II SA/Kr 1203/22

II SA/Kr 1203/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 8 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków – Zarząd Dróg Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2022 roku znak: SKO.PW/4171/77/2022 w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Gminy Miejskiej Kraków – Zarząd Dróg Miasta Krakowa kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2022 roku, znak: SKO.PW/4171/77/2022 uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 maja 2022 roku, znak: WS-08.6331.26.2021.WM w części to jest w zakresie pkt. 2 i orzekająca orzeka w ten sposób, iż nakazuje Gminie Kraków - Zarządowi Dróg Miasta Krakowa wykonać urządzenia zapobiegającego szkodom w terminie do 31 grudnia 2022 r. oraz utrzymująca w mocy decyzję w pozostałym zakresie.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
Pismem z dnia 19 października 2021 roku Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy [...] w K. złożyła wniosek do Prezydenta Miasta Krakowa (Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa) o "wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do Zarządu Dróg Miasta Krakowa, w którego zarządzie jest ulica [...], działka nr [...] i działki nr [...]; [...]". Wskazano, że na działce nr [...] (ul. [...] wykonano w 2021 roku kanalizację sanitarną, następnie wysypano drogę żwirem i utwardzono, co przy dużym spadku drogi, która nie ma odwodnienia powoduje, że woda płynie wprost do garaży członków Wspólnoty (k. 2 a.a.).
Jako strony postępowania przez organ I instancji zostały uznane Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy [...] w K. oraz Zarząd Dróg Miasta Krakowa (por. k. 1-13 a.a.).
W toku postępowania pismem z dnia 1 grudnia 2021 roku, organ I instancji – Prezydent Miasta Krakowa wezwał Zarząd Dróg Miasta do złożenia wyjaśnień w sprawie (por. k. 68 a.a.). Powyższe wezwanie wobec braku reakcji ze strony Zarządu Dróg zostało ponowione pismem z dnia 29 grudnia 2021 roku (k. 82 a.a.).
Pismem z dnia 31 grudnia 2021 roku wyjaśnienia złożył Zarząd Dróg, w imieniu którego działał p.o. Zastępca Dyrektora ds. Dróg P. T..
W wyniku rozpoznania sprawy Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję z dnia 13 maja 2022 roku, znak: WS-08.6331.26.2021.WM, którą stwierdzono, że:
I. na terenie działek nr [...],[...] obr. [...] w K. będących własnością Gminy Kraków, stanowiących ulicę [...] w zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa nastąpiły zmiany stanu wody, polegające na zmianie natężenia odpływu wód opadowych, szkodliwie oddziałujące na nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...])
II. na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] w K. stanowiących własność Gminy Kraków wzarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa nie nastąpiły zmiany stanu wody, polegające na zmianie natężenia odpływu wód opadowych, szkodliwie oddziałujące na nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr[...]).
W związku z czym orzeczono o nakazaniu Gminie Kraków - Zarządowi Dróg Miasta Krakowa wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, tj.: wykonanie systemu ujmującego wody opadowe napływające z ulicy [...] na terenie działek nr [...], [...] obr. [...], w kierunku działki nr [...] obr. [...], np. w formie korytek betonowych usytuowanych na końcu ulicy [...] przy granicy z działką nr [...] z odprowadzeniem wód opadowych do kanalizacji opadowej, w terminie do 30 czerwca 2022 r. oraz odmówiono wydania Gminie Kraków - Zarządowi Dróg Miasta Krakowa nakazu przywrócenia terenu działek nr [...] i [...] obr. [...] do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
W uzasadnieniu wskazano, że dowody przeprowadzone przez organ pozwoliły na ustalenie w sposób wystarczający stanu faktycznego, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kpa., a także w myśl art. 81 Kpa. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą ww. przesłanki warunkujące wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa w art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku (t.j. z 2021 roku, poz. 2233 ze zm.) – dalej jako "PrWod". Wskazano, że na terenie działek nr [...],[...] została naruszona norma prawna, tj. art. 234 ustawy Prawo wodne.
Zaznaczono, że Zarząd Dróg Miasta K. podjął działania mające na celu przeprowadzenie modernizacji ulicy [...], jednakże realizacja tego zadania przewidziana jest do roku 2026. Termin przeprowadzenia modernizacji ulicy, podczas której mogłaby powstać w ulicy [...] kanalizacja opadowa jest jednak zbyt odległy, gdyż jak wskazano powyżej, nawet przy wystąpieniu umiarkowanych opadów deszczu dochodzi do intensywnego spływu wód opadowych ulicą [...] w kierunku nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej. Zasadne jest zatem wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom w możliwie szybkim terminie.
Organ wyjaśnił, iż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia specjalistycznych badań technicznych, przy pomocy środków, którymi tut. Organ nie dysponowałby, co wiązałoby się z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Dla ustalenia, że na działkach nr [...], [...] doszło do zmiany stanu wód ze szkodą dla nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. wystarczające okazały się informacje uzyskane samodzielnie przez tut. Organ w toku postępowania. Ponadto sprawę analizował i prowadził pracownik, który posiada wykształcenie w zakresie hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych, tym samym dysponuje wiadomościami specjalnymi.
Odwołanie od powyższej decyzja wniosła Gmina Miejska Kraków – Zarząd Dróg Miasta Krakowa reprezentowana przez Dyrektora M. H. (k. 138 a.a.).
W uzasadnieniu odwołania Gmina Miejska Kraków – Zarząd Dróg Miasta Krakowa wskazała, iż nie zgadza się ze stanowiskiem nakazującym wykonanie prac polegających na ułożeniu korytek odwadniających na terenie działek [...], [...] obr. [...]. Nakazanie wykonania systemu ujmującego wody opadowe napływające z ulicy [...] w kierunku działki [...] obr. [...], poprzez ułożenie korytek na działkach [...], [...] obr. [...] wraz z odprowadzeniem do kanalizacji opadowej w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. jest niemożliwe do wykonania, gdyż w ulicy [...] brak jest kanalizacji opadowej. Bowiem aby wykonać kanalizację opadową, która odwodni skutecznie ulicę [...] konieczne jest przeprowadzenie kompleksowego procesu inwestycyjnego, którego zakończenie jest zaplanowane na rok 2026. W chwili obecnej tutejszy zarząd realizuje przygotowanie przetargu na wykonanie dokumentacji projektowej dla zadanie nr [...] pt. Modernizacja ulicy [...], które dotyczy również wykonania odwodnienia. Zadanie ma zapewnione finansowanie w Budżecie Miasta Krakowa w latach 2022/2023 - opracowanie dokumentacji technicznej oraz finansowanie w Wieloletniej Prognozie Finansowej - realizacja w roku 2026. Dopiero po realizacji zadania, będzie można zrealizować nakaz Organu dotyczący ułożenia korytek na działkach [...], [...] obr. [...] wraz z odprowadzeniem do kanalizacji opadowej. Odwołująca wyjaśniła, iż musi zostać sporządzona dokumentacja projektowa oraz muszą zostać uzyskane odpowiednie decyzje administracyjne od organu architektoniczno-budowlanego zezwalające na przebudowę ulicy [...]. Po uzyskaniu ww. dokumentacji oraz stosownych pozwoleń wymaganych ustawą prawo budowlane, dopiero Gmina może przystąpić do procedury wyłonienia wykonawcy przebudowy ulicy [...] w zakresie wskazanym w wyrzeczeniu decyzji.
Dodatkowo Odwołująca wyjaśniła, iż w ulicy [...], na jego końcowym odcinku od numeru [...] występuje znaczny kilkunastoprocentowy spadek podłużny ulicy w kierunku działki [...] obr. [...]. Tak znaczny naturalny spadek występował od początku istnienia ulicy. Nawierzchnia ulicy [...] jest nawierzchnią przepuszczalną a nie szczelną, gdyż wykonana jest z tłucznia kamiennego, natomiast nawierzchnie szczelne wykonane są np. z betonu lub asfaltu. W ulicy została wybudowana kanalizacja sanitarna, brak jest natomiast kanalizacji opadowej, która mogłaby odprowadzać wody opadowe a naturalne ukształtowanie terenu powoduje spływ wód w kierunku działki [...] obr. [...]. Zdarzenia, które miały miejsce w miesiącach lipcu i sierpniu 2021 roku, miały charakter zjawiska ekstremalnego, w tym czasie w Krakowie spadła taka ilość wody, jak przez ostatnie dwa miesiące. Takie parametry kwalifikują wspomniany deszcz jako nawalny, 6-go stopnia wg skali Chomicza.
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 roku, znak: SKO.PW/4171/77/2022 uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 maja 2022 roku, znak: WS-08.6331.26.2021.WM w części to jest w zakresie pkt. 2 i orzekająca orzeka w ten sposób, iż nakazuje Gminie Kraków - Zarządowi Dróg Miasta Krakowa wykonać urządzenia zapobiegającego szkodom w terminie do 31 grudnia 2022 r. oraz utrzymująca w mocy decyzję w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w ocenie Kolegium Organ I instancji prawidłowo ustalił, że na terenie działek nr [...], [...] obr. [...] w K. będących własnością Gminy Kraków, stanowiących ulicę S. K. P. w zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa nastąpiły zmiany stanu wody, polegające na zmianie natężenia odpływu wód opadowych, szkodliwie oddziałujące na nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...]), natomiast na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] w K. stanowiących własność Gminy Kraków w zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa nie nastąpiły zmiany stanu wody, polegające na zmianie natężenia odpływu wód opadowych, szkodliwie oddziałujące na nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr[...]). Jak bowiem wynika z akt sprawy nawet w przypadku występowania opadów o umiarkowanym natężeniu dochodzi do zalewania nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej i powstawania szkód na jej terenie. Co więcej Organ I instancji bezsprzecznie ustalił istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zalewaniem terenu Wspólnoty Mieszkaniowej, a zmianą stanu wody na gruncie -ulicy [...] w związku ze zmianą jej zagospodarowania, powodującą negatywne oddziaływanie na działkę nr [...], tj. w wyniku wykonania robót ziemnych instalacji sanitarnej w ulicy [...] w roku 2019.
Stąd też Kolegium podziela ustalenia Organu I instancji, iż w niniejszej sprawie na terenie działek nr [...],[...] została naruszona norma prawna, tj. art. 234 ustawy Prawo wodne i zachodzą przesłanki warunkujące wydanie jednego z nakazów z art. 234 ust. 3 ustawy.
Zważywszy zatem, że odpowiednie przepisy prawa materialnego zostały w sprawie zastosowane prawidłowo, a w toku postępowania Organ I instancji nie dopuścił się uchybień procesowych, należy stwierdzić, że zasadne jest utrzymanie decyzji Organu I instancji. Niemniej Kolegium wyznaczyło nowy termin wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom tj. do dnia 31 grudnia 2022 r., umożliwiający wykonanie nałożonego na stronę obowiązku, a jednocześnie pozwalający uwzględnić okoliczność, że nawet przy wystąpieniu umiarkowanych opadów deszczu dochodzi do intensywnego spływu wód opadowych ulicą [...] w kierunku nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej powodujących szkody i konieczności ich zapobieganiu.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w Odwołaniu, Kolegium wskazało, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie skargę złożyła Gmina Miejska Kraków – Zarząd Dróg Miasta Krakowa zaskarżając powyższą decyzję w części, to jest w części dotyczącej:
1) utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 maja 2022 r. znak: WS-08.6331.26.2021.WM w zakresie:
a) Pkt I stwierdzającego, że na terenie działek nr [...] , [...] obr, [...] w K. będących własnością Gminy Miejskiej Kraków stanowiących ul. [...] w zarządzie-Zarządu Dróg Miasta Krakowa nastąpiły zmiany stanu wody, polegające na zmianie natężenia odpływu wód opadowych, szkodliwie odziaływujące na nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...]
b) Pkt 1 orzekającego o nakazaniu Gminie Miejskiej Kraków - Zarządowi Dróg Miasta Krakowa wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom tj. wykonania systemu ujmującego wody opadowe napływające z ulicy [...] na terenie działek nr [...], [...] Obr. [...] , w kierunku działki nr [...] obr[...] jedn. ewid.. np. w formie korytek betonowych usytuowanych na końcu ul. [...] przy granicy z dz. nr [...] z odprowadzeniem wód opadowych do kanalizacji opadowej
2) orzeczenia o nakazaniu Gminie Kraków - Zarządowi Dróg Miasta Krakowa wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r.
W skardze podniesiono zarzuty
1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj:
1) art. 7, art 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy i ewentualnie od kiedy na działkach nr [...], [...] obr. [...] nastąpiły zmiany stanu wody szkodliwie oddziaływujące na nieruchomości sąsiednie;
2) art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego jako moment początkowy zmiany stanu wody na gruncie ulicy [...] powodującej negatywne oddziaływanie na dz. nr [...] zostało przyjęte wykonanie robót ziemnych instalacji sanitarnej w roku 2019 - które w rzeczywistości zostały wykonane w 2021 roku - podczas gdy z włączonych przez organ I instancji do akt nin. Sprawy dokumentów ze sprawy [...] wynika, że jedna ze stron oświadczyła w 2021 roku, że problem zatapiania ulic w blokach przy ul. [...] od co najmniej 3-4 lat
3) art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I Instancji oraz nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania - wskazanych urządzeń zapobiegających szkodzie w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r.
4) art. 8 § 1 w związku z art 6 kpa poprzez nałożenie na skarżącą nieproporcjonalnego obowiązku bez wcześniejszej prawnej i technicznej weryfikacji możliwości jego wykonania tj dokonania inwestycji na nieruchomości prywatnej czyli wykonania połączenia pomiędzy ujściem korytek betonowych na granicy z dz. nr [...] a kanalizacją ogólnospławną znajdującą się na działce nr [...] podczas gdy skarżąca jako podmiot publiczny podlega znacznym prawnym ograniczeniom w zakresie wydatkowania środków publicznych na inwestycje w cudzą własność a ponadto wykonanie powyższego obowiązku w chwili obecnej jest niemożliwe bowiem wymaga udostępnienia działki nr [...] przez jego właściciela (przy rozliczeniu dokonanych przez skarżącą nakładów) oraz analizy technicznej co do możliwości podłączenia się do kanalizacji przez gestora sieci;
5) art 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 maja 2022 r. znak: WS-08.6331.26.2021.WM w sytuacji, gdy z uwagi na rażące braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz brak wyjaśnienia przez organ I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia nin. sprawy okoliczności prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji I skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.
2. Naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca spowodowała na gruncie zmiany stanu wody szkodzące nieruchomościom sąsiednim, a w konsekwencji w sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji nakazowej podczas gdy zgromadzone w aktach sprawy dowody absolutnie tego nie potwierdzają.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Ponadto należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 roku do 15 maja 2022 roku na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Wszystkie strony nie zajęły w zakreślonym terminie stanowiska, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Decyzja podlega uchyleniu, aczkolwiek nie z powodów, na które zwrócono uwagę w skardze.
Trzeba zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie adresatem decyzji jest Gmina Miejska Kraków, która działa za pośrednictwem swojej jednostki budżetowej Zarządu Dróg Miasta Krakowa, natomiast decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta Krakowa.
Jednostka budżetowa jako jednostka organizacyjna gminy nie ma przy tym zdolności sądowej (por. Kazimierz Bandarzewski, komentarz do art. 9 teza 1 (w:) "Ustawa o samorządzie gminnym", pod red. P. Chmielnickiego, WKP 2022; Małgorzata Niezgódka-Medek komentarz do art. 25 teza 7 (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021 oraz np. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 1 września 2022 roku, sygn. II OSK 1628/22), dlatego też stroną postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego jest gmina, a nie jej jednostka budżetowa.
Na marginesie można wskazać, że działająca w imieniu skarżącej Gminy Miejskiej Kraków – Zarządu Dróg Miasta Krakowa radca prawny M. D. – O. posiada pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta Krakowa do "występowania w imieniu Gminy Miejskiej Kraków – Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie działalności Zarządu Dróg Miasta Krakowa" (k. 6).
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma rozważenie, czy Gmina Miejska Kraków działająca przez swoją jednostkę budżetową Zarząd Dróg Miasta Krakowa, mogła wnieść skutecznie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa.
W orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 12 czerwca 2019 roku, sygn. I OSK 1183/19, NSA z dnia 7 kwietnia 2022 roku, sygn. II OSK 889/19).
Wskazuje się, że gmina nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, a mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ wydający decyzję w sprawie (por. podobnie np. uzasadnienia do: wyroku NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 214/17; wyroku NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19).
Podnosi się także, że czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego i zarządzania tym mieniem (jak np. drogami publicznymi). Oznacza to, że wójt, burmistrz, prezydent miasta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Ta sytuacja rodzi jednakże ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej i nie jest on, ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (por. np. uzasadnienia do: wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 460/08; NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19).
Powierzenie zatem właściwości rzeczowej wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi do prowadzenia postępowania skutkuje tym, że gmina, w której jest on organem nie ma prawa strony w takim postępowaniu. Powyższe stanowisko należy odnieść do wszystkich postępowań administracyjnych, w których organ jednostki samorządu terytorialnego występuje w roli organu administracyjnego orzekającego w danej sprawie (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 528/16).
Gmina nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania (por. uzasadnienie do: wyroku NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. II OSK 214/17; wyroku NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. II OSK 854/19, wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2022 roku, sygn. II OSK 1084/22).
Wynikające z tych samych założeń ustrojowych i procesowych oraz materialnoprawnych stanowisko prezentowane było w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, i z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15).
Podzielając w pełni stanowisko, że w zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej i nie jest on, ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, a uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych, w konsekwencji należy uznać, że Gmina Miejska Kraków – Zarząd Dróg Miasta Krakowa nie mogła wnieść skutecznie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, w związku z czym wniesione przez nią odwołanie było niedopuszczalne.
W tym świetle zaskarżona decyzja Kolegium, która została wydana na skutek wniesionego odwołania przez Gminę, podlega uchyleniu.
Mając na uwadze zarysowane okoliczności, należy wskazać, że w tym kontekście bez znaczenia na gruncie niniejszej sprawy są podnoszone przez Gminę zarzuty skargi.
Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1) lit. b) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis w wysokości 300 zł, koszty zastępstwa radcy prawnego, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) w wysokości 480 zł.