II SA/KR 1199/18

II SA/Kr 1199/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2018-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Krystyna Daniel /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2838/19 - Wyrok NSA z 2022-10-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 3 , 134 , 119 , 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 117 , 118 , 119
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art B 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala
Uzasadnienie
Dnia 10 marca 2017 r. Z. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia "o zgodności istniejącej na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. 12 P., objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] [...] Rady Miasta K. z dnia 20 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 29 listopada 2013 r. póo. 7002) zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego o kształcie i parametrach opisanych niżej z ustaleniami ww. planu miejscowego, tj. z przeznaczeniem terenu określonego w planie miejscowym jako ZPm.2 - pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym". Przedmiotowy wniosek został złożony w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, które to postępowanie zostało wszczęte - jak wskazał wnioskodawca - z powodu robót budowlanych wykonanych w latach 2005-2006 przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Jak wynika z wniosku, w postępowaniu legalizacyjnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nałożył na wnioskodawcę w drodze postanowienia (z dnia 25 stycznia 2017 r., znak: ROIK [...]) obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy (to jest: "rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. położonego na działce nr [...] obręb 12 P. wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji: CO i elektrycznej") z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego).
Postanowieniem z dnia 16 marca 2017 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) odmówił wydania zaświadczenia "o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" w zakresie wskazanym w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -- Powiat Grodzki z dnia 25 stycznia 2017 r., znak: [...]: "rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. położonego na działce nr [...] obręb [...] wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji: CO i elektrycznej", wskazując, że nie zachodzi taka zgodność z ustaleniami miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podkreślił, że przedmiot badania co do zgodności z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być tożsamy ze wskazanym w postanowieniu PINB w K. — Powiat Grodzki, albowiem w przeciwnym razie żądanie wydania zaświadczenia nie miałoby podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Ze względu na powyższe zdaniem organu I instancji analizie co do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K., położonego na działce nr [...] obręb [...] wraz z rozbudową instalacji: CO i elektrycznej. Organ I instancji zauważył, że działka nr [...] obr. [...] podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zgodnie z którym działka ta znajduje się w terenie zieleni oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPm2 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym. W świetle ustaleń planu miejscowego na tym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy i zakaz wykonywania robót budowlanych innych niż remont, przebudowa i odbudowa (w istniejących gabarytach) w odniesieniu do istniejących budynków (§ 29 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 MPZP). Według organu bez znaczenia dla analizowanej sprawy pozostaje zaś to, że część samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych (instalacji wewnętrznych w części sprzed rozbudowy i nadbudowy) pozostawałaby z ustaleniami planu w zgodności (biorąc pod uwagę brzmienie § 6 ust. 2 MPZP).
Na wskazane postanowienie zażalenie złożył Z. B., wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Żalący przedstawił argumenty przeciwko stanowisku zajętemu przez organ I instancji. Wskazał, że przedmiotem prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego postępowania nie jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego rozumianego jako wzniesienie określonego obiektu w określonym miejscu, lecz jego rozbudowa i nadbudowa, a więc wykonanie robót budowlanych objętych pojemną definicją budowy, która doprowadziła do powstania obiektu o określonych parametrach w określonym miejscu. Przedmiotem zaświadczenia, o wydanie którego wnioskodawca wystąpił w związku z ustawowym wymogiem przedłożenia takiego zaświadczenia, jest zatem zgodność zrealizowanej już budowy, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Prezydent Miasta K. za przedmiot postępowania potraktował informację o treści przepisów obowiązującego planu miejscowego, a w szczególności - o dopuszczalności prowadzenia określonych robót budowlanych i o aktualnym przeznaczeniu terenu. W ocenie żalącego, organ I instancji powinien był zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem zbadania zgodności istniejącego obiektu budowlanego z ustaleniami MPZP w zakresie przeznaczenia oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym znajduje się w części samowolnie wzniesiony obiekt budowlany, a więc funkcji obiektu, wysokości, linii zabudowy, powierzchni zabudowy, dostępu do drogi publicznej itp.
Dalej podniósł, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie już po wykonaniu legalizowanych robót budowlanych, więc przedmiotem badania co do zgodności z ustaleniami planu miejscowego powinny być nie wykonane roboty budowlane, lecz wyłącznie dopuszczalność istnienia obiektu o określonych parametrach w świetle przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie bez względu na rodzaj robót budowlanych, które do wzniesienia obiektu lub jego rozbudowy czy nadbudowy doprowadziły. W konsekwencji dla oceny zgodności przedmiotowej samowolnej budowy z ustaleniami planu miejscowego nie ma zastosowania § 29 ust. 3 pkt 2 MPZP, albowiem dotyczy on zakazu wykonywania określonych robót budowlanych w przyszłości, od chwili wejścia w życie planu miejscowego.
Żalący ponadto zwrócił uwagę na to, że zaświadczenie nie może stanowić aktu stosowania prawa, a tym samym dla jego wydania bez znaczenia pozostają przepisy wprowadzające określone zakazy bądź nakazy powinnego zachowania zawarte w przepisach prawa (w tym przypadku: w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym badaniu winny podlegać takie same przesłanki jak w przypadku sprawy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (gdy dla danego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Zarówno w sytuacji obowiązywania planu miejscowego na terenie, na którym wzniesiony został samowolnie obiekt budowlany, jak i w sytuacji braku planu, ubiegający się o legalizację samowoli znajduje się w takiej samej sytuacji, a mianowicie otrzymuje informację o dopuszczalności istnienia obiektu o określonych gabarytach i funkcji na danym obszarze, natomiast odnoszenie jego sytuacji do podmiotu, który dopiero planuje realizację inwestycji w sytuacji gdy plan miejscowy kreuje politykę przestrzenną na przyszłość jest wadliwe. Skoro zatem zarówno zaświadczenie o zgodności samowoli budowlanej z planem miejscowym, jak i decyzja o warunkach zabudowy dla samowolnie wzniesionego (nadbudowanego) obiektu w zakresie przedmiotu postępowania wywołują w postępowaniu legalizacyjnym identyczne skutki, toteż ocenie powinny podlegać te same okoliczności. Przedmiotem zatem analizy - niezależnie od tego, czy plan miejscowy obowiązuje, czy też nie - winny pozostawać te same kwestie.
Z. B. podkreślił, że zaświadczenie winno dotyczyć wyłącznie zgodności budowy (rozumianej w tym przypadku jako rozbudowa i nadbudowa istniejącego już budynku mieszkalnego jednorodzinnego) z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i to efekt tej rozbudowy i nadbudowy winien organ I instancji uczynić przedmiotem swoich rozważań, a nie oceniać pod względem zgodności z przepisami (do czego w ramach postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia organ nie jest uprawniony, gdyż postępowanie wyjaśniające przerodziłoby się w postępowanie jurysdykcyjne) poszczególne rodzaje robót budowlanych, które do wzniesienia obiektu o określonych parametrach w przeszłości doprowadziły.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 22 maja 2018 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 K.p.a., art. 217, art. 127 § 2 w zw. z art. 144 i art. 17 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), a także w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że nie będąc związany granicami zażalenia i niezależnie od treści podniesionych zarzutów, z urzędu zbadał całokształt sprawy. Postanowienie jest zgodne z obowiązującym w dacie jego wydania porządkiem prawnym.
Organ przypomniał, że obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy (w postaci "rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K., położonego na działce nr [...], obr. [...] wraz z rozbudową wew. instalacji: CO i elektrycznej, zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej") z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został nałożony na Z. B. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 25 stycznia 2017 r., znak: ROIK [...] W świetle powyższego wniosek o wydanie zaświadczenia winien być interpretowany nie tylko przez pryzmat samej treści żądania zawartego w tym wniosku, ale także przez pryzmat art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz treści postanowienia organu nakładającego obowiązek przedłożenia przedmiotowego zaświadczenia. Kolegium zauważyło, że jeżeliby przedmiot postępowania odczytywać literalnie wyłącznie przez pryzmat treści żądania wnioskodawcy, to tak sformułowane żądanie byłoby pozbawiane podstaw prawnych. Wnioskodawca bowiem zażądał wydania zaświadczenia o zgodności istniejącej na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Co więcej, nie sposób zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu wniosku poglądem, że ze względu na to, że zaświadczenie ma dotyczyć już istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to przedmiotem badania zgodności z planem miejscowym nie powinny być wykonane roboty budowlane pod kątem dopuszczalności ich wykonania (albowiem zostały one wykonane przed wejściem w życie miejscowego planu), a wyłącznie dopuszczalność istnienia obiektu o określonych parametrach w świetle przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie - bez względu na rodzaj robót budowlanych, które do wzniesienia lub nadbudowy doprowadziły.
Stanowisko wnioskodawcy co do przedmiotu zaświadczenia jest niezasadne. W zaświadczeniu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie chodzi o ustalenie ewentualnej zgodności z planem miejscowym istniejącego budynku (w kontekście jego funkcji, przeznaczenia, parametrów itp.), ale jak stanowi cytowany przepis o ustalenie zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie wymagane w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki dotyczyć winno ewentualnego potwierdzenia zgodności z obowiązującym planem miejscowym nie końcowego efektu wszelkich prac odnoszących się do budynku przy ul. [...] i jego istniejącej substancji, ale zgodności z planem miejscowym budowy, która została zrealizowana bez wymaganej zgody właściwego organu.
Nie sposób również zgodzić się, w ocenie kolegium, z zarzutem żalącego, że organ I instancji za przedmiot postępowania potraktował samą informację o treści przepisów obowiązującego planu miejscowego, a w szczególności - o dopuszczalności prowadzenia określonych robót budowlanych i o aktualnym przeznaczeniu terenu. Organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy, oceny i w pewnym zakresie także interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do powyższego organ I instancji zacytował właściwe przepisy oraz dokonując ich wykładni stwierdził, że rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. położonego na działce nr [...] obręb [...] wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji: CO i elektrycznej nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" - w związku z tym, że działka nr [...] obręb [...] znajduje się w terenie (oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPm2), którego podstawowym przeznaczeniem jest zieleń urządzona towarzysząca istniejącym obiektom budowlanym, a wedle § 29 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 MPZP na tym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy i zakaz wykonywania w odniesieniu do istniejących budynków robót budowlanych innych niż remont, przebudowa i odbudowa (w istniejących gabarytach). Tymczasem samowolnie wykonana rozbudowa i nadbudowa budynku nie mieści się w tym zakresie. Mając to na uwadze organ nie był zobowiązany do dalszego badania parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym znajduje się w części samowolnie wzniesiony obiekt budowlany, takich jak: funkcji obiektu, wysokości, linii zabudowy, powierzchni zabudowy, dostępu do drogi publicznej itp., albowiem dokonane już przez organ ustalenia były wystarczające do tego, by wydać zaskarżone postanowienie.
W przedmiotowej sprawie istniejący budynek mieszkalny na działce nr [...] obr. [...] został tak przebudowany, że wykonano wiatrołap o wymiarach 2,25 m x 3,25 m wraz z zadaszeniem i tarasem oraz nadbudowano kondygnację poddasza do istniejącego budynku. W ten sposób gabaryty budynku, a zatem jego wysokość (podwyższono go o kondygnację), a także szerokość - uległy zmianie. Taka budowa jest niezgodna z zapisami § 29 ust. 3 pkt 2 MPZP. Bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że część budowy, polegająca na realizacji robót budowlanych polegających na ociepleniu części budynku jest zgodna z ustaleniami planu (§ 6 ust. 2 MPZP). Z uwagi na to, że niezgodność - choć częściowa - jednak zachodzi, uniemożliwia to wydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści. Nie ma także znaczenia dla rozstrzygnięcia kolegium argument, że niedaleko lokalizowane są bloki mieszkalne wielorodzinne, gdyż zgodność ich budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przedmiotem postępowania.
W związku z argumentacją skarżącego zasadzającą się na rozróżnieniu zakresu badania zgodności budowy z miejscowym planem w zależności od tego, czy plan został uchwalony przed czy po samowoli budowlanej organ wskazał, że stanowisko to jest sprzeczne z wyraźnym brzmieniem przepisu art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który wprost stanowi o zaświadczeniu "o zgodności budowy" (a nie budynku w danym kształcie) z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Obowiązywanie planu miejscowego musi być tu oceniane w dacie orzekania na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., II OSK 812/09). Legalizacja zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, nie zaś w dacie popełnienia samowoli.
Z. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. naruszenie art. 7, 77 w zw. z art. 140 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia;
2. naruszenie art. 217 § 2 w zw. z art. 218 § 2 K.p.a., poprzez niedokonanie oceny zgodności budowy z ustaleniami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. naruszenie art. 48 ust. 3 pkt 1 i ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo
budowlane poprzez ich błędną interpretację, skutkującą wadliwym ustaleniem zakresu postępowania wyjaśniającego oraz przedmiotu zaświadczenia, co miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały rozwinięte. Skarżący polemizował ze stanowiskiem organu. W szczególności podniósł, że zaprezentowana przez kolegium wykładnia istoty zaświadczenia o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie znajduje oparcia nie tylko wykładni celowościowej ale również w wykładni systemowej przepisów rządzących postępowaniem legalizacyjnym.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako przejaw władztwa planistycznego gminy kształtuje politykę jednostki samorządu terytorialnego na przyszłość, uwzględniającą przy jego sporządzaniu zastany już na danym terenie sposób zagospodarowania - każdy sposób zagospodarowania, a nie jak chce tego kolegium tylko obiekty wzniesione legalnie, nie jest bowiem zadaniem planu miejscowego w jego części inwentaryzacyjnej wobec braku podstawy prawnej, dokonywanie tego rodzaju rozróżnień, lecz zadaniem organów nadzoru budowlanego w odrębnym od procedury planistycznej, postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "istniejący budynek" na gruncie procedury planistycznej należy postrzegać wyłącznie w sferze faktów, niezależnie od tego jakie działania do jego powstania doprowadziły, natomiast w postępowaniu legalizacyjnym pod pojęciem "istniejący budynek" należy rozumieć właśnie budynek wzniesiony nielegalnie, nawet niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego, o ile na danym terenie obowiązywał. Co więcej, żaden przepis prawa nie uprawnia organów właściwych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jak i nadzoru budowlanego do przyjmowania domniemania, że obiekty zrealizowane samowolnie "nie istnieją" w terenie, którego przeznaczenie plan miejscowy kreuje (a tym bardziej na terenie, który może pozostać tak zagospodarowany jak dotychczas jak to ma w miejsce w niniejszej sprawie), a z kolei
organy planistyczne mogą czuć się niejako "zwolnione" z dokonywania ustaleń odnoszących się do takiej zabudowy sporządzając plan miejscowy. Do konkluzji takiej prowadzi już sama treść analizowanego § 29 ust. 2 pkt 3 planu, który zawiera rozstrzygnięcia dwojakiego rodzaju. Dla nieruchomości niezabudowanych w dniu wejścia w życie planu ustala zakaz lokalizacji nowej zabudowy, dla pozostałych nieruchomości - już zabudowanych nakaz zachowania istniejących gabarytów.
O podobieństwie sytuacji prawnej inwestora, który planuje dopiero realizować zamierzenie inwestycyjne z podmiotem, który dopuścił się samowoli budowlanej, można mówić jedynie wtedy, gdy po wejściu w życie planu miejscowego "inwestor" wzniesie nielegalnie określony obiekt budowlany lub dokona jego rozbudowy (nadbudowy), na terenie na którym przeznaczenie określone w planie miejscowym nie pozwala na jego lokalizacje, wówczas nie zostanie (nie może zostać) wydane zaświadczenie o zgodności samowolnej budowy z ustaleniami planu. Dla dopuszczalności wydania w niniejszej sprawie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, irrelewantny jest więc przywołany przez organy administracji zarówno I jak i II instancji § 29 ust. 3 pkt. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", który nie powinien znaleźć w ogóle zastosowania, dotyczy on bowiem zakazu wykonywania określonych robót budowlanych w przyszłości, tj. od chwili wejścia w życie planu miejscowego, w odniesieniu zarówno do legalnej jak i nielegalnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie odnosi się natomiast do obiektów istniejących przed wejściem w życie planu miejscowego, jak i robót budowlanych wykonanych przed jego wejściem w życie.
W ocenie skarżącego ocena zgodności samowolnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna być dokonywana w oparciu o identyczne kryteria przestrzenne niezależnie czy samowolna budowa znajduje się na terenie objętym planem, czy też w realiach bezplanowych.
Skarżący konkludował, że przedmiotem postępowania opartego na art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest -wbrew temu co wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze informacja o treści przepisów obowiązującego planu miejscowego (zakazach), w szczególności o dopuszczalności prowadzenia określonych robót budowlanych, lecz wydanie zaświadczenia, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego o zgodności istniejącego obiektu budowlanego (istniejącej, bo zrealizowanej samowolnie budowy) do powstania którego doprowadziły określone roboty budowlane (budowa) z ustaleniami w zakresie przeznaczenia i parametrów zabudowy i zagospodarowania określonego terenu na którym znajduje się w całości lub w części samowolnie wzniesiony obiekt budowlany. To bowiem wyłącznie parametry przestrzenne (urbanistyczne) stanowią przedmiot postępowania do przeprowadzenia którego, z woli ustawodawcy, właściwy jest inny organ, aniżeli ten, przed którym toczy się postępowanie legalizacyjne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej - P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 217-220 Działu VII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej K.p.a), zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń". Stosownie do treści art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.).
Z powyższego wynika, że zaświadczenie jest formą działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej i stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne, według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie (w warunkach określonych dyspozycją przepisu art. 217 § 2 k.p.a.), gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ może także przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia jednak jedynie pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią posiadane przez organ dane.
Zdaniem sądu zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, co czyni skargę niezasadną. Kontroli legalności w tej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 16 marca 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego.
Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o zgodności "zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego o opisanych we wniosku kształcie i parametrach z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]". Niekwestionowaną okolicznością jest, że skarżący zwrócił się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia w toku procedury legalizacji samowoli budowlanej, będąc zobowiązanym do jego przedłożenia na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.). Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy i interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 25 stycznia 2017 r. nakładającego na skarżącego obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że będąca przedmiotem postępowania samowola budowlana polegała na "rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. położonego na działce nr [...] obr. [...] wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji CO i elektrycznej". Ocena dokonanej rozbudowy i nadbudowy, w świetle unormowań obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo doprowadziła kolegium do wniosku, że nie jest ona zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego i uzasadniała odmowę wydania zaświadczenia o treści oczekiwanej przez skarżącego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ustalenia i ocenę organu administracji poczynioną w niniejszej sprawie.
Działka nr [...] obręb [...] podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 20 listopada 2013 r. Stosownie do postanowień planu znajduje się w "Terenie zieleni" oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPm2 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym. W ustaleniach planu jw., w zakresie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenów zapisano m.in. (§ 29 ust. 3 pkt 1 i pkt 2) "zakaz lokalizacji nowej zabudowy" i "zakaz wykonywania robót budowlanych innych niż remont, przebudowa i odbudowa (w istniejących gabarytach) w odniesieniu do istniejących budynków". Z ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowalnego wynika, że istniejący budynek mieszkalny na działce nr [...] został tak przebudowany, że wykonano wiatrołap o wymiarach 2,25 m x 3,25 m wraz z zadaszeniem i tarasem oraz nadbudowano kondygnację poddasza do istniejącego budynku. W ten sposób gabaryty budynku, a zatem jego wysokość (podwyższono go o kondygnację), a także szerokość - uległy zmianie. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że taka budowa jest niezgodna z zapisami § 29 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie również w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że bez znaczenia jest fakt, że część budowy, polegająca na realizacji robót budowlanych polegających na ociepleniu części budynku jest zgodna z ustaleniami planu (§ 6 ust. 2 UMPZP). Z uwagi na to, że niezgodność - choć częściowa - jednak zachodzi, uniemożliwia to wydanie zaświadczenia wnioskowanej treści.
Argumentacja skarżącego, która sprowadza się do twierdzenia, że przedmiotem analizy organu zobowiązanego do wydania zaświadczenia o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane winien być istniejący obiekt, a więc budynek o parametrach nadanych mu w wyniku samowolnej rozbudowy i nadbudowy z ustaleniami planu miejscowego, jest nie do przyjęcia.
Sformułowanie "istniejące budynki" zawarte § 29 ust. 2 pkt 3 należy rozumieć w ten sposób dotyczy ono obiektów, które znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zostały wybudowane legalnie. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że skarżący dokonał rozbudowy i nadbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem legalizacja samowoli budowlanej wymaga stwierdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziły nakaz zachowania istniejących gabarytów obiektu, dopuszczając jedynie jego remont, przebudowę i odbudowę to nie może być wątpliwości, że Prezydent Miasta K. zobowiązany był do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zaproponowana przez skarżącego interpretacja terminu "istniejący budynek" sankcjonowałaby możliwość obejścia przepisów prawa. Inwestor który wykonałby określone roboty budowlane, bez wymaganego pozwolenia na budowę, mógłby zalegalizować budowę, podczas gdy występując o wydanie pozwolenia na budowę otrzymałby decyzję odmowną. Należy przypomnieć, że celem legalizacji samowoli budowlanej jest dostosowanie nielegalnie wybudowanego obiektu do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego powszechnie obowiązujących, jak i aktów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), które obowiązują w czasie likwidacji samowoli budowlanej. Zatem jeżeli przepisy prawa miejscowego, jak w tej sprawie, odnoszą się do istniejących obiektów, statuując obowiązek zachowania ich w dotychczasowym kształcie, to skarżący nie może oczekiwać aprobaty dla bezprawnie przeprowadzonej rozbudowy i nadbudowy budynku. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie służy bowiem do legalizacji działań inwestora, które są niezgodne z prawem (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1241/15).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienie dysponowało kompletnym materiałem dowodowym. Skarżący składając wniosek o wydanie zaświadczenia dołączył postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki z dnia 25 stycznia 2017 r. nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W obszernym uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego przedstawił swoje ustalenia dotyczące zakresu przeprowadzonych robót budowlanych, oparte na analizie pozyskanych dokumentów oraz przeprowadzonych w toku postępowania oględzin. Zmiany dokonane w substancji budynku obrazuje również materiał zdjęciowy. W aktach sprawy znajduje się również uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Sąd pragnie zwrócić uwagę, że Prezydent Miasta K. konsekwentnie odmawia skarżącemu wydania zaświadczenia o zgodności budowy z postanowieniami miejscowego planu, albowiem jak wynika z powołanego wyżej postanowienia (strona 7) wniosek zapoczątkowujący niniejsze postępowanie jest czwartym z kolei wnioskiem skarżącego w przedmiocie samowoli budowalnej zrealizowanej na działce nr [...]. Obecnie zaprezentowane przez sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko jest tożsame z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia
2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1241/15 (wydanym w wyniku kontroli poprzedniej odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", w zakresie robót budowlanych dotyczących - zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z 15 maja 2014 r., znak: [...] - "(...) rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. położonego na działce nr [...] obręb [...] wraz z rozbudową wew. instalacji: CO i elektrycznej, zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej"). Nadmienić wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., znak: II OSK 950/16 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Dotychczasowe rozważania przesądzają o niezasadności podniesionych w skardze zarzutów. Bez znaczenia są spostrzeżenia skarżącego odnośnie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 i zasadność dokonywania oceny zgodności budowy z postanowieniami miejscowego planu czy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o identyczne kryteria przestrzenne. Przepisy ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wymagają stwierdzenia zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w razie braku planu miejscowego do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego bez wpływu na niniejsze postępowanie ma ewentualna konstatacja, że w razie braku uchwalonego planu na danym terenie inwestor otrzymałby pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.
Dokonanej oceny nie zmienia również fakt, że roboty budowlane zostały wykonane przed wejściem w życie miejscowego planu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., znak: II OSK 950/16 "postępowanie legalizacyjne ma wiele wspólnego z postępowaniem prowadzonym w trybie "zwykłym" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ, winien odpowiedzieć na pytanie, czy jakby strona występowała z wnioskiem o "udzielenie pozwolenia na budowę", w przypadku istnienia takich zapisów planu miejscowego, otrzymałaby pozwolenie na realizację inwestycji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał brak możliwości wykonywania robót budowlanych innych niż remont, przebudowa i odbudowa, tym samym strona nie otrzymałaby pozwolenia na budowę. Strona nie może oczekiwać, że organ administracji publicznej dokona oceny obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej przez wąski pryzmat zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie pod kątem dopuszczalności istnienia obiektu o określonych parametrach (gabarytach, wskaźnikach, funkcji)."
W tej sytuacji, w ocenie sądu, organ drugiej instancji w sposób prawidłowy zinterpretował przytoczone postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza na terenie objętym inwestycją wykonywania robót budowlanych innych niż remont, przebudowa i odbudowa (w istniejących gabarytach) w odniesieniu do istniejących budynków. Tym samym ocena dokonanej rozbudowy i nadbudowy, w świetle unormowań obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo doprowadziła kolegium do wniosku, że nie jest ona zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego i uzasadniała odmowę wydania zaświadczenia o treści oczekiwanej przez skarżących. Sąd w pełni podziela ustalenia i ocenę organu administracji poczynioną w niniejszej sprawie. Organy nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a poczynione ustalenia były wystarczające dla wydania orzeczenia.
Z przedstawionych względów, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.