II SA/BD 660/20

II SA/Bd 660/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-11-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Wichrowski
Jerzy Bortkiewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 5457/21 - Wyrok NSA z 2025-02-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156 par. 1, art 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 63 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], Burmistrz [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania, na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa układu skrzyżowań DK [...] i DK [...] w miejscowości [...] – poprawa bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w ramach PBDK – Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych. Organ wyjaśnił, że zamierzona inwestycja nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie skategoryzowane w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) – nie osiąga wymienionego w tym przepisie progu 1 km (zamierzona jest na odcinku o łącznej długości ok [...] km).
Wnioskiem z dnia [...] 2020 r. M. G. (skarżąca) – strona umorzonego postępowania - zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 – dalej "u.i.o.ś.") w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji, poprzez niewydanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją postanowienia o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza [...] z dnia [...] 2018 r., [...]. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy i treści art. 156 § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa jako naruszenia o charakterze kwalifikowanym – jasnym, bezspornym i niedopuszczalnym z punktu widzenia porządku prawnego.
W skardze na powyższą decyzję, M. G. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256. dalej "k.p.a.") w zw. z art. 63 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niepowzięcie przez organ I instancji, przed wydaniem kwestionowanej decyzji, postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem w dacie podejmowania decyzji przepis ten nakładał na organ bezwzględny obowiązek powzięcia takiego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej niewydanie ww. postanowienia miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło skarżącej wykonanie jej obowiązków procesowych z art. 74 ust. 1b u.i.o.ś., nie pozwoliło organowi zająć stanowiska w przedmiocie konieczności określenia w decyzji środowiskowej elementów z art. 82 u.i.o.ś.. Skarżąca zakwestionowała nadto ustalenie organu, że inwestycja, dla której złożono wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie kwalifikowała się jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
Oceniając zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżona decyzja wydana została w trybie postępowania nieważnościowego, wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia [...] 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego w tej decyzji przedsięwzięcia. Wobec powyższego zaakcentować należy nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – tu ostatecznej i prawomocnej decyzji umarzającej postępowanie. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem administracyjnym nadzwyczajnym, którego istota polega na weryfikacji, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w zamkniętym katalogu art. 156 § 1 k.p.a. tj. czy decyzja:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, nie zmierza również do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji ostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji.
Należy także zwrócić uwagę, że w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, takim jak oceniane w sprawie niniejszej, kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień, jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie, które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu I instancji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w ww. przepisie, można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną.
W ocenie Sądu Burmistrz [...], wydając decyzję o umorzeniu postępowania, nie naruszył, a tym bardziej rażąco nie naruszył art. 63 ust. 2 u.i.o.ś., co zarzucono w skardze. Przepis w aktualnym stanie prawnym już nie istnieje (uchylony ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019 r. poz. 1712), ale obowiązywał w czasie wydania kwestionowanej decyzji o umorzeniu postępowania. Stosownie do tej regulacji w przypadku, gdy organ nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązany był do wydania postanowienia o braku obowiązku przeprowadzenia takiej oceny. Zgodnie zaś z art. 84 ust. 1 u.i.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zakwestionowanej decyzji o umorzeniu postępowania, w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z powyższego wynika, że obowiązek wydania postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 u.i.o.ś. aktualizował się w sytuacji zakończenia prowadzonego postępowania w sposób co do istoty sprawy, tj. wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonego przedsięwzięcia. Zresztą z tego też powodu, jak wynika z uzasadnienia projektu do ww. ustawy zmieniającej, przepis ten uznany został przez ustawodawcę za zbędny, jako niepraktyczny i "dublujący czynności urzędowe i treść obu rozstrzygnięć" (vide: uzasadnienie do projektu ustawy, Sejm VIII kadencji, druk 3616).
Mając to na uwadze stwierdzić należy, że w sytuacji stwierdzonej ostateczną decyzją bezprzedmiotowości postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (braku konieczności wydania takiej decyzji dla zamierzonej inwestycji) nie było potrzeby wydania uprzedniego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 63 ust. 2 u.i.o.ś., nie doszło zatem do jego naruszenia.
Wskazać też wypada, że kwestionowana decyzja organu I instancji była rozstrzygnięciem załatwiającym sprawę formalnie w oparciu o art. 105 k.p.a., bez rozstrzygania jej meritum, a to ze względu na to, że - jak uznał organ - wskazana we wniosku inwestycja nie zaliczała się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z kryteriami opisanymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (publ. jak wcześniej wskazano). Kwestia zatem zasadności samego umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też – konkretniej – zasadności odmowy zaliczenia zamierzonego przedsięwzięcia do któregoś z opisanych w ww. rozporządzeniu, pozostaje poza kognicją Sądu w niniejszym postępowaniu. Mogłaby ona stanowić przedmiot oceny w ewentualnie prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na decyzję organu odwoławczego utrzymującą decyzję o umorzeniu w mocy. Decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] 2018 r., nr [...], nie została jednak zakwestionowana w trybie odwoławczym, jest rozstrzygnięciem ostatecznym i prawomocnym, funkcjonującym w obrocie prawnym i korzystającym z domniemania legalności wywodzonym z art. 16 k.p.a.
Powyższe rozważania stanowią w zasadzie wystarczające odniesienie do argumentacji skargi, przekonującej o bezwzględnym obowiązku wydania spornego postanowienia. Co do twierdzeń dotyczących pozbawienia skarżącej możliwości wykonania obowiązków procesowych związanych wydaniem ww. postanowienia, czy też wpływie jego niewydania na wynik sprawy stwierdzić należy, że w okolicznościach umorzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach argumentacja ta jest chybiona, postępowanie nie zostało bowiem zakończone decyzją merytoryczną. Skarżąca nie wskazała zresztą, jaki wpływ na wynik sprawy miało niewydanie postanowienia z art. 63 ust. 2 u.i.o.ś., czy też jakich czynności procesowych nie mogła ona w związku z tym dokonać, a co miałby ewentualny wpływ na rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania.
W związku z powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.