna południowa RII, opisane powyżej.
Przechodząc do treści Planu, sytuacja w przypadku przedmiotowych działek wygląda niemal identycznie. Otóż w Planie działka nr [...] położona jest w rejonie zabudowy usługowej "1U", identycznie działka nr [...], działka nr [...] w około 2/3 leży w terenie zabudowy usługowej "1U", a w około 1/3 w terenie zieleni oznaczonym symbolem 1Z, działka nr [...] położona jest w niewielkim fragmencie w terenie zabudowy usługowej "1U" a w pozostałej części w terenie zieleni oznaczonym symbolem "1Z", zaś działka nr [...] położona jest w terenie zieleni oznaczonym symbolem "1Z".
Zgodnie z § 26 Planu wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1U, dla którego ustala się:1) przeznaczenie podstawowe – zabudowa usługowa, w szczególności: handel, gastronomia, odnowa biologiczna oraz usługi sportu i rekreacji; 2) przeznaczenie uzupełniające – zieleń urządzenia towarzyszące.
Natomiast tereny 1Z określa § 33 który wskazuje, że: 1. Wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 1Z, 5Z, 6Z oraz 7Z, dla których ustala się:1) przeznaczenie podstawowe - zieleń; 2) przeznaczenie uzupełniające – urządzenia towarzyszące, w tym szlaki turystyczne i konne, ścieżki edukacyjne, ścieżki rowerowe i ciągi piesze.2. W zakresie zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się m.in. zakaz budowy budynków. Zgodnie zaś z .§ 13. na obszarze objętym planem, dopuszcza się dla istniejących obiektów i budynków oraz ich części:1) zachowanie istniejących parametrów;2) zmianę sposobu użytkowania;3) remont, przebudowę;4) rozbudowę o nie więcej niż 10% powierzchni zabudowy według stanu na dzień wejścia w życieuchwały;5) dostosowanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych.
Na żądanie Sądu organ nadesłał wyrys ze Studium z nałożoną siatką geodezyjną działek, w tym przedmiotowych /k.86 akt sąd./. Porównanie tego dokumentu z rysunkiem Planu prowadzi do wniosku, że zasięg terenu "U" na mapie Studium jest niemal identyczny, jak terenu "1U" w Planie. Podobnie, zasięg terenów "ZO" pokrywa się z zasięgiem terenów 1Z w Planie. Oznacza to całkowitą zgodność Planu z ustaleniami Studium, albowiem tereny usługowe nadal w Planie takimi pozostają, podobnie jak tereny zieleni. Podobny rezultat przynosi odczytanie tekstu Studium z przeznaczeniem terenów, jak też treści Planu w tym zakresie.
Nie można zatem przy ocenie sprawy abstrahować od kwestii istotnej korelacji pomiędzy Studium a Planem, także badając zarzut przekroczenia władztwa planistycznego. Zarzut ten został sformułowany w odniesieniu do terenu U, ale też ustalenia terenów zielonych, bez możliwości zabudowy. Uchwalenie Planu uniemożliwiać ma skarżącym dalsze prowadzenie inwestycji na podstawie uzyskanych prawomocnych decyzji administracyjnych, ogranicza prawo własności i zasadę proporcjonalności.
Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
Art. 1. 1. Ustawa określa:
1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,
2)zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy
- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.
2. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:
1)wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;
2)walory architektoniczne i krajobrazowe;
3)wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;
4)wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
5)wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. poz. 1696 i 2473);
6)walory ekonomiczne przestrzeni;
7)prawo własności;
8)potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;
9)potrzeby interesu publicznego;
10)potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; (...)
Jak widać z powyższego przytoczenia, elementy, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, są różnorakie, a prawo własności jest tylko jednym z nich i nie wymienionym bynajmniej na pierwszym miejscu. Wskazał na tę okoliczność NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2541/14, LEX nr 2117153: " 1. Poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. 2. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. II OSK 2243/12, LEX nr 1367343: "Prawo własności jest tylko jedną z wielu wartości, które organy winny uwzględniać przy tworzeniu miejscowych planów. Celem uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, mając na względzie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 14 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W sytuacji, gdy organy samorządowe tworzące plan miejscowy muszą uwzględniać oprócz własności szereg innych wartości ogólnospołecznych (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) ustalenia planu są kompromisem pomiędzy uwzględnieniem interesu indywidualnych osób i interesu społecznego a także państwowego".
Z kolei zgodnie z art. 6 u.p.z.p.:
Art. 6: 1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1)zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Odnośnie treści powyższego przepisu należy stwierdzić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podlega ograniczeniom w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa. Niewątpliwie poprzez zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia co do sposobu zagospodarowania nieruchomości gmina we władczy sposób ingeruje w możliwość korzystania z nieruchomości przez jej wieczystego użytkownika, to jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Wynikające z tego tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP; jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W tej sytuacji właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego i nie może niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywać jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r. II OSK 582/18, LEX nr 2798959).
Jak to już wskazano, rozwiązania planistyczne dla przedmiotowych działek odwzorowują zapisy Studium, co oznacza, że musiałoby dojść do naruszenia przepisów prawa, aby mimo tego organ zapisów Studium nie honorował. Tymczasem niczego takiego skarżący w skardze nie wywiedli. Zwłaszcza wymaga podkreślenia, co wskazał organ, że stan ewidencyjny zasadniczo pokrywa się z zapisami Studium. Mianowicie działka nr [...] w części obejmuje tereny budowlane B, w części pastwiska trwałe PsIII oraz grunty orne RIIIb, jest ona w pewnym zakresie ( korespondującym z przeznaczeniem "B") zabudowana. Działka nr [...] w ewidencji figuruje jako grunty orne RIIIb, podobnie jak działka nr [...], obie są niezabudowane i użytkowane rolniczo. Co się tyczy wydanych decyzji administracyjnych, to wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy odnośnie działki nr [...] w 2009 i 2010 r., oraz odnośnie działki nr [...] – z 2012r. Nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Trudno jest zatem uwzględnić argumenty skarżących ( zresztą skąpe co do meritum) odnośnie przekroczenia władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy zapewnił realizację w Planie zapisów Studium. Ponadto z powyższego zestawienia widać, że działki nie zmieniają swego faktycznego przeznaczenia, gdyż świadczy o tym porównanie wpisów w ewidencji oraz zapisu w Planie. Te części, które były przeznaczone pod zabudowę, takimi pozostają, a grunty rolne i pastwiska przekształcono zapisami Planu w tereny zieleni. W skardze wyeksponowano w szczególności, że skarżący nie mogą zagospodarować przedmiotowych działek z uwagi na ich przeznaczenie na łąki i pastwiska. Tymczasem, jak to już powiedziano, łąki i pastwiska to - jak wyżej wspomniano – poprzednie przeznaczenie niektórych działek w ewidencji. Niezależnie od tego, w obszarze 1U można wybudować budynki konieczne do wykonywania usług, dopuszczono nadto lokalizację garaży i budynków gospodarczych. Natomiast istotnie na terenach 1Z rzeczywiście obowiązuje zakaz budowy budynków. Jednak po pierwsze, koreluje to z zapisami Studium, a po drugie, wpisuje się w przeznaczenie określone w Studium w szerszym aspekcie. Bowiem teren ten należy do strefy rekreacyjnej południowej, oraz mieści się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego, których priorytetem nie jest zabudowa, w szczególności w ramach zespołów zabudowy ( co chcą uzyskać skarżący). Natomiast warto podkreślić, że na przedmiotowym obszarze sytuację istniejących budynków reguluje § 13: "Na obszarze objętym planem, dopuszcza się dla istniejących obiektów i budynków oraz ich części: 1) zachowanie istniejących parametrów; 2) zmianę sposobu użytkowania; 3) remont, przebudowę; 4) rozbudowę o nie więcej niż 10% powierzchni zabudowy według stanu na dzień wejścia w życie uchwały; 5) dostosowanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych".
W ocenie Sądu, jak to już wyżej wskazano, zapis planistyczny dla omawianych terenów jest całkowicie, niemal literalnie zgodny ze Studium tak w zakresie dotyczącym usług, jak i terenów zieleni. Zauważyć przy tym trzeba, że Studium nie było zaskarżone. Zatem ścisła realizacja założeń polityki wewnętrznej Gminy w Planie nie podlega ocenie Sądu. Oprócz tego, iż nie można zarzucić sprzeczności ze Studium, zaś organ w odpowiedzi na skargę powołał się na tę okoliczność - także słusznie wskazał, że po utracie ważności poprzedniego planu miejscowego w 2003r. była możliwa zabudowa zabudowa działek skarżących po ewentualnym uzyskaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz uzyskania pozwolenia na budowę. Uzyskane decyzje o warunkach zabudowy, o których wspomniano wyżej, przy braku decyzji o pozwoleniu na budowę, nie są wiążące dla organu planistycznego.
Ograniczenie prawa własności jest skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r. II OSK 2249/12, LEX nr 1413145). Innymi słowy, tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistyczne stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 331/17, LEX nr 2447157).
W rozpatrywanym przypadku sytuacja istotnego, nieproporcjonalnego, nieuzasadnionego naruszenia prawa własności nie zachodzi. Wskazując w skardze na ograniczenie prawa własności (poprzez brak możliwości zabudowy terenów zielonych), nie wykazano, aby miało ono taki właśnie charakter, aby było nie do pogodzenia z istotą tego prawa, czyniąc je iluzorycznym. Ponadto ponownie przypomnieć należy, że całkowity zakaz zabudowy nie dotyczy terenów usługowych 1U, a więc działek nr [...], [...], dużej części działki nr [...] i fragmentu działki nr [...].
W związku z powyższym omawiany zarzut w ocenie Sądu jest bezzasadny i nie ma miejsca wskazywane naruszenie, w tym przypadku art. 28 ust. 1 u.p.z.p..
Reasumując ten wątek, Sąd wskazuje, iż Plan wraz z innymi przepisami kształtując sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Brak zgodności zamierzeń właściciela nieruchomości co do sposobu wykorzystania działki z treścią planu nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją. Zasada równości nie może być rozumiana w ten sposób, że wszyscy mieszkańcy danego większego obszaru mają mieć identyczne warunki dla zabudowy. Dla organu uchwałodawczego podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. IV SA/Wa 2392/19, LEX nr 3038214). W sprawie nie zostało wykazane, że tak rozumiana zasada równości została naruszona. Sąd natomiast uznał wyjaśnienia organu o konieczności zachowania zgodności z ustaleniami Studium za trafne i rozstrzygające. Ponadto, jak to wskazał organ w odpowiedzi na skargę, przekształcenie analizowanego obszaru w tereny rekreacyjno – wypoczynkowe, z ograniczeniem powstawania nowej zabudowy, stanowić będzie korzystną inwestycję dla gminy, wzbogaci strukturę funkcjonalno – przestrzenną miasta i wpłynie na jego atrakcyjność pod względem inwestycyjnym (usługi).
Należy jeszcze odnieść się do zarzutu uchwalenia Planu w oparciu o nieaktualne informacje dotyczące stanu zagospodarowania terenu i stopnia zaawansowania wykonania infrastruktury na poszczególnych gruntach objętych granicami Planu. Zarzut ten jest ogólnikowy, a ponadto z przyczyn już wyjaśnionych nie może być przedmiotem badania obszar poza działkami skarżących. Jednakże rysunek Planu dowodzi, że na działkach nr [...], [...] i [...] uwidoczniono istniejącą zabudowę, zatem skoro nie skonkretyzowano zarzutu, nie podlega on uwzględnieniu.
Reasumując, w ocenie Sądu nie występują w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w skardze, co spowodowało konieczność jej oddalenia w oparciu o art. 151 p.p.s.a.