II SA/Kr 1183/23

II SA/Kr 1183/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 65
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi O. Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2023 r., znak SKO.ZP/415/179/2023, SKO.ZP/415/195/2023 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
O. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2023 r. znak: SKO.ZP/415/179/2023, SKO.ZP/415/195/2023 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2023 r. znak: AU-02-5.6732.612.2022.MPŁ, o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji nr AU-2/6730.2/9/2020 z dnia 8 stycznia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze (od 1-3 brył nadziemnych) na wspólnym garażu wielostanowiskowymi podziemnym na działkach nr [...], [...] obr. [...] z przebudową istniejącego zjazdu na działce nr [...] obr. [...], przebudową ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...] wraz z wewnętrznym układem drogowym, miejscami postojowymi naziemnymi, stacją transformatorową, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] obr[...], działkach nr [...] obr. [...] oraz działce nr [...] obr. [...], przy [...] w K.".
Decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy.
Pismem z dnia 12 maja 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji nr AU-2/7730.2/9/2020 z dnia 8 stycznia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy.
Postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa, po rozpoznaniu wniosku O. sp. z o.o., odmówił zawieszenia tego postępowania. W ocenie organu wydanie wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 r. w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na działkach skarżącej "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew" nie wyłącza obowiązku realizowania przez organ kompetencji określonych w art. 65 ust.1 pkt u.p.z.p. i nie stanowi zagadnienia wstępnego dla podjęcia rozstrzygnięcia na tej podstawie.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. znak: AU-02-5.6732.612.2022.MPŁ, działając na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 poz. 503) w zw. z 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 kpa Prezydent Miasta Krakowa stwierdził wygaśnięcie decyzji nr AU-2/6730.2/9/2020 z dnia 8 stycznia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze (od 1-3 brył nadziemnych) na wspólnym garażu wielostanowiskowymi podziemnym na działkach [...] obr. [...] z przebudową istniejącego zjazdu na działce nr [...] obr. [...], przebudową ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...] wraz z wewnętrznym układem drogowym, miejscami postojowymi naziemnymi, stacją transformatorową, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] obr. [...], działkach nr [...] obr. [...] oraz działce nr [...] obr[...], przy ul. [...] w K.".
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że po wydaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. decyzji nr AU-2/6730.2/9/2020 o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wszedł w życie w dniu 25 grudnia 2021 r., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. - rejon ulicy K. " uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LXXXIV/2076/21 z dnia 1 grudnia 2021 r. obejmujący teren ww. inwestycji.
Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji
w kontekście ustaleń ww. planu miejscowego organ stwierdził, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. – rejon ulicy [...]" są inne niż w decyzji Nr AU-2/6730.2/9/2020 z dnia 8 stycznia 2020 r.
Inwestycja określona w decyzji położona jest na obszarze, na którym w ww. planie miejscowym wyznaczono tereny o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami (symbol: MW/U.2).
Dla budynków w terenie (MN/U.2) ustalono w planie następujące wskaźniki:
• wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 - 3,5; natomiast w decyzji WZ ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestowanego w wysokości od 40% do 45%,
• w zakresie geometrii dachu - nakaz realizacji dachów skośnych, podczas gdy
w decyzji WZ ustalono dach spadzisty: wielospadowy lub dwuspadowy symetryczny (z wykluczeniem formy dachu łamanego i mansardowego) o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 40°,
• w odniesieniu do nieruchomości na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] ustalono możliwość budowy budynków frontowych ustalając dodatkowo:
- maksymalną wysokość zabudowy 12 m, natomiast w decyzji WZ dla zabudowy na dz. nr [...], [...], [...] wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej na poziomie 9 m z tolerancją ± 0,5 m,
- nakaz realizacji dachu naczółkowego od strony placu o symbolu KP.2 na działce nr [...], natomiast w decyzji WZ dla projektowanego zespołu budynków na dz. nr [...] [...], [...] ustalono dach spadzisty: wielospadowy lub dwuspadowy symetryczny (z wykluczeniem formy dachu łamanego i mansardowego), o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 40°,
• w odniesieniu do nieruchomości na działkach nr [...], [...] obr. [...] ustalono możliwość budowy budynków frontowych ustalając dodatkowo:
- maksymalną wysokość zabudowy 16 m, natomiast w decyzji WZ dla zabudowy na dz. nr [...], [...], [...], [...] wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej w przedziale od 12 m do 16 m,
- zróżnicowanie wysokości zabudowy ze zwiększaniem wysokości w kierunku północnym, natomiast w decyzji WZ nie określono sposobu zróżnicowania wysokości zabudowy.
Ustalono również, że na podstawie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ, który wydał decyzję
o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:
1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;
2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.
Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Z kolei z wykładni gramatycznej art. 162 §1 pkt 1 kpa wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych (np. zgodnie z art. 37 ust.1 pr. bud. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata).
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła O. sp. z o.o. z siedzibą
w K..
Decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r. znak: SKO.ZP/415/179/2023, SKO.ZP/415/195/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało
w mocy decyzję organu Instancji.
Organ powołał treść przepisów art. 162 §1 pkt 1 kpa oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz wyjaśnił, że powyższa regulacja zapobiega występowaniu
w obrocie prawnym dwóch różnych podstaw prawnych do realizacji danej inwestycji
i wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te są bowiem wydawane w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjąć zatem należy, że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 899/11 (LEX nr 966398) podniesiono, że ustawodawca posługuje się sformułowaniem "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąc, że zaistnienie tych "innych ustaleń" uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego).
Zdaniem organu odwoławczego problem interpretacyjny dotyczy rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji. W piśmiennictwie podnosi się, że "pojęcie to należy interpretować szeroko w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem".
Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 162 § 1 k.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia dotyczy bezprzedmiotowej decyzji i nakazane jest przez przepis prawa materialnego, tj. w rozpatrywanym przypadku przez art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ powtórzył, że w dniu 8 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr AU-2/6730.2/9/2020 o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast od dnia 25 grudnia 2021 r., na terenie objętym ustaleniami ww. decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. - rejon ulicy [...]" uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LXXXIV/2076/21 z dnia 1 grudnia 2021 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 10 grudnia 2021 r., poz. 7577.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wywiódł różnice pomiędzy ustaleniami planu miejscowego a decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i wykazał w treści uzasadnienia w sposób wyczerpujący i poparty materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy przesłanki do wygaszenia decyzji. Nadto w decyzji o ustaleniu wz. organ I instancji poinformował strony, iż w przypadku uchwalenia planu miejscowego, którego postanowienia będą inne niż te zawarte w decyzji, w przypadku gdy nie zostanie wydane pozwolenie na budowę, organ który wydał decyzję stwierdzi jej wygaśnięcie.
Również zarzuty sformułowane względem postanowienia z dnia 27 lutego 2023 r. (znak sprawy: AU-02-5.6732.612.2022.MPŁ) o odmowie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zdaniem Kolegium, nie zasługują na uwzględnienie. Wskazano, że odwołująca się spółka powołała się na wyrok WSA
w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 360/22, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działek stanowiących własność O. sp. z o.o. tj. § 11 ust 5 mpzp "W. - rejon ulicy [...]" w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na działkach "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew". Wyrok ten został zaskarżony przez spółkę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art. 152 § 1 i 2 p.p.s.a. wskazujący, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Podobnie jednak jak w kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tak i w przypadku regulacji dotyczącej skutków wyroku uwzględniającego skargę, nie stosuje się jej do aktów prawa miejscowego. W powyższej sytuacji nie miało zatem jakiegokolwiek znaczenia to, że WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 360/22 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek Inwestora. Pomimo bowiem tego nieprawomocnego orzeczenia plan miejscowy nadal obowiązuje. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.
Na powyższą decyzję O. Spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 65 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku
z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji nr AU-2/6730.2/9/2020 z dnia 8 stycznia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy mimo, że nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości wydanej decyzji, podczas gdy wskazane w tym przepisie przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie,
- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ l instancji zasadnie odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, mimo że rozpatrzenie sprawy
i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu uzależnione było od prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - tj. kwestii ważności uchwały Nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa i dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. - rejon ulicy [...]" w zakresie działek stanowiących własność skarżącej spółki
i objętych ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nr AU-2/6730.2/9/2020 z dnia
8 stycznia 2020 r.,
- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 65 ust 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak przeanalizowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnienia jaki wpływ na ustalenia planu miejscowego dla terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2022 r. (sygn. II SA/Kr 360/22), w którym stwierdzono nieważność § 11 ust 5 uchwały Nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. – rejon ulicy [...]" w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na działkach skarżącej "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.)
Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 65 ust. 3 u.p.z.p. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ogólna regulacja dotycząca instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji znajduje się w art. 162 k.p.a. Zgodnie z art. 162 § 1 organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
W ocenie Sądu między przywołanymi normami występuje relacja: norma ogólna (art. 162 § 1 k.p.a.) – norma szczególna (art. 65 ust. 1 u.p.z.p.). W kontekście materialnoprawnym oznacza to, że w rozpatrywanym przypadku przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określa art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Tym samym, nie ma potrzeby rozważania, czy wskutek uchwalenia planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa, jak twierdzi skarżąca spółka. Tylko na marginesie można wyrazić stanowisko, że wskutek wejścia w życie planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy w istocie staje się bezprzedmiotowa, chociażby dlatego, że nie mogłaby być wykorzystana dla swojego głównego celu, a mianowicie uzyskania na jej podstawie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uzyskanie pozwolenia na budowę jest możliwe, jeśli wykazana zostanie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Wracając do relacji między art. 65 u.p.z.p. i art. 162 k.p.a. należy dostrzec procesowe powiązanie pomiędzy nimi ze względu na treść art. 65 ust. 3 u.p.z.p. Jak przytoczono powyżej, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Co się dotyczy bezpośrednio przesłanek materialnoprawnych stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy określonej w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. trzeba dostrzec, po pierwsze, że w świetle literalnego brzmienia tego przepisu istotnym temporalnym punktem odniesienia dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest moment uchwalenia planu miejscowego. Sąd w składzie obecnie orzekającym stoi na stanowisku, że wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy następuje jednak w dniu wejścia w życie planu miejscowego, nie zaś jego uchwalenia (zob. argumentacja w wyroku WSA w Krakowie z 28 lutego 2020 r., II SA/Kr 1489/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Data wygaśnięcia decyzji nie jest w niniejszej sprawie kwestią sporną.
Po drugie, jak wskazano wyżej, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w tym przypadku następuje, gdy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są inne niż w uchwalonym planie miejscowym. Zdaniem Sądu trzeba przyjąć, że określenie "inne" nie ma tożsamego znaczenia, co przykładowo określenia "sprzeczne", "niezgodne". Jak słusznie wskazuje się w piśmiennictwie: "Ustalenia nie będą "inne" wówczas, kiedy nie będą się różniły od ustaleń planu miejscowego, a więc będą identyczne" (A. Despot-Mładanowicz, komentarz do art. 65, w: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, red., "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2021).
W przedmiotowej sprawie organy obu instancji wykazały , że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są inne niż w uchwale Nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. – rejon ulicy [...]". W planie tym nieruchomość skarżącej znajduje się w terenie MN/U.2. Podstawowe rozbieżności są następujące:
• w planie wskaźnik intensywności zabudowy wynosi: 0,1 - 3,5, w decyzji - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestowanego wynosi od 40% do 45%,
• w planie w zakresie geometrii dachu ustalono nakaz realizacji dachów skośnych,
w decyzji ustalono dach spadzisty: wielospadowy lub dwuspadowy symetryczny (z wykluczeniem formy dachu łamanego i mansardowego) o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 40°,
• w planie w odniesieniu do nieruchomości na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] ustalono możliwość budowy budynków frontowych, ustalając dodatkowo:
- maksymalną wysokość zabudowy 12 m, natomiast w decyzji dla zabudowy na dz. nr [...] [...], [...] wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej na poziomie 9 m z tolerancją ± 0,5 m,
- nakaz realizacji dachu naczółkowego od strony placu o symbolu KP.2 na działce nr [...], natomiast w decyzji WZ dla projektowanego zespołu budynków na dz. nr [...], [...], [...] ustalono dach spadzisty: wielospadowy lub dwuspadowy symetryczny (z wykluczeniem formy dachu łamanego i mansardowego), o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 40°,
• w odniesieniu do nieruchomości na działkach nr [...], [...], [...] obr[...] ustalono możliwość budowy budynków frontowych, ustalając dodatkowo:
- maksymalną wysokość zabudowy 16 m, natomiast w decyzji dla zabudowy na dz. nr [...], [...], [...], [...] wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej w przedziale od 12 m do 16 m,
- zróżnicowanie wysokości zabudowy ze zwiększaniem wysokości w kierunku północnym, natomiast w decyzji nie określono sposobu zróżnicowania wysokości zabudowy.
Nie ulega zatem wątpliwości, że istnieje rozbieżność między ustaleniami decyzji nr AU-2/6730.2/9/2020 z dnia 8 stycznia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy a planem miejscowym obszaru "W. – rejon ulicy [...]". Innymi słowy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są inne niż w miejscowym planie. W konsekwencji, wobec braku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, należało stwierdzić wygaśnięcie wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa.
Odnieść się należy wreszcie do głównego zarzutu skarżącej spółki dotyczącego zasadności zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Spółka twierdzi mianowicie, że istnieje taka podstawa w związku z wniesioną przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargą na uchwałę Nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. – rejon ulicy [...]" (ze względu na którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy). W ocenie spółki podstawę zawieszenia stanowi w tym przypadku art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W istocie, w tut. Sądzie do sygnatury II SA/Kr 360/22 toczyła się sprawa m.in. ze skargi O. sp. z o.o., wskutek której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r. stwierdził nieważność § 11 ust. 5 uchwały Nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. – rejon ulicy [...]" w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Ś. w K. "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew". Wyrok jest nieprawomocny, wobec wniesienia od niego skargi kasacyjnej.
Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 18 maja 2023 r., II SA/Rz 1427/22, pod pojęciem zagadnienia wstępnego orzecznictwo rozumie zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (zob. też wyrok NSA z 13 października 2022 r., II OSK 2783/19, LEX nr 3484804.).
Zdaniem Sądu słusznie organy nie dopatrzyły się w przedmiotowej sprawie zagadnienia wstępnego, jako że, pomimo toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, możliwe było wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Nie może budzić żadnej wątpliwości, że uchwalony w dniu 1 grudnia 2021 r. plan miejscowy obszaru "W. – rejon ulicy [...]" wszedł w życie w dniu 25 grudnia 2021 r., po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2021 r. (poz. 7577) w dniu 10 grudnia 2021 r., co oznacza, że od dnia 25 grudnia 2021 r. obowiązuje powszechnie. Stan obowiązywania planu miejscowego był aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji (19 czerwca 2023 r.). Nie uległ on zmianie także z powodu wyroku WSA w Krakowie z 4 sierpnia 2022 r., II SA/Kr 360/22, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie był prawomocny. Słusznie dostrzegło Kolegium, że zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Natomiast z mocy art. 152 § 2 p.p.s.a. powyższej normy nie stosuje się do aktów prawa miejscowego, a takim jest zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu obszaru "W. – rejon ulicy [...]". W konsekwencji nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, że przywołanym wyrokiem WSA w Krakowie w części uwzględnił zarzuty skarżącej spółki i wyeliminował z planu miejscowego ustalenie dotyczące wyznaczenia na działkach skarżącej "kluczowej strefy zieleni i egzemplarzy drzew", jak i to, że skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną domagając się stwierdzenia nieważności planu miejscowego w dalej idącym zakresie.
Nie dopatrując się zatem naruszeń prawa procesowego, jak i materialnego, które uzasadniałyby uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.