II SA/Kr 1193/24

II SA/Kr 1193/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 122 f par. 1 pkt 1, art. 217, art. 65
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
\ Sygn. akt II SA/Kr 1193/24 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc ASR WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2024 r. znak: SKO.Z/4100/92/2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy t oddala skargę.
Uzasadnienie
A. S.A. z siedzibą w D. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2024 r., znak: SKO.Z/4100/92/2024 utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 23 maja 2024 r., znak: [...], o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej spółki z dnia 25 lipca 2022 r. o wydanie interpretacji indywidualnej.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach:
W dniu 1 sierpnia 2022 r. do Ministra Klimatu i Środowiska wpłynął wniosek A. S.A. z dnia 25 lipca 2022 r. o wydanie, na podstawie art. 34 ust. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162) interpretacji indywidualnej co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, tj. art. 273 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska dotyczących możliwości zwolnienia na ich podstawie z obowiązku ponoszenia opłat za wprowadzanie tlenku węgla (CO) i zawartości węgla w pyle (a także innych substancji zawierających pierwiastek węgla) w zakresie, w jakim emisja tych gazów została rozliczona uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla (CO2), zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.
Decyzją z dnia 13 października 2022 r. Minister Klimatu i Środowiska stwierdził, że przedstawione we wniosku stanowisko Spółki jest nieprawidłowe.
Wnioskiem z dnia 3 listopada 2022 r. A. S.A. zwróciła się do Ministra Klimatu i Środowiska o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 25 lipca 2022 r. o wydanie interpretacji indywidualnej, a to z uwagi na upływ z dniem 3 września 2022 r. terminu przewidzianego w art. 34 ust. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162).
Decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r. Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 października 2022 r., a postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r. Minister odmówił wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.
Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 502/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 stycznia 2023 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 października 2022 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że Minister Klimatu i Środowiska wydał interpretację indywidualną po upływie terminu określonego w art. 34 ust. 12 Prawa przedsiębiorców, a zatem w dniu 1 września 2022 r. doszło do milczącego załatwienia sprawy z wniosku z dnia 25 lipca 2022 r. o wydanie interpretacji indywidualnej.
W tej sytuacji Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z dnia 29 września 2023 r., uzupełnionym postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r., stwierdził, że dnia
1 września 2022 r. została wydana interpretacja indywidualna stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedstawionego przez spółkę we wniosku z dnia 25 lipca 2022 r.
Następnie decyzją z dnia 11 kwietnia 2024 r., znak: DSA-WZR.026.155.2023.MZ, Minister Klimatu i Środowiska stwierdził nieważność w całości milczącego zakończenia postępowania, tj. interpretacji indywidualnej stwierdzającej prawidłowość stanowiska Spółki przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej z dnia 25 lipca 2024 r. z uwagi na wadę, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. naruszenie przepisów o właściwości.
Znowu postanowieniem z dnia 15 maja 2024 r. Minister Klimatu i Środowiska stwierdził nieważność:
1) postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 29 września 2023 r., znak: [...], w sprawie wydania zaświadczenia stwierdzającego prawidłowość stanowiska A. S.A. z siedzibą w D. G. przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej z dnia 25 lipca 2022 r. co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w sprawie indywidualnej (wydanie interpretacji indywidualnej), tj. stanowiska, że w przypadku rozliczania emisji gazów z instalacji objętej systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych przy zastosowaniu metodyki bilansu masowego uregulowanej w art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (DE) 2018/2066 z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych na podstawie dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz zmieniającego rozporządzenie Komisji (UE) nr 601/2012, uprawnione jest korzystanie ze zwolnienia przewidzianego wart. 273 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54), tj. zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w odniesieniu do tlenku węgla (CO) i zawartości węgla w pyle (a także innych substancji zawierających pierwiastek węgla) w zakresie, w jakim emisja tych gazów została rozliczona uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla (CO2), zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, uzupełnionego postanowieniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 13 listopada 2023 r. znak: [...],
2) postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: [...], o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w związku z wnioskiem A. S.A. z o wydanie interpretacji indywidualnej z dnia 25 lipca 2022 r. co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w sprawie indywidualnej (wydanie interpretacji indywidualnej).
Pismem z dnia 16 maja 2024 r. Minister Klimatu i Środowiska, działając na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał Marszałkowi Województwa [...], Marszałkowi Województwa [...], Marszałkowi Województwa [...], wniosek A. S.A. z 3 listopada 2022 r., zgodnie z właściwością, przesyłając równocześnie postanowienie z dnia 15 maja 2024 r.
Postanowieniem z dnia 23 maja 2024 r. znak: [...], Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 122f k.p.a odmówił A. S.A. wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Marszałek Województwa przedstawił okoliczności, w jakich doszło do przekazania temu organowi wniosku A. S.A. o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 122f k.p.a. na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Podkreślił, że w orzecznictwie podkreśla się, iż zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy potwierdza istnienie stanu prawnego, nie zaś stanu faktycznego. Stan prawny potwierdzony zaświadczeniem polega na tym, że z dniem wskazanym w zaświadczeniu organ administracji publicznej załatwił sprawę administracyjną w sposób milczący, uwzględniając w całości żądanie strony. W zaświadczeniu należy bowiem wskazać m.in. treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco. Treścią rozstrzygnięcia jest treść tożsama z żądaniem strony (ewentualnie treścią doprecyzowaną - art. 122c § 2 k.p.a.). Co istotne, nie ma tu zastosowania art. 217 § 2 k.p.a., ponieważ strona, której sprawę załatwiono milcząco, może żądać wydania stosownego zaświadczenia bez konieczności wykazywania swojego interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu milczącego załatwienia sprawy ani też wskazywania przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia, że sprawa została załatwiona milcząco (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., Sygn. akt: VI SA/Wa 2150/20).
Marszałek stwierdził, że obecnie prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie wydania interpretacji indywidualnej z wniosku A. S.A. z dnia 25 lipca 2022 r. (przekazanego pismem z dnia 19 kwietnia 2024 r. przez Ministra Klimatu i Środowiska) o wydanie interpretacji indywidualnej co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w sprawie indywidualnej. Zaznaczył, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia 19 kwietnia 2024 r. w dniu 10 maja 2024 r. wpłynęła do organu opłata za wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej, a w dniu 16 maja 2024 r. pełnomocnictwo od pełnomocnika Spółki. Zgodnie zaś z art. 34 pkt 12 ustawy Prawo przedsiębiorców interpretację indywidualną wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia wpływu do organu lub państwowej jednostki organizacyjnej kompletnego i opłaconego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej.
W ocenie organu wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] jest bezprzedmiotowy. Organ może bowiem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Nadto, adresatem wniosku o wydanie zaświadczenia z art. 122f k.p.a. jest organ, który załatwił sprawę milcząco, nie zaś dowolny organ. Co więcej, decyzją z dnia 11 kwietnia 2024 r. znak: [...] stwierdził nieważność w całości milczącego zakończenia postępowania, tj. interpretacji indywidualnej stwierdzającej prawidłowość stanowiska Spółki, przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej z dnia 25 lipca 2022 r. Podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 156 §1 pkt 1 k.p.a., gdyż milczące załatwienie postępowania zapadło przed organem niewłaściwym. Właściwym do wydania interpretacji w sprawie wniosku Spółki z dnia 25 lipca 2022 r. jest bowiem marszałek województwa, właściwy ze względu na miejsce korzystania ze środowiska.
Z powyższego wynika, zdaniem Marszałka Województwa [...], że jest on też właściwy do rozpatrzenia wniosku Spółki o wydanie zaświadczenia o milczącym zakończeniu w sprawie tego wniosku, pod warunkiem jednak, że taki sposób załatwienia sprawy miałby miejsce. Postępowanie w zakresie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy (art. 122f k.p.a.) obejmuje bowiem jedynie potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów. Ponadto treścią zaświadczenia może być objęte jedynie pozytywne załatwienie wniosku. W sytuacji zaś, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku. Organ ten może jedynie wydać orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 88/10. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Właściwy do wydania interpretacji organ (Marszałek Województwa [...]) nie rozstrzygnął wniosku Spółki w drodze milczącego załatwienia sprawy. Tym samym wydanie przez Marszałka Województwa [...] żądanego przez Spółkę zaświadczenia nie jest możliwe na tym etapie postępowania.
Na powyższe postanowienie A. S.A. wniosła zażalenie wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania.
Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2024 r., znak: SKO.Z/4100/94/2024, wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98, art. 101 oraz art. 122f w zw. z art. 217 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło zawieszenia postępowania.
Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2024 r. znak: SKP.Z/4100/9/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 122f § 1 k.p.a. w zw. art. 217, art. 138 § 1 pkt 1 w i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r. poz. 236) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia.
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołując się na przepis art. 122 f §1, 3 i 5 k.p.a. podał, że zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy jest zaświadczeniem w rozumieniu przepisów działu VII, do którego stosuje się w zakresie nieuregulowanym przepisy tego działu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy nie tworzy zatem nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że z dniem wskazanym w zaświadczeniu organ administracji publicznej rozstrzygnął sprawę zgodnie z opisanym żądaniem strony. Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy, inaczej niż typowe zaświadczenie, jest prawnie wiążące i nie może zostać uchylone lub zmienione w innym trybie niż przewidziany dla zmiany lub uchylenia postanowień (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, publ. Lex).
W postępowaniu o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się pozostałych przepisów tego działu, w tym przepisu art. 218 § 2, stanowiącego, że organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W świetle regulacji art. 122f k.p.a. - stan prawny potwierdzony zaświadczeniem polega na tym, że z dniem wskazanym w zaświadczeniu organ administracji publicznej załatwił sprawę administracyjną w sposób milczący, uwzględniając w całości żądanie strony.
Organ odwoławczy podkreślił, że Marszałek Województwa [...] prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie wydania interpretacji indywidualnej z wniosku A. S.A. z dnia 25 lipca 2022 r. przekazanego w trybie art. 65 k.p.a. przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska zgodnie z właściwością. Wniosek dotyczy wydania interpretacji indywidualnej co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w sprawie indywidualnej. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców - interpretację indywidualną wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia wpływu do organu lub państwowej jednostki organizacyjnej kompletnego i opłaconego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wniosek
o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] jest bezzasadny, ponieważ organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika
z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Trafnie wywiódł organ
I instancji, że adresatem wniosku o wydanie zaświadczenia z art. 122f k.p.a. jest organ, który załatwił sprawę milcząco, a nie jakikolwiek organ. Minister Klimatu i Środowiska decyzją z dnia 11 kwietnia 2024 r. znak: [...] stwierdził nieważność w całości milczącego zakończenia postępowania, tj. interpretacji indywidualnej stwierdzającej prawidłowość stanowiska Spółki przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej z dnia 25 lipca 2022 r. co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w sprawie indywidualnej, tj. stanowiska, że w przypadku rozliczania emisji gazów z instalacji objętej systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych przy zastosowaniu metodyki bilansu masowego uregulowanej w art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/2066 z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych na podstawie dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz zmieniającego rozporządzenie Komisji (UE) nr 601/2012, uprawnione jest korzystanie ze zwolnienia przewidzianego w art. 273 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, tj. zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w odniesieniu do tlenku węgla (CO) i zawartości węgla w pyle (a także innych substancji zawierających pierwiastek węgla) w zakresie, w jakim emisja tych gazów została rozliczona uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla (CO), zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.
Decyzja ta została wydana z uwagi na fakt, iż milczące zakończenie postępowania, tj. interpretacja indywidualna stwierdzająca prawidłowość stanowiska Spółki przedstawionego we wniosku z dnia 25 lipca 2022 r. zawierała kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja ta jest ostateczna, a Organem właściwym do wydania żądanego zaświadczenia jest Marszałek Województwa [...], któremu w trybie art. 65 k.p.a. przekazano ww. wniosek. Marszałek Województwa [...] nie kwestionuje swojej właściwości w tym przedmiocie. W obrocie prawnym pozostaje również postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 15 maja 2024 r. o stwierdzeniu nieważności postanowienia z dnia 29 września 2023 r. w sprawie wydania zaświadczenia stwierdzającego prawidłowość stanowiska A. S.A. przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej z dnia 25 lipca 2022 r. oraz stwierdzające nieważność postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 20 stycznia 2023 r. o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.
Zdaniem organu odwoławczego okoliczność zaskarżenia powyższych aktów administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie stanowi przeszkody dla rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia przez Marszałka Województwa [...], któremu przekazano żądanie Spółki do załatwienia zgodnie z właściwością. Okoliczność ta nie stanowi również przesłanki do zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Instytucja zawieszenia postępowania dotyczy bowiem postępowania jurysdykcyjnego, a zatem postępowania, w którym sytuacja prawna stron kształtowana jest w drodze decyzji administracyjnej. Jak już wcześniej podkreślono, zupełnie inny jest charakter postępowania w przedmiocie zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Słusznie również wywiódł organ I instancji, że w rozpatrywanej sprawie właściwy do wydania interpretacji Marszałek Województwa [...] nie rozstrzygnął wniosku Spółki w drodze milczącego załatwienia sprawy, a tym samym wydanie żądanego przez Spółkę zaświadczenia nie jest możliwe na tym etapie postępowania. Zaskarżone postanowienie jest zatem prawidłowe.
W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S.A. zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 65 § 1 k.p.a. w zw. żart. 122f § 1 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. żart. 34 ust. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, mimo że zostało ono wydane
z rażącym naruszeniem prawa wobec braku wniosku inicjującego to postępowanie Przed tym organem, gdyż Spółka nie złożyła do wniosku z dnia 3 listopada 2022 r. do Marszałka, a do Ministra Klimatu i Środowiska. Dotyczył on bowiem konkretnej sprawy prowadzonej przez Ministra Klimatu i Środowiska, podczas gdy wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy następuje wyłącznie na wniosek. Postanowienia Marszałka została więc wydane bez wniosku Spółki, co wypełnia przesłankę nieważności, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem zasadne jest stwierdzenie nieważności;
- art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 122f § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 12 PP w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o wydanie zaświadczenie powinien zostać rozpoznany przez Marszałka wskutek wydania przez Ministra Klimatu i Środowiska decyzji z dnia 11 kwietnia 2024 r. stwierdzającej nieważność milczącego załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem o Interpretację oraz wydania przez Ministra Klimatu i Środowiska postanowienia z dnia 15 maja 2024 r., stwierdzającego nieważność zaświadczenia Ministra Klimatu i Środowiska o milczącym załatwieniu sprawy (z dnia 29 września 2023 r., uzupełnione postanowieniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 13 listopada 2023 r.), podczas gdy z uwagi na fakt, że wniosek o zaświadczenie dotyczył konkretnego postępowania prowadzonego przez Ministra Klimatu i Środowiska, organem właściwym do rozpoznania wniosku o zaświadczenia pozostawał Minister Klimatu i Środowiska, co wypełnia przesłankę nieważności, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.,
- art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 122f § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, mimo że sprawa wniosku o zaświadczenie została rozpoznana w dniu 23 maja 2024 r. (a więc w tym samym dniu) przez Marszałka Województwa [...] (Postanowienie Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 23 maja 2024 r., znak sprawy [...]) oraz przez Marszałka Województwa [...] (Postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 23 maja 2024 r., znak [...]), co skutkowało rozstrzygnięciem przez Marszałka sprawy już wcześniej rozstrzygniętej podczas gdy Spółka złożyła wyłącznie jeden wniosek o zaświadczenie i wniosek ten został skierowany do Ministra Klimatu i Środowiska, w związku z czym - jeżeli przyjąć, że przekazanie sprawy wniosku o zaświadczenie było dopuszczalne, z czym Spółka się nie zgadza - to Marszałek, Marszałek Województwa [...] i Marszałek Województwa [...] w tym samym dniu wydali rozstrzygnięcia w dokładnie tej samej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało wydaniem kilku rozstrzygnięć w tej samej sprawie, co narusza zasadę powagi rzeczy osądzonej i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia Marszałka na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.,
- art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 k.p.a. w zw. z art. 122f k.p.a. w zw. z art. 217 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania odwoławczego na wniosek Spółki postanowieniem SKO z dnia 27 czerwca 2024 r., wskutek błędnego stwierdzenia przez SKO, że instytucja zawieszenia postępowania nie ma zastosowania do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, podczas gdy przepisy k.p.a. takiego ograniczenia nie przewidują, a zaświadczenie wydawane na podstawie art. 122f k.p.a. jest szczególnym rodzajem zaświadczenia, do którego przepisy działu VII k.p.a. są stosowane w braku odmiennych regulacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ skutkowało odmową zawieszenia postępowania przed SKO mimo spełnienia
przesłanek z art. 98 § 1 k.p.a.,
- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 101 k.p.a. w zw. z art. 122f k.p.a. w zw. z art. 217 k.p.a. poprzez uznanie przez organy obu instancji, że wydanie decyzji o MKiŚ o nieważności milczącego załatwienia sprawy oraz postanowienia MKiŚ o nieważności zaświadczenia skutkowało koniecznością natychmiastowego rozpoznania przez SKO zażalenia na postanowienie Marszałka, a wcześniej rozpoznania przez Marszałka wniosku o zaświadczenie przez Marszałka i zaniechanie zawieszenia tego postępowania z urzędu, podczas gdy rozstrzygnięcia te nie są prawomocne, a jednocześnie (co de facto przyznaje sam Marszałek uzasadniając swoją właściwość z powołaniem na te rozstrzygnięcia) mają charakter zagadnienia wstępnego względem niniejszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia mimo nierozstrzygnięcia prawomocnie zagadnienia wstępnego, jakim jest kwestia właściwości organu w sprawie wniosku o interpretację oraz właściwości organu w sprawie wniosku o zaświadczenie i związanego z tym obowiązku zawieszenia niniejszego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1297 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują
środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Kontekst prawny tej sprawy stanowią przepisy zawarte w art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (aktualnie Dz. U. 2024 r. poz. 236, dalej: P.p.). Zgodnie z art. 34 ust. 1 P.p. przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Zgodnie z art. 34 ust. 12 P.p. interpretację indywidualną wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia wpływu do organu lub państwowej jednostki organizacyjnej kompletnego i opłaconego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. W razie niewydania interpretacji indywidualnej w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji indywidualnej, została wydana interpretacja indywidualna stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. Przepisy działu II rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się.
Przepisy rozdziału 8a k.p.a. odnoszą się do milczącego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 122f § 1 k.p.a. na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (§ 2). Zgodnie z art. 122f § 5 k.p.a. W zakresie nieuregulowanym w § 1-4 do zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy stosuje się przepisy działu VII.
Odesłanie w regulacji dotyczącej zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy do przepisów k.p.a. regulujących zaświadczenie wskazuje jednoznacznie na istotę omawianego postanowienia i – co ważne w realiach kontrolowanej sprawy – ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego poprzedzającego jego wydanie. Słusznie wskazuje się w piśmiennictwie, że "zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy ma potwierdzać "zaistniały stan prawny", udokumentowany już w adnotacji sporządzonej w trybie art. 122e. Sporządzenie owej adnotacji jest warunkiem wydania zaświadczenia, co oznacza, że właściwy organ dysponuje materiałem umożliwiającym wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 122f § 1. W razie pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości co do tego, czy w ogóle doszło do załatwienia sprawy w sposób milczący, bądź zakresu ukształtowania uprawnień jednostki lub terminu, w jakim to nastąpiło, ich usunięcie odbywa się w drodze czynności wewnętrznych, w rezultacie analizy akt sprawy. Właściwy organ ma przecież potwierdzić stan prawny wynikający z innych – niż prowadzona ewidencja albo rejestr – "danych znajdujących się w jego posiadaniu" (art. 218 § 1 in fine w zw. z art. 122f § 5) (komentarz do art. 122f, Z. Kmieciak, w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, WKP 2023).
W realiach rozpatrywanej sprawy, należy też podkreślić, że "Organem właściwym do rozpoznania wniosku o wydanie tego zaświadczenia jest organ, który był właściwy w sprawie, która zakończyła się milczącym załatwieniem sprawy. Istota postępowania nie została określona w tym przepisie. Odesłanie w § 5 do stosowania w zakresie nieuregulowanym działu VII, a w szczególności art. 218, stanowi podstawę do rozważania zasadności wniosku, że zastosowanie mają te same reguły procedowania" (K. Klonowski, komentarz do art. 122f, w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", red. H. Knysiak-Sudyka, WKP 2023).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, że bezspornie skarżąca skierowała do Ministra Klimatu i Środowiska w dniu 3 listopada 2022 r. wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w związku ze złożonym wcześniej wnioskiem z dnia 25 lipca 2022 r. o wydanie interpretacji indywidualnej na podstawie przywołanych wyżej przepisów Prawa przedsiębiorców. Wniosek o wydanie zaświadczenia został rozpatrzony postanowieniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 20 stycznia 2023 r. o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Postanowienie to wydane zostało w konsekwencji wydania przez Ministra Klimatu i Środowiska decyzji z dnia 4 stycznia 2023 r. utrzymującej w mocy własną decyzję własną z dnia 13 października 2022 r., stwierdzającą, że stanowisko spółki zawarte we wniosku o interpretację jest nieprawidłowe. Następnie, wskutek kolejnych rozstrzygnięć Ministra oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie doszło do zmiany stanowiska Ministra Klimatu i Środowiska, który postanowieniem z dnia 29 września 2023 r. wydał zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy. Jak to wcześniej wskazano, Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z dnia 15 maja 2024 r. stwierdził nieważność obu postanowień dotyczących milczącego załatwienia sprawy (z 20 stycznia 2023 r. oraz 29 września 2023 r.) z powodu naruszenia przepisów o właściwości. W tej sytuacji należało przyjąć, że wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy pozostał nierozpoznany. Ustalone zostało również, że organem właściwym rozpoznania wniosku o interpretację nie jest Minister, lecz marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce korzystania ze środowiska.
W tej sytuacji należało zadać pytanie, czy wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy skierowany do Ministra Klimatu i Środowiska podlegał przekazaniu właściwemu marszałkowi na zasadach określonych w art. 65 k.p.a. Analiza przepisów zawartych w dziale VII k.p.a. regulujących wydawanie zaświadczeń naprowadza na konkluzję, że w tej uproszczonej procedurze brak właściwości do poświadczenia określonego stanu faktycznego lub prawnego powinien skutkować wydaniem postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. Jednak, zdaniem Sądu, inaczej rzecz się ma co do zaświadczenia o
milczącym załatwieniu sprawy, któremu ustawa nadaje formę procesową postanowienia. W tym przypadku dostrzec trzeba immanentny związek między sprawą załatwianą milcząco a zaświadczeniem o sposobie zakończenia tej sprawy. Nie może ulegać wątpliwości, że postępowanie zaświadczeniowe jest bezpośrednią konsekwencją sprawy rozstrzyganej milcząco. Zdaniem Sądu, w takim przypadku trzeba przyjąć, że jeśli wniosek wszczynający postępowanie "główne" został złożony do organu niewłaściwego i został przekazany w trybie art. 65 § 1 k.p.a., to w ślad za tym wnioskiem powinien zostać przekazany wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, jeśli został złożony.
W niniejszej sprawie Minister Klimatu i Środowiska pismem z dnia 19 kwietnia 2024 r. przekazał wniosek skarżącej spółki z dnia 25 lipca 2022 r. o wydanie interpretacji indywidualnej m.in. Marszałkowi Województwa [...], zaś pismem z dnia 16 maja 2024 r. – wniosek skarżącej spółki z dnia 3 listopada 2022 r. o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. W takiej sytuacji należało uznać, że wniosek o wydanie zaświadczenia został skutecznie przekazany i podlegał rozpatrzeniu przez organ właściwy.
Uznając, że wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy został skutecznie przekazany Marszałkowi Województwa [...], należało ocenić, czy uzasadniona była odmowa wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. W związku z tym konieczna była analiza stanu sprawy w przedmiocie wydania interpretacji indywidualnej na dzień wydania postanowienia Marszałka Województwa [...], tj. na dzień 23 maja 2023 r. Jak wynika z akt sprawy Minister Klimatu i Środowiska przekazał Marszałkowi wniosek skarżącej o wydanie interpretacji indywidualnej pismem z dnia 19 kwietnia 2024 r. Pismami z 29 kwietnia 2024 r. oraz 9 maja 2024. organ wezwał spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku. W dniach 9 i 16 maja 2024 r. strona skarżąca uzupełniła braki wniosku, dokonując opłaty wniosku i przedkładając pełnomocnictwo dla pełnomocnika spółki. Z uwagi na to, że 30-dniowy termin milczącego załatwienia sprawy, określony w art. 34 ust. 12 P.p., rozpoczął bieg od dnia złożenia kompletnego i opłaconego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, tj. w niniejszej sprawie – od 16 maja 2024 r. – w dniu 23 maja 2024 r. termin ustawowy nie upłynął, a tym samym na ten dzień sprawa nie została załatwiona milcząco. Konsekwencją takiego ustalenia musiała być odmowa wydania zaświadczania o milczącym załatwieniu sprawy.
Wobec przedstawionych rozważań bezzasadne musiały się również okazać zarzuty skargi.
Po pierwsze, nie ma racji strona skarżąca, twierdząc że brak było wniosku o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, co doprowadziło do nieważności postanowienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wniosek taki został złożony w dniu 3 listopada 2022 r. Następnie wniosek ten został rozpatrzony postanowieniami z 20 stycznia 2023 r. i 29 września 2023 r., ale postanowienia te zostały unieważnione. W tej sytuacji należało przyjąć, że wniosek wymaga rozpatrzenia. Nie ma przy tym znaczenia, że strona skarżąca złożyła wniosek do Ministra Klimatu i Środowiska. Zauważyć przy tym należy, że to rolą organu administracji publicznej jest stałe weryfikowanie swojej kompetencji. Tym samym wola strony nie ma w tym względzie znaczenia. Jednocześnie dostrzec wypada, że pomimo deklarowanego w skardze sprzeciwu odnośnie do przekazania wniosku o wydanie zaświadczenia i istnienia tego wniosku, działania skarżące przeczą braku woli podtrzymywania wniosku. W szczególności skarżąca nie wycofała wniosku o zaświadczenie, wobec informacji o jego przekazaniu, a przy tym odpowiedziała na wezwanie o usunięcie braków, uzupełniając je. W ocenie Sądu takie zachowanie strony skarżącej należało odczytywać nie inaczej jak podtrzymanie wniosku. Nie sposób zatem dopatrzeć się w zaskarżonym postanowieniu wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również w zaskarżonym postanowieniu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 122f § 1 k.p.a. z tej przyczyny, że w dniu 23 maja 2024 r., tj. w dniu wydania kwestionowanego przez spółkę postanowienia Marszałka Województwa [...], analogiczne postanowienia wydane zostały przez Marszałka Województwa [...] (postanowienie Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 23 maja 2024 r., znak sprawy [...]) oraz przez Marszałka Województwa [...] (postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 23 maja 2024 r., znak [...]). W ocenie Sądu brak tu tożsamości spraw, mając na względzie przedmiot zaskarżonego postanowienia – stwierdzenie okoliczności braku milczącego załatwienia sprawy przez Marszałka Województwa [...].
Po drugie, nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów art. 97§ 1 pkt 4 i art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 k.p.a. w zw. z art. 122f k.p.a. w zw. z art. 217 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania zażaleniowego na wniosek Spółki postanowieniem SKO z dnia 27 czerwca 2024 r. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że brak jest możliwości zawieszenia postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie zaświadczenia, które nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, lecz wyraża stanowisko organu co do wiedzy o określonym stanie rzeczy. Słusznie wskazuje się w doktrynie, że "właściwy organ wydaje zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W przypadku określonym w art. 122f organ powinien wydać postanowienie zawierające zaświadczenie, które będzie odnosić się do faktu zakończenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i które równocześnie wskaże zmiany w stanie prawnym konkretnej jednostki bądź jednostek" (komentarz do art. 122f, K. Klonowski, w: "Kodeks...").
Wobec powyższego, nie dopatrując się ani naruszenia prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.