II SA/KR 1194/23

II SA/Kr 1194/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151 a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu C. Sp. z o.o. Sp.j. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 10 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.3.10.2023.ES w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza na rzecz strony skarżącej od Wojewody Małopolskiego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 lutego 2023 r. znak: AU-01-2.6740.1.1565.2022.DCZ, działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku inwestora C. Spółka z o.o. sp. j. z siedzibą w [...], odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami wewnątrz budynku: wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, c.o., wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektrycznymi, wewnętrznymi instalacjami podziemnymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, elektrycznymi, teletechnicznymi, budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi oraz budowa chodników na działkach nr [...] obr. [...] jedn. ewid.. przy ul. [...]/ul. [...] w K..
W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wyjaśnił, że teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja, jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" uchwalonego uchwałą nr C/1532/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 marca 2014 r.
Organ wskazał również, że postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r., a następnie postanowieniem z 16 grudnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu oraz w projekcie architektoniczno-budowlanym. W ocenie organu I instancji inwestor nie wykonał należycie nałożonego na niego obowiązku i nie przedłożył decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inżynierskiej oraz nie doprowadził projektu zagospodarowania terenu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie nakazu objęcia ochroną istniejących drzew i zadrzewień. Organ zarzucił również inwestorowi rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. z naruszeniem art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu inwestor podjął na terenie działki nr [...] obr. [...], stanowiącej teren budowy, prace przygotowawcze polegające na nieuprawnionej wycince istniejących drzew kolidujących z inwestycją objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor.
Decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.3.10.2023.ES, działając na podstawie art. 138 §2 i 104 kpa Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję
w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że tylko niewykonanie prawidłowo określonych obowiązków w wydanym postanowieniu na podstawie art. 35 ust 3 Pb, może być podstawą decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego
i udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku zaś spełnienia tych wymagań, a także wymagań zawartych w art. 32 ust. 4 Pb, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - o czym stanowi art. 35 ust. 4 Pb. Przepis ten nie dopuszcza więc jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani też możliwości uzależnienia wydania go od spełniania warunków innych, niż te przewidziane ustawowo.
Organ podał, że w ustawie prawo budowlane nie wskazano, że zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, należy dołączyć do wniosku
o pozwolenie na budowę. Przepis art. 33 ust. 2 Pb zawiera zamknięty katalog dokumentów wymaganych przy wniosku o pozwolenie na budowę, z treści którego nie wynika obowiązek dołączania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, podobnie, jak i decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inżynierską.
Brak jest więc podstaw prawnych do formułowania takiego wymogu na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a także brak podstaw do narzucania zmian rozwiązań projektowych w przypadku braku uzyskania zezwolenia. Organ l instancji powołując się na ww. przepis Pb nie wskazał w postanowieniu na podstawie jakiego przepisu (innych ustaw) żąda wskazanych dokumentów przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Obowiązek dołączenia do projektu budowlanego decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inżynierską, nie wynika z przepisów odrębnych ustaw, a dokumentacja geologiczno-inżynierska jest elementem części opisowej projektu technicznego. Żaden z przepisów P. b. nie uzależnia wprost udzielenia pozwolenia na budowę od uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, czy też uzyskania decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inżynierską. Organ administracji architektoniczno-budowlanej pozbawiony jest możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie (art. 35 ust. 1 Pb). Za założenia projektowe pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu budowlanego, a organ nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań.
Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że ryzyko braku możliwości realizacji Inwestycji - w przypadku nie uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, na którego realizację posiada pozwolenie na budowę - obciąża Inwestora. Co więcej, powszechną zasadą jest, że właściwy organ wydaje zgodę na wycinkę zieleni kolidującej z planowaną inwestycją zazwyczaj dopiero po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. Chodzi o to, aby wycinano jedynie taką zieleń, która faktycznie koliduje z inwestycją, oraz żeby następowało to tuż przed przystąpieniem do realizacji robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Z kolei zgodnie z art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. 2023 poz.1336), warunkiem możliwości wykonania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew kolidujących z zamierzeniem budowlanym, jest posiadanie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu odwoławczego, a wbrew twierdzeniom organu I instancji wycinka zieleni to nie są roboty budowlane, w rozumieniu Prawa budowlanego, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę jak wyżej wskazano nie jest konieczne wyprzedzające uzyskanie zgody na wycinkę zieleni kolidującej z inwestycją. Nie jest więc możliwa odmowa udzielenia takiego pozwolenia z powodu braku decyzji
o usunięciu zieleni (tj. niekompletności projektu). Organ l instancji nie miał też prawa żądać dołączenia do projektu decyzji na wycinkę zieleni (wskazując na niekompletność projektu), gdyż prawo nie zabrania wystąpienia z taką decyzję dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Organ dodał również, że skoro organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do udzielenia zgody na wycinkę, to jest oczywistym, że zieleń wskazana przez projektanta jako przeznaczona do wycinki jest poza zakresem orzekania tych organów (usunięcie zieleni nie jest robotą budowlaną).
Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie, podstawą wydania decyzji odmownej był - po pierwsze fakt nieuzyskania przez inwestora zgody na wycinkę istniejącej zieleni w terenie inwestycji. Zaś w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono, że istniejąca zieleń koliduje z planami budowlanymi inwestora. W ocenie Wojewody Małopolskiego, w takiej szczególnej sytuacji organ l instancji miałby prawo odmówić pozwolenia na budowę - ale nie z powodu braku zgody na wycinkę (nie jest to dokument wymagany na etapie pozwolenia na budowę), lecz z powodu niewykonalności decyzji w dniu jej wydania z uwagi na istniejący w aktach dowód potwierdzający brak możliwości usunięcia zieleni chronionej planem i kolidującej z inwestycją (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Jednakże w niniejszej sprawie jeszcze w trakcie postępowania przed Prezydentem Miasta Krakowa inwestor przedłożył dokumentację, z której wynika, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie istniała już kolizja inwestycji z istniejącą zielenią. Zatem odmowa udzielenia pozwolenia na budowę w tych okolicznościach była wadliwa.
Drugim powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę była niezgodność z ustaleniami MPZP, polegająca na zaprojektowaniu obiektu w kolizji z chronioną planem zielenią. Organ odwoławczy podniósł jednak, że ochrona zieleni w planie występuje tylko w zapisach ogólnych - obowiązujący akt prawa miejscowego nie zakazuje wycinki konkretnych, szczególnie cennych drzew, w tym spornego dębu (co często ma miejsce w aktach prawa miejscowego). Nadto obecnie na terenie inwestycji nie ma już istniejącej zieleni kolidującej z przedmiotową inwestycją (zgodnie z treścią PZT i aktualnej mapy do celów projektowych).
Według organu odwoławczego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wskazano okoliczności uzasadniających zastosowanie powołanej podstawy prawnej. Lapidarne stwierdzenie w końcowej części uzasadnienia decyzji, że organ nie może przyjąć wyjaśnień, oraz że dołączenie decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inżynierską stanowi gwarancję, iż informacja o sposobie posadowienia obiektu budowlanego w projekcie architektoniczno-budowlanym jest opisana rzetelnie i zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, bez wskazania podstawy prawnej przez organ administracji uzasadnia uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy stwierdził również, że wskazanie w uzasadnieniu decyzji o braku uwzględnienia w projekcie zagospodarowania terenu i objęcia ochroną istniejących drzew i zadrzewień w sytuacji, gdy organ posiada informację o ich usunięciu (pismo inwestora z dnia 19 stycznia 2023 r.) oraz w sytuacji, gdy został przedłożony projekt zagospodarowania terenu opracowany na aktualnej mapie do celów projektowych, uwzględniającej usunięte drzewa, jest bezzasadne, gdyż nie uwzględnia aktualnego stanu faktycznego.
Jednocześnie organ odwoławczy dopatrzył się nieścisłości i uchybień w projekcie zagospodarowania terenu oraz w projekcie budowlanym, które, zdaniem Wojewody, powinny być wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Wojewoda dostrzegł, że:
- na poziomie terenu pomiędzy budynkami zaprojektowano 9 miejsc postojowych, usytuowanych w odległości 0,5 m od budynku - segmentu nr 1. Wyjaśnić należy zgodność przyjętych rozwiązań z § 19 ust. 1 WT, w zakresie odległości projektowanych stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w projektowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym.
- brak jest charakterystycznych wymiarów miejsc postojowych usytuowanych w garażu (§ 21 WT) oraz odległości tych miejsc od słupa, czy ściany (§ 104 ust. 3 pkt 1 i 2 WT). Kwestia ta objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 10) i jako taka podlega weryfikacji organu na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb.
- w projektowanym budynku oprócz lokali mieszkalnych zaprojektowano 4 lokale usługowe, a dla całości inwestycji przewidziano tylko 1 miejsce dla osób niepełnosprawnych. Należy wyjaśnić zgodność przyjętych rozwiązań projektowych z § 18 ust. 1 WT w odniesieniu do lokali usługowych, dla których także powinny być przewidziane miejsca postojowe, z których mogą korzystać osoby niepełnosprawne.
- przy wejściu do budynku (segmentu nr 1) zaprojektowano pochylnię przeznaczoną dla osób niepełnosprawnych (na rysunku nr 3 str. 24 projektu architektoniczno-budowlanego nie oznaczono wszystkich wymiarów). Należy uzupełnić rysunki oraz wykazać zgodność przyjętych rozwiązań projektowych z § 71 ust. 1, 2 i 3 WT.
- brak rysunku elewacji południowej dla segmentu nr 1.
- projektowany segment nr 2, usytuowany jest w odległości 3,11 m od istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Konieczne jest wyjaśnienie, ze względu na treść § 271 ust. 1 WT, czy projektowana ściana jest ściana oddzielenia przeciwpożarowego (§235 WT).
- na projekcie zagospodarowania terenu (rys. nr 1 str. 2 projektu zagospodarowania terenu) oznaczono wyrzutnię terenową. Należy wyjaśnić zgodność tego rozwiązania z § 152 WT, zgodnie z którym usytuowanie wyrzutni powietrza na poziomie terenu jest dopuszczalne tylko za zgodą i na warunkach określonych przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego.
- na rysunku nr 3 str. 14 projektu architektoniczno-budowlanego, znajduje się ściana, usytuowana ok. 3,2 m poza nieprzekraczalną linią zabudowy. W § 4 ust. 1 pkt 8 MPZP, wskazano że przez nieprzekraczalną linię zabudowy - należy rozumieć linię, poza którą nie można sytuować nowych bądź rozbudowywanych budynków lub ich części.
Zdaniem Wojewody Małopolskiego organ l instancji powinien dokonać ponownej analizy zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi, uwzględniając sformułowane powyżej uwagi. Organ winien uwzględnić przy tym aktualny stan prawny i faktyczny oraz wydać decyzję kończącą postępowanie.
Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł inwestor - C. sp. z o.o. sp. j., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a ewentualny konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie,
- art. 136 § 1 kpa poprzez brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celi uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz wyjaśniania stwierdzonych wątpliwości cc do przyjętych rozwiązań projektowych.
Strona skarżąca podniosła, że zasadnicza część uwag Wojewody odnosi się do kwestii wymagających jedynie krótkiego wyjaśnienia lub też naniesienia na projekt dodatkowych wymiarów i odległości, które zdaniem organu odwoławczego powinny znaleźć się w projekcie. Dotyczy to na przykład zwymiarowania miejsc parkingowych, sprecyzowania parametrów pochylni dla niepełnosprawnych, wyjaśnienia charakteru zaprojektowanej wyrzutni na poziomie terenu (która stanowi element instalacji oddymiającej - uruchamianej wyłącznie na wypadek pożaru, a nie wyrzutni powietrza w rozumieniu przepisu § 152 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), czy też wyjaśnienia, że ściana segmentu 2 zaprojektowana została jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego, co zostało oznaczone na rzutach poszczególnych kondygnacji. Również dołączenie rysunku elewacji południowej dla segmentu nr 1 mogłoby nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, gdyż dołączenie tego rysunku nie miałoby żadnego wpływy na zakres planowanej inwestycji.
Zdaniem strony skarżącej Wojewoda Małopolski całkowicie błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą wątpliwości co do spełnienia wymogów planu miejscowego odnoszących się do wyznaczonej linii zabudowy. Wskazywana przez organ odwoławczy ściana usytuowana ok. 3,2 m poza nieprzekraczalną linią zabudowy stanowi bowiem w istocie mur ogrodzeniowy (czyli element małej architektury) odgradzający plac manewrowy i parking od ogródków przynależnych do mieszkań na parterze. Kwestia ta mogłaby zostać wyjaśniona jednoznacznie na etapie postępowania odwoławczego, gdyby tylko wojewoda zwrócił się o odniesienie się projektanta do tego zagadnienia.
Również kwestie dotyczące lokalizacji miejsc postojowych względem okien budynku oraz zaprojektowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych wymagały jedynie przedstawienia dodatkowych wyjaśnień, a nie modyfikacji przyjętych rozwiązań projektowych. Dotyczy to zarówno zgodności usytuowania miejsc parkingowych z przepisem § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (gdyż wskazywane przez Wojewodę miejsca są zlokalizowane przy ścianie bez otworów okiennych, a zatem wskazany w tym przepisie wymóg zachowania odpowiedniej odległości od okien nie znajduje zastosowania), jak również kwestii zaprojektowania miejsc postojowych dla niepełnosprawnych, gdyż projekt spełnia obowiązujące w tym zakresie wymogi określone w § 18 w/w rozporządzenia.
Zdaniem spółki charakter stwierdzonych przez organ odwoławczy braków
i wątpliwości pozwalał na ich uzupełnienie i wyjaśnienie na etapie postępowania odwoławczego w trybie przewidzianym przepisem art. 136 § 1 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższych uwarunkowań sprzeciw okazał się uzasadniony.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda Małopolski zakwestionował przyjęte przez Prezydenta Miasta Krakowa podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wywiódł ze stwierdzonych uchybień i nieścisłości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym i projekcie zagospodarowania terenu.
W ocenie Sądu podzielić należy zasadniczo stanowisko Wojewody Małopolskiego co do braku podstaw do wydania decyzji odmownej w oparciu o przesłanki przywołane w decyzji organu pierwszej instancji, tj. brak w dokumentacji projektowej decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inżynierską, niezgodność z miejscowym planem w zakresie ochrony drzew i zadrzewień (wobec niekwestionowanego faktu wycięcia drzew kolidujących z zamierzeniem), a także wadliwego rozumienia przez organ pierwszej instancji pojęcia robót przygotowawczych. Sąd nie kwestionuje również zakresu stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień i nieścisłości w przedłożonym projekcie, zastrzegając, że szczegółowa ocena projektu budowlanego pod względem przesłanek wydania pozwolenia na budowę jest na tym etapie przedwczesna, wobec braku udziału w postępowaniu wszystkich stron postępowania. Sąd nie podziela jednak stanowiska Wojewody, jakoby na tym etapie rozpatrywania sprawy, ze względu na stwierdzone przez ten organ uchybienia i nieścisłości zasadne było wydanie decyzji kasacyjnej.
Zauważyć trzeba, że zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że w wyniku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać całość sprawy. Rozpoznając sprawę – nie odwołanie – organ odwoławczy uwzględnia stan faktyczny i prawny z chwili orzekania, a więc musi brać pod uwagę zdarzenia, zmiany stanu prawnego, które miały miejsce na etapie przejścia sprawy z jednej instancji do drugiej, czy też na etapie postępowania odwoławczego (J. Zimmermann, "Polska jurysdykcja administracyjna", Warszawa 1996, s. 486). Podstaw takiego stanowiska należy upatrywać m.in. w zasadach: praworządności, aktualności, prawdy materialnej.
Dalej należy wskazać, że "sprawa administracyjna rozpoznawana przez organ drugiej instancji powinna być zawsze tożsama z poprzednią, czyli powinna obejmować ten sam związek pomiędzy trzema jej elementami: podmiotami, podstawą prawną i sytuacją faktyczną. Zupełna identyczność sprawy nie jest jednak wymagana do przeprowadzenia działań przez organ odwoławczy. Naruszenie identyczności sprawy administracyjnej nie zawsze oznacza, że mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 959 oraz powołana tam literatura). Konieczność zachowania tożsamości sprawy wiąże się ściśle z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) i kompetencjami organu odwoławczego, w tym do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba zgodzić się ze skarżącą, że organ odwoławczy nie wykazał podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stwierdzone uchybienia i nieścisłości, opisane powyżej, wymagały niewątpliwie wyjaśnienia z udziałem inwestora i projektanta. Dotyczyły bowiem spełnienia warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b., tj. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 lit. a), a także zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi (pkt 2). Jednak z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynika, aby wyjaśnienie tych kwestii nie mogło nastąpić w ramach postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy, czy to samodzielnie, czy to z udziałem organu pierwszej instancji, powinien był zatem wezwać inwestora do wyjaśnienia spornych/wątpliwych kwestii, w tym do dokonania niezbędnych uzupełnień w przedłożonym projekcie budowlanym. Dopiero z uwzględnieniem stanowiska inwestora organ mógł ewentualnie rozważać uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w szczególności gdyby okazało się, że dla usunięcia nieprawidłowości konieczne były istotne zmiany w projekcie budowlanym, w szczególności zmiany wpływające na obszar oddziaływania projektu budowlanego i krąg stron postępowania.
W tym stanie rzeczy, uznając że Wojewoda Małopolski naruszył art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Kwota zasądzonych kosztów postępowania obejmuje: wpis (100 zł), koszt zastępstwa radcy prawnego (480 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).