II SA/Kr 1195/22

II SA/Kr 1195/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 sierpnia 2022 r. znak WI-I.7840.16.91.2021.GT w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. K.-B. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 23 września 2021 r. do Starosty Nowotarskiego wpłynęło zgłoszenie K. K. – B. dotyczące zamiaru realizacji budynku rekreacji indywidualnej na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości K., w gminie Nowy Targ. Po przeanalizowaniu ww. zgłoszenia Starosta Nowotarski, postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. wydanym na podstawie m.in. art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wskazanych w tym wezwaniu. Pismem z dnia 19 października 2021 r. K. K. – B. przesłała do organu I instancji dokumenty i informacje według niej czyniące zadość ww. postanowieniu.
Starosta Nowotarski decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. nr BA.6743.1676.2021.MR działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania budynku rekreacji indywidualnej na działce ewd. nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości K.. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że zgłaszane roboty zostały już rozpoczęte, co potwierdził zarówno sama inwestor w piśmie z dnia 5 listopada 2021 r. skierowanym do Starosty Nowotarskiego, jak i organ nadzoru budowlanego.
Od tej decyzji odwołanie wniosła K. K.-B. podnosząc, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr WI-I.7840.16.91.2021.GT utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, zobowiązany jest do oceny zamierzenia pod względem przyporządkowania zgłaszanej inwestycji do katalogu robót zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę, bądź stwierdzenia, że zgłaszane roboty wykraczają poza zakres wyjątków, a także oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak również prawa miejscowego. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego: nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 , przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Zatem parterowy, wolno stojący budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 , jest wymieniony jako obiekt budowlany niewymagający pozwolenia na budowę, lecz wyłącznie dokonania zgłoszenia organowi administracji architektonicznobudowlanej, z zastrzeżeniem, że liczba takich budynków na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. W rozpatrywanej sprawie K. K. – B. zgłosiła zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych określonych jako cyt.: budowa budynku rekreacyjnego o wymiarach 7,0 x 5 m = 35 m2 na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości K., w gminie Nowy Targ. Na obszarze objętym projektowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powodem, dla którego Starosta Nowotarski wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia, była okoliczność, że Inwestor przystąpiła do wykonywania planowanych robót z niezachowaniem terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. przed upływem 21 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Fakt rozpoczęcia budowy potwierdziła sama K. K. – B. w piśmie z dnia 5 listopada 2021 r., adresowanym do organu I instancji, w którym oświadczyła cyt.: po upływie terminu 21 dni od złożonego zgłoszenia, który upłynął 13.10.2021 r. rozpoczęliśmy budowę licząc na to, że jest milcząca zgoda. Ponadto podczas rozmowy telefonicznej pracownika Starostwa Powiatowego w Nowym Targu, odbytej w dniu 10 listopada 2021 r., Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu poinformował, że podczas kontroli przeprowadzonej na działkach inwestycyjnych stwierdzono rozpoczęcie przedmiotowych prac. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgłoszenie K. K. – B. wpłynęło do Starosty Nowotarskiego w dniu 23 września 2021 r. Z kolei ustawowy termin 21 dni, liczony zgodnie z obowiązującymi przepisami od dnia następnego, tj. od 24 września 2021 r., upływał w dniu 14 października 2021 r., a nie jak twierdzi skarżąca w dniu 13 października 2021 r. W tym miejscu wskazuje się, że z uwagi na fakt, iż zgłoszenie nie było kompletne, postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wskazanych w tym wezwaniu. Wezwanie to zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 14 października 2021 r., o czym świadczy data widniejąca na piśmie oraz na zwrotnym potwierdzeniu jego odbioru (karty nr 11 i nr 12 akt organu Ii instancji). Zatem działanie Starosty Nowotarskiego było prawidłowe, ponieważ wezwanie zostało nadane w 21. dniu po otrzymaniu uzupełnienia zgłoszenia, a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Natomiast w myśl art. 30 ust. 5d ww. ustawy: nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. W przepisie tym ustawodawca wprost wskazał, że wydanie postanowienia na podstawie ww. art. 30 ust. 5c przerywa bieg terminu, a to oznacza, że termin 21 – dniowy ponownie biegnie od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Bowiem nałożenie tego obowiązku nie zawiesza terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a przerywa jego bieg. Ponadto w analizowanej sprawie nie jest istotne, kiedy ww. postanowienie zostało skutecznie doręczone do inwestora (tj. 15 października 2021 r.; dowód: podpisane zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki pocztowej nr [...] – karta nr 11 akt organu I instancji), a data jego nadania w placówce pocztowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Starosta Nowotarski, wydając postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, zachował ustawowy termin wynikający z art. 30 ust. 5, w związku z art. 30 ust. 5 c i ust. 5d Prawa budowlanego, a tym samym Inwestor nie była uprawniona do rozpoczęcia planowanych robót. Z kolei przystąpienie do wykonywania prac objętych analizowanym zgłoszeniem przed upływem ustawowego terminu z art. 30 ust. 5 ww. ustawy obligowało organ I instancji do zastosowania przepisu art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Zaznacza się, że nie tylko Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu poinformował organ I instancji (w trakcie rozmowy telefonicznej w dniu 10 listopada 2021 r.), że podczas kontroli przeprowadzonej na działkach inwestycyjnych stwierdzono rozpoczęcie przedmiotowych prac, ale przede wszystkim sama Inwestor za pismem z dnia 5 listopada 2021 r. potwierdziła ten fakt. Stąd też Starosta Nowotarski nie musiał przeprowadzać dodatkowych czynności wyjaśniających, gdyż zebrany materiał dowodowy, w tym ww. oświadczenie Inwestora, był wystarczający, aby wnieść sprzeciw w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego. Jednocześnie wskazać należy, że w dniu 12 listopada 2021 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, do organu I instancji wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targ o znaku: PINB.501.GNT.18.2021, przesyłające protokół kontroli z dnia 5 listopada 2021 r., wraz z załącznikami, z którego jednoznacznie wynika, iż na działkach inwestycyjnych rozpoczęto budowę budynku objętego analizowanym zgłoszeniem (karty nr 21 – 27 akt organu I instancji). Nadmienia się, że K. K. – B. była obecna podczas wykonywania czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego i poznała treść ww. protokołu, o czym świadczy jej podpis pod tym protokołem (karta nr 26 akt organu I instancji). Mając na uwadze powyższe, a także zarzuty strony skarżącej zawarte we wniesionym odwołaniu oraz w pismach z dnia: 9 grudnia 2021 r., 11 lutego 2022 r. i 13 lutego 2022 r. Wydział Infrastruktury Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie pismem z dnia 12 lipca 2022 r. zwrócił się z prośbą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu o udzielenie informacji, czy stwierdzono rozpoczęcie lub wykonanie robót budowlanych objętych analizowanym zgłoszeniem, a jeżeli tak – do wskazania, w jakim zakresie zostały one wykonane. W odpowiedzi na powyższe, za pismem z dnia 19 lipca 2022 r. organ nadzoru budowlanego poinformował, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2021 r. stwierdzono, iż na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości K., znajdują się dwa obiekty budowlane. Pierwszym jest dwukondygnacyjny budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,65 m x 8,85 m, wykończony i użytkowany, w stosunku do którego organ nadzoru wydał postanowienie z dnia 10 lutego 2022 r. o wstrzymaniu budowy z uwagi na naruszenie przez inwestor przepisów Prawa budowlanego podczas realizacji tego budynku. Postanowienie to zostało przez K. K. – B. zaskarżone do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Natomiast drugim obiektem, którego istnienie potwierdzono podczas ww. kontroli, jest budynek rekreacji indywidualnej usytuowany w lokalizacji wskazanej w dokonanym zgłoszeniu z dnia 23 września 2021 r. Co prawda na dzień przeprowadzenia czynności kontrolnych, tj. 5 listopada 2021 r., budynek ten nie był całkowicie ukończony, niemniej jednak posiadał wykonane ściany i część konstrukcji dachu. To jednoznacznie dowodzi, że Inwestor rozpoczęła roboty budowlane, objęte przedmiotowym zgłoszeniem, z niezachowaniem terminu wynikającego z art. 30 ust. 5d, w związku z art. 30 ust. 5 i ust. 5c Prawa budowlanego. Podkreśla się, że zaskarżona decyzja wnosząca sprzeciw została wydana w dniu 10 listopada 2021 r. W takiej sytuacji organy administracji architektonicznobudowlanej utraciły kompetencje do rozstrzygania. Stosownie do zacytowanego wyżej art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję sprzeciwu w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych przed upływem 21 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Wystąpienie więc przesłanki wykonania części planowanych prac (jak w niniejszym przypadku) stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu. Bowiem w takiej okoliczności organ nie ma swobody co do kreowanego rozstrzygnięcia, a zobowiązany jest do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Należy także podkreślić, że postępowanie odwoławcze nie może prowadzić do zalegalizowania wykonanych już robót, ani do dokonania ich oceny pod względem zgodności z przepisami prawa. Zatem nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych w stosunku do robót, które już zostały wykonane. W konsekwencji taka sytuacja skutkuje obowiązkiem podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego. W obecnym stanie faktycznym organem właściwym w sprawie robót wykonanych bez skutecznie dokonanego zgłoszenia jest organ nadzoru budowlanego – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu. Odnośnie zarzutów zawartych we wniesionych odwołaniach oraz w pismach z dnia: 9 grudnia 2021 r., 11 lutego 2022 r., 13 lutego 2022 r., 27 czerwca 2022 r. i 14 lipca 2022 r. wskazuje się, że nie zasługują na uwzględnienie, co zostało wykazane powyżej. Ponadto podkreśla się, że nie ma znaczenia w omawianej sprawie spełnienie przez Inwestor innych przepisów prawa, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej czy zachowanie powierzchni zabudowy budynku nieprzekraczającej tej określonej w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego. Bowiem wpływ na niniejsze rozstrzygnięcie jest okoliczność rozpoczęcia zgłaszanych robót bez zachowania ustawowego terminu wynikającego z art. 30 ust. 5, ust. 5c i ust. 5d Prawa budowlanego. Ponadto wskazuje się, że jeżeli skarżąca nie jest zadowolona z działań i czynności podjętych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu oraz gdy nie zgadza się z ustaleniami tego organu zawartymi w ww. protokole kontroli z dnia 5 listopada 2021 r., może wystąpić w trybie skargowym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Reasumując, dokonana przez organ odwoławczy analiza akt sprawy wykazała, że wniesienie sprzeciwu przez Starostę Nowotarskiego było działaniem bezwzględnie słusznym i czyniącym zadość przepisom prawa. Organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, jak również nie uchybił przepisom prawa procesowego. Rozpoczęcie budowy z niezachowaniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5, ust. 5c i ust. 5d Prawa budowlanego, obligowało Starostę Nowotarskiego do wniesienia sprzeciwu. Podkreśla się, że nie tylko Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu, za pismami skierowanymi zarówno do organu I instancji, jak i do organu odwoławczego, poinformował o przeprowadzonej kontroli na działkach inwestycyjnych, w wyniku której stwierdzono rozpoczęcie realizacji robót objętych zgłoszeniem z dnia 23 września 2021 r., ale okoliczność przystąpienia do budowy potwierdziła również K. K. – B. w piśmie z dnia 5 listopada 2021 r. (adresowanym do Starosty Nowotarskiego) oraz we wniesionym odwołaniu.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. K. – B. zarzucając:
1/ brak ustalenia na podstawie zebranych dowodów, podobnie jak uczynił to organ I instancji, terminu rzeczywistego rozpoczęcia prac przez inwestora, oraz brak oceny dowodów wskazujących na to, że było to w terminie 15.10.2021 r.;
2/ brak oceny na podstawie posiadanych dowodów a w szczególności dowodów z dokumentów; kompletności zgłoszenia z 23.09.2021 oraz brak oceny postanowienia Starosty Nowotarskiego z dnia 12.10.2021, wnoszącego , że zgłoszenie dokonane przez inwestora w dniu 23. 09. 2021 roku było niekompletne, gdy w rzeczywistości było ono kompletne i spełniało wszelkie wymogi stawiane w art. 30 ust. 2 i w art.30 ust. 2 a, a także w art. 32 ust. 4 pkt. 2,
3/ nierozpatrzenie ważnego i istotnego dowodu z dokumentów t.j. niedokonanie analizy treści postanowienia Starostwa Powiatowego w Nowym Targu, z dnia 12. 10. 2021 roku, w celu ustalenia zasadności treści żądań w nim zawartych, a w szczególności braku podania w tym postanowieniu podstaw prawnych zarówno wszystkich, jak i każdego z 5 żądań uzupełnień w nim zawartych, czyli w skutkach braku oceny legalności wszystkich zawartych w postanowieniu starosty żądań;
4/ niezgodne z prawem przyjęcie, że sam fakt nadania przez organ, w okresie płynącego 21 – dniowego terminu wezwania do jego uzupełnienia, bez uzasadnienia potrzeby takiego uzupełnienia i bez podania podstaw prawnych każdego punktu żądania uzupełnienia, czyli bez jego legalności, przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust.5 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy takiemu zachowaniu przeczy utrwalone w tym zakresie orzecznictwo sądowe;
5/ błędne przyjęcie przez organ II instancji, za organem I instancji, że roboty wykonywane przez Inwestora w bliżej niekreślonym czasie od 15.10.2021 roku i w kilku dniach następnych były realizowane z niezachowaniem terminu wskazanego w art. 30. ust.5 prawa budowlanego, wobec faktu, że 21 dniowy termin prawa materialnego upłynął 14.10.2021 roku a postanowienie z dnia 14.10.2021 roku nie przerwało jego biegu, ze względu na bezzasadność wszystkich żądań uzupełnienia w zgłoszenia oraz brak ich legalności
6/ błędne utrzymanie w mocy nieuprawnionej decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 10.11.2021 r., wynikające, z faktu upływu w dniu 14.10.2021 r. terminu 21 dniowego od zgłoszenia z dnia 23. 09. 2021r., a tym samym utraty po. 14.10.2021 r. kompetencji przez Starostę Nowotarskiego do rozstrzygania w tej sprawie.
Wymienionymi wyżej działaniami lub zaniechaniami oraz wydaną decyzją naruszono art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a, art.124 §1 k.p.a., art. 136 k.p.a., art.138 §1 k.p.a. a także art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności decyzji Wojewody Małopolskiego utrzymującej w mocy sprzeciw Starosty Olkuskiego, wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej. Sprzeciw został zgłoszony z powołaniem się na rozpoczęcie robót budowlanych przed terminem uzupełnienia zgłoszenia do jakiego organ I instancji wezwał skarżącą postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. W ocenie sądu decyzja ta jest wadliwa.
Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.(dalej; ustawa). zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (ust 5). W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (ust 5c). Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (ust 5d). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5 (ust 6 pkt 4).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny przedstawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. II SA/Kr 944/19 w którym wskazano, iż "uprawnienie wynikające z art. 30 ust 5c ustawy daje organowi możliwość wezwania inwestora dokonującego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych objętych procedurą zgłoszeniowa, do przedłożenia brakujących dokumentów. Odpowiedzieć należy na pytanie czy możliwość, jaką daje art. 30 ust 5c uprawnia organ do żądania dowolnych dokumentów czy tylko takich dokumentów, jakich obowiązek przedłożenia wynika z obowiązującego prawa. Odpowiedź na to pytanie wydaje się być oczywista. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie działa tu na zasadzie uznania tj. nie do przyjęcia jest, aby organ miał legalne uprawnienia do żądania od inwestora dowolnego dokumentu, który w jego ocenie jest niezbędny lub pomocny w ocenie prawidłowości zgłoszenia, jeżeli obowiązek jego przedłożenia nie wynika z konkretnego przepisu. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 marca 2019 r. II SA/Po 996/18 możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie, jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, są wymagane przepisami p.b. lub ustaw szczegółowych i o ile mają zastosowanie w sprawie. Z art. 30 ust. 2 p.b. wynika, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lipca 2018 r. VII SA/Wa 2437/17 wskazując, iż ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. II SA/Bd 760/17 orzekł, iż możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie, jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, stanowią dokumenty wymagane przepisami p.b. lub ustaw szczegółowych, o ile mają one zastosowanie w sprawie".
Przepis art. 30 ust 5c nie jest samodzielną podstawą dającą organowi możliwość żądania dokumentów. Jeżeli przepis szczególny wymaga by do zgłoszenia z uwagi na szczególne okoliczności np. usytuowanie planowanego obiektu inwestor dostarczył dodatkowy dokument, organ ma możliwość, ale też obowiązek korzystać z art. 30 ust 5c. Sam ten przepis ma charakter czysto procesowy a nie materialnoprawny. Organ winien wskazać inwestorowi, jaki dokument ma być w uzupełnieniu zgłoszenia przedłożony i z jakiego przepisu prawa materialnego ów obowiązek wynika. Jest to konsekwencja nie tylko tego, że oceniając zgłoszenie organ działa na zasadzie związania administracyjnego i decyzja jaką wydaje musi mieć podstawę w prawie materialnym ale też wynika to z ogólnych zasad jakimi rządzi się postępowanie administracyjne. Mieć tu należy na względzie wyrażoną w art. 6 K.p.a zasadę praworządności, która stanowi, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli, o której mowa w art. 8 1 K.p.a. - organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Dalej wskazać należy, iż nałożenie obowiązku o jakim mowa w art. 30 ust 5c ustawy, procesowo dokonuje się w formie postanowienia na które nie służy zażalenie. Zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zgodnie z art. 128 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. zażalenie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z zażalenia wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanego postanowienia. Dalej wskazać należy, iż postępowanie administracyjne rządzi się zasadą dwuinstancyjności. Zasada ta jest ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP. Przepis ten mówi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada ta jest realizowana w K.p.a. przepisem art. 15. Stanowi on, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.).
Postępowanie regulowane przepisami art. 29 oraz 30 ustawy – postępowanie zgłoszeniowe ma specyficzny charakter. Co do zasady jest milczącym załatwieniem sprawy administracyjnej (art. 122a – 122h K.p.a.). Wniesienie odwołania od sprzeciwu uruchamia jednakże pełnowymiarowe postępowanie administracyjne do którego mają zastosowanie wszystkie reguły jakie postępowaniem tym rządzą. Będzie miał tu zastosowanie przywołany wyżej przepis art. 142 K.p.a. ale też przepisy ogólne jak choćby art. 6 K.p.a. - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, oraz art 7 K.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Skarżąca kwestionuje zasadność nałożenia na nią obowiązku uzupełnienia zgłoszenia i fakt ten można stwierdzić choćby z faktu złożenia odwołania od sprzeciwu którego istotą była realizacja robót budowlanych mimo wezwania do uzupełnienia zgłoszenia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego, Wojewoda Małopolski winien sprawę rozpoznać ponownie, nie tylko w zakresie ustalenia faktu rozpoczęcia robót budowlanych (aczkolwiek rację ma skarżąca, że data rozpoczęcia tych prac nie jest przez organ ustalona), ale też legalności postanowienia, które przerwało bieg terminu po upływie którego roboty budowlane mogły być realizowane zgodnie z prawem w oparciu o dokonane zgłoszenie. Innymi słowy, obowiązkiem organu II instancji jest skontrolować czy w sprawie zachodził obowiązek uzupełnienia zgłoszenia – czy szeroko rozumiane przepisy prawa budowlanego stanowiły podstawę by przerwać bieg milczącego załatwienia sprawy administracyjnej, przez organ I instancji. Jak mowa wyżej postanowienia na które nie przysługuje zażalenie można skarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji a istota tego odwołania jak również decyzji to niekwestionowany fakt rozpoczęcia robót budowlanych mimo wydania postanowienia z wezwaniem do uzupełnienia zgłoszenia, które przerwało bieg terminu po którym można było legalnie roboty budowlane realizować. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r. II OSK 889/21 "obowiązek wyrażony w art. 30 ust. 5c p.b. wezwania do uzupełnienia zgłoszenia wpływa, co prawda na ważność samej decyzji, ale nie ma wpływu to na skuteczność zgłoszonego sprzeciwu. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że organ dokonuje samodzielnie oceny, w zależności od okoliczności, konieczności wezwania do uzupełnienia. Prawidłowość wydanego w sprawie postanowienia albo też jego brak może być dopiero oceniana na etapie postępowania odwoławczego".
Faktem jest, że organ nie ustalił w jakiej dacie rozpoczęto realizację przedmiotowego obiektu. Rację ma skarżąca, że w piśmie z dnia 5 listopada 2021 r. nie informuje, że rozpoczęła realizację przedmiotowego obiektu w dniu13 października 2021 r. a jedynie, że w jej ocenie termin ten, to termin do złożenia przez organ sprzeciwu a roboty budowlane rozpoczęto po tym terminie. O ile założyć, że pismo to zawiera prawdziwe stwierdzenia, to roboty te mogły być realizowane od dnia 14 października 2021 r. (wtedy faktycznie doszłoby do naruszenia zgłoszenia, bo jest to ostatni dzień w którym organ mógł bez wzywania do uzupełnienia zgłoszenia wnieść sprzeciw) jak i po tej dacie do dnia 5 listopada 2021 r., to jest do dnia kontroli dokonanej przez Powiatowego Inspektora Budowlanego w Nowym Targu, który fakt realizacji części obiektu budowlanego będącego przedmiotem zgłoszenia stwierdził.
Sam fakt realizacji obiektu budowalnego będącego przedmiotem zgłoszenia jest podstawą legalnego sprzeciwu zawsze, jeżeli realizacja ta nastąpiła przed upływem terminu o którym mowa w art. 30 ust 5 ustawy. Jeżeli jednak realizacja ta nastąpiła po upływie tego terminu mimo, że organ postanowieniem nakazał uzupełnienie zgłoszenia, w postępowaniu odwoławczym organ winien postanowienie to ocenić pod względem jego legalności. Jeżeli zaś brak było podstaw prawnych by 21 dniowy termin przerwać (postanowienie nie opiera się na wymogach określonych przepisami prawa) postanowienie to powinno być z obrotu prawnego wyeliminowane co w efekcie skutkuje także wzruszeniem dokonanego wcześniej sprzeciwu.
Na koniec wskazać należy iż co prawda ustawa nie określa terminu do wydania postanowienia z wezwaniem do uzupełnienia zgłoszenia – przyjąć należy że jest to termin do złożenia sprzeciwu, tym niemniej praktyka jaką posłużył się organ w niniejszej sprawie to jest w ocenie sądu naganna. Organ widząc potrzebę uzupełnienia zgłoszenia (sąd nie ocenia legalność tej potrzeby) wydaje postanowienie z data 12 października 2021 r., ale pismo to nadaje w placówce operatora pocztowego dopiero 14 października 2021 r. tj. ostatniego dnia w który czynność ta (jak również sprzeciw) mogła być dokonana i to (jak wynika internetowego systemu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej S.A) o godzinie 16. 55 bez powiadomienia skarżącejo tym fakcie choćby telefonicznie, jaką to możliwość daje art. 14 § 2 K.p.a oraz art. 55 § 1 K.p.a. Z góry było widome, że postanowienie to będzie doręczone skarżącej już w dniu w którym mogła legalnie (gdyby postanowienia nie wydano) przystąpić do realizacji robót będących przedmiotem zgłoszenia. W ocenie sądu praktyka taka narusza art. 8 § 1 K.p.a. postępowanie takie nie budzi bowiem zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, oraz przekonania że organ kieruje się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Praktyka taka jest w ocenie sądu naganna.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.