II SA/Kr 1184/03

II SA/Kr 1184/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
616  Rolnictwo i leśnictwo, w tym gospodarowanie nieruchomościami rolnymi i leśnymi,  ochrona gruntów rolnych i leśnych, gosp
Sygn. powiązane
II OSK 1270/06 - Wyrok NSA z 2007-02-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 kwietnia 2003 r. znak Samorządowe Kolegium Odwoławcze.[...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia skargę oddala
Uzasadnienie
W dniu [...] marca 2002 r. T. W. złożył, na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, póz. 764), do Starosty [...] wniosek o wyrażenie zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego będącego częścią gospodarstwa rolnego o powierzchni 12,74 ha, położonego w obrębie [...] na działce nr [...] (o klasie użytków V lub VI) w Gminie [...] . Wnioskodawca wskazał jako przewidywany termin rozpoczęcia zalesienia 2002 r. i zakończenia - 2003 r. (akta sprawy administracyjnej, karta nr 1).
W dniu [...] kwietnia 2002 r. Burmistrz Gminy w [...] otrzymał wniosek Starosty [...] o wyrażenie przez Radę Miejską w [...] opinii na temat zmiany sposobu użytkowania z rolnego na leśny szeregu działek, w tym działki nr [...] (akta sprawy administracyjnej, karta nr 8). Rada Miejska w [...] uchwałą z dnia [...] .05.2002 r. numer [...] pozytywnie zaopiniowała zmianę charakteru użytkowania z rolnego na leśne części działki nr [...] o powierzchni do zalesienia około 1,29 ha określonych w ewidencji gruntów jako grunty zadrzewione i pastwiska. W uzasadnieniu Rada Miejska podniosła, iż ta część ww. działki jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] do zalesienia. W uchwale tej co do pozostałej części działki nr [...] zawarto negatywną opinię w zakresie zmiany charakteru przeznaczenia z rolnego na leśne, uzasadniając tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie przewidział w tej części działki nr [...] przeznaczenia jej do zalesienia (akta administracyjne sprawy, karta nr 10). Uzasadniając podjętą uchwałę Burmistrz Miasta w [...] pismem z dnia [...] .12.2002 r. wyjaśnił, że została ona wydana zarówno na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , w którym przeznaczono ten teren jako obszar rozwojowy dla funkcji przemysłowej, rzemieślniczej i przetwórstwa rolnego.
Na wniosek strony o przyspieszenie załatwiania sprawy. Naczelnik Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] .06.2002 r. poinformował stronę o pozytywnej treści decyzji w zakresie wyrażenia zgody na zalesienie 0,57 ha działki nr [...] , jaka zostanie wydana wiosną 2003 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 12).
Starosta [...] decyzją z dnia [...] .03.2003 r., działając na podstawie art. 3 ust. l, 4, 7 i 9 oraz art. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764) wyraził zgodę na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia oznaczonego w ewidencji gruntów jako pastwiska o powierzchni 0,57 ha na części działki nr [...] i zobowiązał stronę do przeprowadzenia zalesienia zgodnie z planem zalesienia sporządzonym przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] . W uzasadnieniu wyjaśniono, że Rada Miejska w [...] po upływie 30 dni od daty zwrócenia się o zajęcie stanowiska przez Starostę [...] wyraziła pozytywną opinię co do zalesienia ok. 1,29 ha. Mimo to wyrażenie zgody na zalesienie nie może objąć całego obszaru 1,29 ha, ponieważ część tego obszaru jest oznaczona w ewidencji gruntów jako teren o symbolu "Lz" (grunt zadrzewiony i leśny). Zgodnie zaś z art. 3 ust. l ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia zalesieniu podlegają tylko grunty rolne, a za takie w tej sprawie należy uznać tylko obszar 0,57 ha zakwalifikowany jako pastwisko. Wyjaśniono również, że Nadleśniczy sporządzi plan zalesienia i dostarczy sadzonki, zaś strona jest zobowiązana do zawiadomienia organu I-instancji o zakończeniu zalesienia. Poinformowano również stronę, że w terminie 3 miesięcy od daty wydania tej decyzji zostanie wydana kolejna decyzja stwierdzająca prowadzenie przez właściciela gruntu uprawy leśnej.
Decyzję tą otrzymał T. W. w dniu [...] .03.2003 r. i dnia [...] .03.2003 r. wniósł od niej odwołanie. Odwołujący się zarzucił naruszenie terminu załatwienia sprawy, jak również naruszenie przez Radę Miejską w S. terminu do podjęcia uchwały. Odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w tej części, w której odmówiono zgody na zalesienie w ten sposób, aby zgoda obejmowała cały teren działki nr [...] . Wskazał również, iż w przypadku braku wyrażenia zgody na zalesienie głównej części działki nr [...] , nastąpi po jego stronie rezygnacja z zalesiania 0,57 ha tej działki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , działając jako organ odwoławczy, decyzją z dni 25 kwietnia 2003 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I-instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu I-instancji została oparta na treści uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2002 r., którą wyrażono zgodę tylko na zalesienie 0,57 ha, zaś w decyzji organu I-instancji zabrało jakiegokolwiek rozstrzygnięcia co do pozostałej części działki nr [...] . Wskazano ponadto, iż brak zajęcia stanowiska przez Radę Miejską w [...] w terminie 30 dni oznaczało wyrażenie przez ta radę pozytywnej opinii co do całej treści wniosku T. W..
Ponadto rozstrzygnięcie w części dotyczącej zobowiązania strony do przeprowadzenia zalesienia gruntu nie znajdują podstawy prawnej. Starosta tylko wyraża zgodę na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia, natomiast obowiązek dokonania zalesienia na podstawie planu zalesienia wynika wprost z ustawy - z art. 4 ust. l ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło również, że w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie nastąpiła zmiana ustawy z dnia 6 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Zmiana obejmuje treść wniosku w takiej sprawie oraz przesłanki uzasadniające wyrażenie zgody na zalesienie gruntu. Wprowadzono również definicję gospodarstwa rolnego na potrzeby ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. W ocenie organu odwoławczego nowelizacja ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia musi być uwzględniona przy ponownie prowadzonym postępowaniu przez Starostę Koneckiego (akta administracyjne sprawy, karta nr 28-29).
Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego otrzymał T. W. w dniu [...] .04.2003 r. i dnia [...] maja 2003 r., wniósł od niej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. W skardze skarżący zarzucił nieprawidłowość wykładni ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia w zakresie konieczności prowadzenia postępowania - po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I-instancji - po rządami znowelizowanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Nowelizacja do tej ustawy jest bowiem mniej korzystna dla skarżącego. W ocenie skarżącego jego wniosek z dnia [...] .03.2002 r. powinien być rozpatrywany na podstawie treści ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia obowiązującej w tej dacie. W skardze podniesiono również, że strona oczekiwała na decyzje organu I-instancji około l roku, chociaż ustawodawca przewidział maksymalny termin załatwiania takich spraw na 60 dni.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego określenia przepisów prawnych, na podstawie których winien być ponownie rozpatrywany wniosek skarżącego w posterowaniu I-instancyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż obowiązek stosowania znowelizowanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia obejmuje każdą sprawę będąca w toku, która przed datą wejścia w życie tej nowelizacji nie została zakończona decyzja ostateczną. Organ odwoławczy musiał zaś uwzględnić stan prawny z daty wydania swojej decyzji.
W dniu [...] grudnia 2005 r. (data stempla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) skarżący wniósł o rozpoznanie jego skargi w trybie postępowania uproszczonego, argumentując to fundamentalnym znaczeniem tej sprawy dla prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa rolnego.
W dniu 28 marca 2006 r. zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jak i Starosta [...] zostali poinformowani o wniosku skarżącego w zakresie rozpatrzenia sprawy w postępowaniu uproszczonym wraz z pouczeniem o możliwości nie wyrażenia zgody w terminie 14 dni i skutkach braku udzielenia odpowiedzi. Strona przeciwna nie zajęła stanowiska w tej sprawie, zaś Starosta [...] pisemnie wskazał na brak sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. jest sprawowana na podstawie kryterium zgodności z prawem i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do zbadania, czy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego bądź daty wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Sąd ten nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości nie wydają wyroków rozstrzygających merytorycznie sprawy administracyjne. Oznacza to, że sądy te nie posiadają kognicji w zakresie przyznania komukolwiek uprawnienia bądź określenia obowiązku. Sądy te wydają przeczenia o charakterze kasacyjnym, to znaczy bądź uchylają zaskarżone decyzje względnie stwierdzają ich nieważność, bądź też skargi oddalają. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona przez T. W. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 kwietnia 2003 r. nie narusza ani prawa proceduralnego (k.p.a.) ani prawa materialnego - ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 173, poz. 764 ze zm.) w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie od decyzji Starosty [...] w dniu 25 kwietnia 2003 r. Każdy organ administracji prowadząc postępowanie administracyjny musi uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, stąd też Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane było do uwzględnienia stanu prawnego (i stanu faktycznego) w tej sprawie właśnie na dzień 25.04.2003 r. W orzecznictwie sądowym zajęto jednoznaczne stanowisko, iż organ odwoławczy nie tylko ocenia podstawy - prawną i faktyczną - decyzji zaskarżonej odwołaniem, ale i orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania własnej decyzji odwoławczej (teza wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 1995 r., sygn. akt SA/Gd 435/95, opub. w OSS 1996/2/39, tak również WSA w wyroku z dnia 21.04.2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2413/04, opub. w LEX nr 166510). Stanowisko to w całości akceptuje Sąd w tej sprawie.
W tej sprawie stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ I-instancji i dacie wydania decyzji przez organ II-instancji był odmienny. W dniu 2 kwietnia 2003 r. weszła bowiem w życie istotna nowelizacja ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764). Ustawodawca na mocy ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 46, poz. 392) nadał nową treść większości przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.
Ponadto zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska do spraw wszczętych przed dniem wejścia1 w życie tej ustawy (czyli przed dniem 2 kwietnia 2003 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną o przeznaczeniu gruntów do zalesienia, stosuje się przepisy o treści ustalonej ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. Ponieważ skarżący wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. i odwołanie to nie zostało rozpatrzone do dnia [...] kwietnia 2003 r., stąd należy wskazać, iż zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało na obowiązek stosowania przez organ I-instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu przepisów znowelizowanych ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.
Ustalenie treści przepisów, a także określenie daty wejścia ich w życie stanowi domenę władzy ustawodawczej, na która nie ma możliwości wywierania wpływu ani władza wykonawcza (w tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze) ani sądy administracyjne. Obowiązkiem organów administracji jest bowiem stosowanie ustanowionych i obowiązujących przepisów prawa, zaś sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działania administracji.
Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, iż obowiązujący w dacie 25 kwietnia 2003 r. art. 3 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia wymagał ustalenia klasy bonitacyjnej gruntu (ewentualnie stoku nachylenia gruntu lub jego degradacji), sposobu zakwalifikowania gruntu w zakresie przeznaczenia bądź braku przeznaczenia do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także ustalenia, czy wnioskowany grunt do zalesienia stanowi gospodarstwo rolne bądź jego część w rozumieniu art. 3 a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Ustawodawca wprowadził bowiem odrębną definicję pojęcia "gospodarstwo rolne" i winno być ono stosowane na potrzeby tejże ustawy.
Analizując akta sprawy należy wskazać, iż w dacie podjęcia decyzji przez organ I instancji Rada Miejska w [...] nie podjęła uchwały w terminie 30 dniowym w sprawie akceptacji zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma daty otrzymania wniosku Starosty [...] skierowanego do Burmistrza Gminy [...] , jednakże z odpowiedzi Burmistrza wynika, że 30-dniowy termin do podjęcia uchwały nie został zachowany (akta administracyjne sprawy, karta nr 9). Tym samym zasadne są argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego, że brak stanowiska rady gminy w ciągu 30 dni uznaje się z mocy prawa za akceptację tejże rady dla wniosku. W tym zakresie rozważania organu odwoławczego również należy uznać za prawidłowe. Dodatkowo należy wskazać, iż w dacie podejmowania uchwały przez Radę Miejską w [...] w dniu [...] maja 2002 r. treść art. 3 ust. 7 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia nie dopuszczał do podjęcia uchwały w sprawie opiniowania wniosku (pozytywnego bądź negatywnego) ale do akceptacji wniosku w zakresie zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji przez Starostę Koneckiego w ogóle Rada Miejska w [...] nie podjęła w tej sprawie uchwały.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie wskazało również, iż decyzją Starosty [...] z dnia [...] .03.2003 r. częściowo nałożono na stronę zobowiązanie, które w ogóle nie mogło być regulowane w drodze decyzji. Zgodnie z art. 3 ust. 9 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia starosta wydaje decyzję w sprawie przeznaczenia gruntu rolnego do zalesienia.
Przeprowadzenie zalesienia dokonywane jest w trybie art. 4 ust. l ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, który stanowi, że zalesienie gruntu rolnego jest dokonywane na podstawie planu zalesienia, a uprawa leśna jest prowadzona przez właściciela gruntu zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu lub decyzją starosty określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej.
Prawidłowe jest również pouczenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze skierowane do organu I-instancji w zakresie stosowania przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia po nowelizacji tej ustawy dokonanej z dniem 2 kwietnia 2003 r.
Należy przy tym dodać, że wprawdzie w dacie wydania niniejszego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie już nie obowiązuje ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, tym niemniej zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), uchylającej ustawę o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, do spraw w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 oraz z 2003 r. Nr 46, poz. 392).
Odnosząc się do zarzutu prowadzenia przez organ I-instancji postępowania przez okres około l roku, należy wyjaśnić, że wprawdzie art. 3 ust. 7 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia zawierał okres 60 dni na wydanie przez starostę decyzji w sprawie przeznaczenia gruntu rolnego do zalesienia, tym niemniej art. 3 ust. 8 tejże ustawy upoważniał starostę do powiadamiania tych wszystkich wnioskodawców, których wnioski nie zostały rozpatrzone w terminie 60 dni, wskutek przekroczenia rocznego limitu zalesienia - o terminie ich rozpatrzenia oraz planowanym rozpoczęciu zalesienia w kolejnych latach. Tak również w tej sprawie postąpił organ I-instancji, zawiadamiając wnioskodawcę o przekroczeniu rocznego limitu zalesiana na rok 2002, aczkolwiek zawiadomienie to zostało doręczone skarżącemu już po upływie 60-dni od daty złożenia przez niego wniosku (akta administracyjne sprawy, karta nr 15 i 16). Jest to więc kolejne uchybienie przepisów prawa przez organ I-instancji.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności, należy wskazać, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 kwietnia 2003 r. uchylającą decyzję organu I-instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia nie narusza przepisów prawa.
Działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 120 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa w zakresie uzasadniającym jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.