II SA/KR 1205/23

II SA/Kr 1205/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1106/24 - Wyrok NSA z 2025-06-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art28 ust 1 , art 30 b i art 31 a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. Z.-S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 lipca 2023 r. nr WI-I.7840.24.3.2022.BG/MS w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę skargę oddala.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 11 lipca 2023 r. znak sprawy: WI-I.7840.24.3.2022.BG/MS, po rozpatrzeniu odwołania M. Z.-S., utrzymano w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego nr 21/2022 z 12 kwietnia 2022 r., znak: UAB.6741.6.2021.ZD, udzielającą pozwolenia na rozbiórkę dla O. G. obejmujące budynek mieszkalny jednorodzinny, zlokalizowany na dz. nr [...] w miejscowości D. T., gm. T..
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Starosta Tarnowski po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 5 lutego 2021 r. o pozwolenie na rozbiórkę w/w obiektu, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 4, art. 36 Prawa budowlanego decyzją nr 16/2021 z 25 marca 2021 r., znak: UAB.6741.6.2021.ZD, przychylił się do żądania w nim zawartego.
W wyniku skutecznie wniesionego odwołania, powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z 6 sierpnia 2021 r., znak sprawy WI-I.7840.24.7.2021.AN.
W trakcie trwania postępowania administracyjnego przed organem I instancji inwestorka złożyła w dniu 17 grudnia 2021 r. projekt rozbiórki wraz z ekspertyzą techniczną budynku.
Następnie, pismem z dnia 1 lutego 2022 r. poinformowała, że wskutek działania silnych wiatrów przedmiotowy budynek uległ częściowemu zawaleniu, a przeważająca część konstrukcji i innych elementów budynku stanowi bezpośrednie zagrożenie dla ludzi i mienia. Do w/w pisma dołączono ekspertyzę stanu technicznego budynku po działaniu żywiołów. Powołując się na art. 31a Prawa budowlanego inwestorka stwierdziła, że w tej sytuacji została zmuszona do podjęcia kroków mających na celu ochronę zdrowia i życia ludzi oraz nienaruszalność mienia i niezwłocznie przystąpiła do usunięcia zagrożenia wynikającego z zawalenia budynku.
W dniu 1 lutego 2022 r. inwestorka zawiadomiła organ o wykonywaniu rozbiórki, wnosząc o wykonanie pilnej kontroli.
W dniu 8 lutego 2022 r. przedłożono projekt budowalny wykonany po przeprowadzeniu rozbiórki, a następnie przedstawiono wnioski z nowej ekspertyzy dotyczącej wszystkich elementów, które pozostały w budynku zlokalizowanym przy granicy na sąsiedniej działce. Po wykonaniu wykopów kontrolnych na działce inwestorki w rejonie "styku" obu budynków stwierdzono, że stan i szerokość istniejących fundamentów pozwalają stwierdzić, iż są one wystarczające do przenoszenia obciążeń ze ścian czy dachu.
W odpowiedzi, Starosta Tarnowski wydał w dniu 12 kwietnia 2022 r. decyzję nr 21/2022, udzielając pozwolenia na rozbiórkę w oparciu o art. 28 i art. 30b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Wskazał w niej, że inwestorka przedłożyła adekwatny projekt rozbiórki, sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, spełniając tym samym formalne wymogi wniosku o rozbiórkę. W tej sytuacji organ udzielił wnioskowanego zezwolenia, nie będąc uprawnionym do merytorycznej oceny zawartych w projekcie rozwiązań technicznych.
W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie zakresu oddziaływania planowanej rozbiórki na budynek odwołującej się,
2) art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez danie wiary nierzetelnej ekspertyzie technicznej, który nie dokonał nawet oględzin przedmiotu swojej ekspertyzy,
3) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji administracyjnej, w którym zwłaszcza w zakresie zgłaszanych przez pełnomocnika odwołującej się uwag do podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest ekspertyza techniczna organ nie przedstawił w sposób dostateczny, dlaczego uznał ten dowód za pełnowartościowy i dał mu wiarę, co uniemożliwia instancyjną kontrolę motywów wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Dodatkowo wskazano, że w wyniku wykonania przedmiotowej rozbiórki budynek skarżącej nie jest chroniony przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych, w szczególności poprzez możliwość zerwania pokrycia dachowego, które nie posiada ochrony przed wiatrem oraz poprzez brak izolacji ściany szczytowej.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda wskazał, że w dniu 17 lutego 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę na terenie działki skarżącej, podczas której stwierdzono brak istniejącego tam wcześniej objętego wnioskiem o rozbiórkę budynku mieszkalnego, który przylegał bezpośrednio przy granicy do istniejącego na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego murowanego. Do pisma dołączona została dokumentacja fotograficzna, na której widoczna jest pozostawiona po budynku ściana fundamentowa z cegły pełnej a ściana budynku na działce sąsiedniej jest pełna, nie posiada żadnych otworów. Podczas oględzin stwierdzono, że teren został uporządkowany i wyrównany. Inwestorka oświadczyła, że w wyniku silnych podmuchów wiatru zawaliła się konstrukcja dachu wraz z jego poszyciem i uszkodziła częściowo konstrukcję budynku, tj. ściany i strop. Na skutek zniszczeń uszkodzony budynek zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia, w związku z zaistniałym zagrożeniem inwestorka postanowiła rozebrać budynek przed uzyskaniem pozwolenia, zawiadamiając o tym fakcie Starostę Tarnowskiego.
Ustalono, że podczas początkowej fazy prac rozbiórkowych był obecny autor ekspertyzy technicznej i projektu budowlanego, który posiada stosowne uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. Podczas wizji lokalnej w terenie ekspert zeznał, że podczas prac rozbiórkowych potwierdziły się wnioski zawarte w jego ekspertyzie, iż budynki mieszkalne przylegające do siebie ścianami szczytowymi były niezależne konstrukcyjnie, także w zakresie pokrycia dachowego, co umożliwiło przeprowadzenie rozbiórki drewnianego budynku bez ingerencji i oddziaływania na budynek sąsiedni. Roboty rozbiórkowe zostały wykonane w niezbędnym zakresie koniecznym do zachowania bezpieczeństwa na działce inwestycyjnej, jak i przyległych do niej działek oraz na drodze wojewódzkiej. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego uzupełniony został materiał dowodowy o kolejną ekspertyzę techniczną, z której treści, a także załączonych zdjęć wynika, że obiekt faktycznie znajdował się w bardzo złym stanie technicznym zagrażającym bezpieczeństwu ludzi i mienia, co w ocenie organu odwoławczego uzasadniało zastosowanie art. 31a Prawa budowlanego.
Wojewoda podkreślił, że inwestorka przystępując do rozbiórki prawidłowo zawiadomiła organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed którym toczyło się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę, tj. Starostę Tarnowskiego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania podważających wiarygodność ekspertyzy Wojewoda stwierdził, że za jej prawidłowość odpowiada projektant, posiadający odpowiednie uprawnienia. Wskazano też na odpowiedzialność właściciela budynku za utrzymanie budynku w dobrym stanie technicznym.
M. Z.-S. złożyła skargę od powyższej decyzji, zarzucając w niej naruszenie:
1) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie zakresu oddziaływania planowanej rozbiórki na budynek skarżącej, w szczególności brak dostrzeżenia, że w wyniku wykonania przedmiotowej rozbiórki budynek skarżącej nie jest chroniony przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych, ponieważ: pokrycie dachowe nie posiada obecnie ochrony przed porywami wiatru (brak wiatrownicy) i może zostać zerwane na skutek gwałtownych porywów wiatru, a poza tym ściana szczytowa nie posiada izolacji oraz warstwy tynku (dotychczas stanowiła ścianę wewnątrz budynku, pod istniejącym przed rozbiórką wspólnym dachem);
2) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie mocy dowodowej nierzetelnej ekspertyzie technicznej, który nie dokonał nawet oględzin przedmiotu swojej ekspertyzy;
3) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przyznania mocy dowodowej dokumentowi pod nazwą: "Ocena stanu technicznego ściany zewnętrznej - szczytowej od strony północnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego", z treści którego jednoznacznie wynika, iż w wyniku wykonania przedmiotowej rozbiórki budynek skarżącej nie jest chroniony przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych, ponieważ pokrycie dachowe nie posiada obecnie ochrony przed porywami wiatru (brak wiatrownicy) i może zostać zerwane na skutek gwałtownych porywów wiatru, a poza tym ściana szczytowa nie posiada izolacji oraz warstwy tynku (dotychczas stanowiła ścianę wewnątrz budynku, pod istniejącym przed rozbiórką wspólnym dachem),
4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ administracji publicznej z urzędu dowodu z opinii biegłego posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnej, w celu ustalenia które z wykluczających się wniosków przedłożonych przez strony opinii prywatnych odpowiadają rzeczywistości,
5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji administracyjnej, w którym zwłaszcza w zakresie zgłaszanych przez pełnomocnika odwołującej się uwag do podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest ekspertyza techniczna organ nie przedstawił w sposób dostateczny dlaczego uznał ten dowód za pełnowartościowy i dał mu wiarę, co uniemożliwia instancyjną kontrolę motywów wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej.
W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, według norm prawem przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). Według art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
W myśl art. 30b Prawa budowlanego, rozbiórkę można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę (ust. 1). Decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę wydaje na wniosek organ administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 cyt. przepisu do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć:
1) zgodę właściciela obiektu budowlanego lub jej kopię;
2) szkic usytuowania obiektu budowlanego;
3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;
4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;
5) pozwolenia, uzgodnienia, opinie i inne dokumenty, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów - nie dotyczy to uzgodnień i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
6) projekt rozbiórki lub jego kopię - w zależności od potrzeb.
W związku z realiami niniejszej sprawy należy ponadto wskazać na art. 31a Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę lub przed dokonaniem zgłoszenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia (ust. 1). Rozpoczęcie robót, o których mowa w ust. 1, nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę lub dokonania zgłoszenia (ust. 2).
Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem przywołanych wyżej norm prawnych Sąd w całości podzielił stanowisko organów obu instancji o spełnieniu przesłanek do udzielenia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku.
Zły stan techniczny przedmiotowego budynku był niewątpliwy i został potwierdzony w trzech niezależnych ekspertyzach technicznych, wykonanych przez osoby legitymujące się uprawnieniami do ich sporządzenia. Wynika z nich jednogłośnie, że budynek znajdował się niedostatecznym stanie technicznymi i nie nadawał się do dalszego użytkowania. Ubytki w elementach nośnych oraz korozja biologiczna elementów drewnianych powodowały, że budynek był stanie postępującej degradacji, określonej przez autora jednej z ekspertyz jako stan awarii budowlanej. Z ekspertyzy wynikało wręcz wskazanie, aby budynek rozebrać.
W odwołaniu oraz w skardze sformułowano ogólne zarzuty przeciwko jednej z ekspertyz z marca 2021 r., twierdząc, że jej autor nie dokonał nawet oględzin przedmiotowego budynku. Treść ekspertyzy nie potwierdza jednak tego zarzutu. Zawarty jest w niej szczegółowy opis budynku, poszczególnych elementów konstrukcyjnych, ocena jego stanu technicznego, poparta fotografiami. Ponadto, wyrażona tam opinia, że "budynek nadaje się tylko do rozbiórki", znajduje potwierdzenie w dwóch kolejnych ekspertyzach z grudnia 2021 r. (k. 26) oraz z lutego 2022 r. (k. 33), co zostało już przemilczane przez autora skargi.
Ustalenie, że budynek był w złym stanie technicznym potwierdza najlepiej fakt, że w trakcie postępowania administracyjnego uległ on zawaleniu na skutek silnego wiatru, zmuszając inwestorkę do jego rozebrania przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, do czego uprawniał ją art. 31a ust. 1 Prawa budowlanego.
Przechodząc do analizy przesłanek zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że przedłożona przez inwestorkę dokumentacja była zdaniem Sądu kompletna. Zawiera bowiem opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz projekt rozbiórki i oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z prawa własności.
W tej sytuacji, nie było podstaw do zablokowania rozbiórki, która z resztą jak wskazano powyżej, na etapie ponownego rozstrzygania sprawy przez organ I instancji była już faktem dokonanym. Inwestorka, kierując się bowiem spoczywającą na niej odpowiedzialnością za stan techniczny budynku, rozebrała częściowo zawalony już budynek, usuwając stworzone przez niego bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Z treści skargi wynika, że skarżąca kwestionuje rozbiórkę obiektu, który wcześniej stykał się z należącym do niej budynkiem z tego względu, że w efekcie rozbiórki, jej budynek pozbawiony został ochrony przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych ponieważ pokrycie dachowe nie posiada obecnie ochrony przed porywami wiatru, a ściana szczytowa została pozbawiona izolacji oraz warstwy tynku.
W odpowiedzi wskazać należy, że inwestor nie musi legitymować się zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości, ażeby uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu, nawet jeśli obiekt przeznaczony do rozbiórki znajduje się w granicy działek czy też przylega do budynku, usytuowanego na działce sąsiedniej.
Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę ma charakter związany, nie zaś uznaniowy, co oznacza, że warunkiem jej wydania przez organ jest ustalenie, czy w realiach konkretnej sprawy spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do podjęcia takiej decyzji. W związku z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) i zaliczeniem rozbiórki do kategorii robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowalne) nie zaś budowy (art. 3 pkt 6 powołanej ustawy), przepisy wspominanego rozporządzenia nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Dotyczy to w szczególności obowiązku przedłożenia ekspertyzy, o której mowa § 206 ust. 1 rozporządzenia, obejmującej stan techniczny obiektu istniejącego (sąsiedniego). Wszelkie zatem zagadnienia, dotyczące wpływu projektowanych robót rozbiórkowych na budynek skarżącej rozważane być mogą jedynie w kontekście opisu sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 30b ust. 3 pkt 4 Prawa budowalnego. W tym zakresie informację, zamieszczoną w projekcie rozbiórki uznać należy za wystraczającą. Projektant opisał bowiem zarówno sposób wykonania rozbiórki jaki i elementy budynku jej podlegające oraz wskazał jednoznacznie, że budynki mieszkalne przylegające do siebie ścianami szczytowymi były niezależne konstrukcyjnie, także w zakresie pokrycia dachowego, co umożliwiło przeprowadzenie rozbiórki drewnianego budynku bez ingerencji i oddziaływania na budynek sąsiedni.
Okoliczność natomiast, że w związku z prowadzoną rozbiórką budynek skarżącej wymagać będzie wykonania określnych robót budowlanych (związanych np. z koniecznością wykonania ocieplenia), nie stanowi przeszkody do udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku, należącego do inwestorki.
Nienależnie od powyższego wskazać należy, że rozbiórka przedmiotowego budynku była uzasadniona chociażby jego fatalnym i stwarzającym zagrożenie stanem technicznym, co potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości dokumentacja fotograficzna oraz projekt rozbiórki, znajdujące się w aktach sprawy. Zarzuty skarżącej, która sprzeciwiała się rozbiórce obiektu, który – jak wynikało ze złożonych w sprawie ekspertyz – zagrażał również jej budynkowi, są nie tylko prawnie bezpodstawne, ale także niezrozumiałe.
W tej sytuacji brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), która nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Wbrew zarzutom skargi organ nie miał obowiązku przeprowadzenia z urzędu opinii biegłego celem rozstrzygnięcia rozbieżności wynikających z przedłożonych przez strony prywatnych ekspertyz. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w zaskarżonej decyzji zawarto wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne, które w sposób wyczerpujący opisuje okoliczności sprawy, wyjaśniając stanowisko organu oraz podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, w związku z czym również zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z podanych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.