II SA/KR 1182/06

II SA/Kr 1182/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda
Izabela Dobosz /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Daniel
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka – Duda Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi "B" na Zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 6 lipca 2006r. w sprawie zasad i trybu udostępniania informacji publicznej przez Urząd Miasta i miejskie jednostki organizacyjne I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonywane w całości, III. nakazuje ściągnąć od Prezydenta Miasta kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi, IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz Stowarzyszenia Klub "B" kwotę [...] zł ([...]zł [...]gr) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta w dniu 6 lipca 2006 r. wydał na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zmianami), ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zmianami), § 8a ust. 8 załącznika do uchwały nr XLVIII/435/96 Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta (Dz. Urz. Woj. Małopol. Nr 256 poz. 1804) zarządzenie nr [...] w sprawie zasad i trybu udostępniania informacji publicznej przez Urząd Miasta i miejskie jednostki organizacyjne.
§ 1 zarządzenia stanowi, że osoby kierujące komórkami organizacyjnymi Urzędu Miasta oraz miejskimi jednostkami organizacyjnymi są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, przy czym udostępnianie to odbywa się niezwłocznie. Wnioski o udzielenie informacji podlegają rejestracji w centralnym rejestrze wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz odpowiedzi na nie prowadzonym przez Referat Informacji Publicznej Wydziału Organizacji i Nadzoru Urzędu Miasta Rejestry wniosków prowadzą też miejskie jednostki organizacyjne. Jeśli wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynie do Urzędu Miasta a, a podmiotem właściwym do udzielenia odpowiedzi jest miejska jednostka organizacyjna, Referat Informacji Publicznej przesyła w formie postanowienia przedmiotowy wniosek do jednostki celem załatwienia sprawy. Udostępnianie informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w przepisach innych ustaw.
W § 2 prezydent wymienił sposoby udostępniania informacji publicznej. Ponadto wskazał na regulacje szczególne zasad udostępniania informacji na wniosek oraz zasad i trybu publikowania informacji w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta. Informacja publiczna udostępniona w biuletynie nie podlega udostępnieniu w trybie na wniosek. § 2 ust. 4 zezwala osobom kierującym komórkami organizacyjnymi Urzędu Miasta i miejskimi jednostkami organizacyjnych na pobieranie opłat stanowiących zwrot kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej.
Kolejny paragraf zawiera upoważnienia do nadzorowania i koordynowania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej przez Urząd Miasta do udostępniania informacji, podpisywania w imieniu prezydenta odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji, wydawania powiadomień i postanowień, a także zobowiązuje kierujących komórkami organizacyjnymi Urzędu Miasta do przygotowywania projektów decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej i do przesyłania ich do Pełnomocnika Prezydenta Miasta ds. Ochrony Informacji Niejawnych.
Zgodnie z § 4 zarządzenia pełnomocnik na podstawie odrębnego upoważnienia Prezydenta Miasta wydaje decyzje w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz decyzje w sprawie umorzenia postępowania.
§ 5 upoważnia kierowników miejskich jednostek organizacyjnych do nadzorowania i koordynowania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej. Kierownicy tych jednostek odpowiadają za udostępnienie informacji oraz wydają decyzje w sprawie odmowy udostępnienia informacji i w sprawie umorzenia postępowania.
Kolejny przepis dotyczy informacji, co do których nastąpiło wyłączenie jawności. Jeżeli udostępnione dokumenty zawierają takie informacje, podaje się zakres wyłączenia oraz podstawę prawną wyłączenia. Wykaz informacji i dokumentów niepodlegających udostępnianiu stanowi załącznik do zarządzenia (§ 6 ust. 4).
Ostatni przepis ustala termin wejścia w życie zarządzenia i uchyla wcześniejsze zarządzenie.
Stowarzyszenie Klub "B", po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosło skargę na powyższe zarządzenie oraz na zapisy jego załącznika (w szczególności punkty: 2j, 29a, 33, 36, 37), zarzucając, że zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 11b ust. 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust 2, art. 10, art. 13, art. 12 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło następujące argumenty:
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Prezydent nie może więc zarządzeniem określić opłat administracyjnych za udostępnienie informacji publicznej. Nie może ich zresztą określić także rada, ponieważ udostępnienie informacji publicznej nie jest czynnością urzędową. Uregulowana w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości poniesionych kosztów odnosi się do indywidualnej, konkretnej sprawy i nie daje podstaw do ustalenia ryczałtów.
Artykuł 11b ustawy o samorządzie gminnym powierza radzie, a nie prezydentowi, uprawnienia do stanowienia zasad dostępu i korzystania z dokumentów będących szczególnego rodzaju informacją publiczną. Prezydent zatem bezpodstawnie wszedł w kompetencje rady. Przepis art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że kierownikiem urzędu gminy jest wójt, nie upoważnia wójta (prezydenta) do podejmowania zarządzeń w materii zastrzeżonej dla kompetencji rady. Sam zresztą przepis art. 11b dotyczy jedynie kwestii techniczno-organizacyjnych. Nie dotyczy natomiast kwestii proceduralnych, które by np. przesądzały o odpłatności dostępu do dokumentów, wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu itp.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżone zarządzenie nie narusza prawa.
Art. 11b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, iż zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. W § 8a ust. 8 Statutu Miasta (załącznik do uchwały Nr XLVIII 435/96 Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta) rada delegowała na prezydenta określenie trybu udostępnienia dokumentów i korzystania z nich (bez rozróżnienia na dokumenty będące w posiadaniu rady czy prezydenta). Skoro ustawa o samorządzie gminnym zastrzega dla wyłącznej właściwości rady jedynie określenie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, unormowanie trybu udostępniania informacji publicznej przez prezydenta na podstawie wskazanej delegacji nie naruszyło kompetencji obu organów.
Ponadto Prezydent Miasta wskazał, że jego zarządzenie, oprócz regulacji statutowej, oparte zostało na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tymi przepisami Prezydent Miasta jest kierownikiem Urzędu Miasta, a jednocześnie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jego umocowanie do uregulowania kwestii dotyczących zasad określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do informacji publicznej leżącej w gestii Urzędu Miasta jest bezsporne. W razie wystąpienia sytuacji określonej w dyspozycji art. 15 ustawy prezydent jest jednocześnie uprawiony do określenia wskazanej w przepisie opłaty. Na podstawie tego przepisu należy uznać, że każda opłata powinna być ustalana indywidualnie dla konkretnego wniosku w wysokości równej dodatkowym kosztom poniesionym przez organ w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej. Wynika z tego, że rada miasta nie ma kompetencji do określenia wysokości przedmiotowej opłaty, a opłata za udostępnienie informacji publicznej nie jest opłatą w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym.
Ponieważ Prezydent Miasta ma prawo pobierać opłaty stanowiące zwrot kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej, w zarządzeniu nr [...] utrzymany został zapis, iż kierujący komórkami organizacyjnymi Urzędu Miasta i kierujący miejskimi jednostkami organizacyjnymi upoważnieni są w imieniu Prezydenta Miasta do pobierania opłaty stanowiącej zwrot kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Zapis niniejszy integralnie związany jest z upoważnieniem zawartym w § 3 pkt 3 zarządzenia, który stanowi, iż upoważnia się kierujących komórkami organizacyjnymi Urzędu Miasta do udostępniania informacji publicznej w zakresie kompetencji komórek organizacyjnych, którymi kierują, podpisywania w imieniu Prezydenta Miasta odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej oraz wydawania w imieniu Prezydenta Miasta powiadomień oraz postanowień związanych z udostępnianiem informacji publicznej. Do realizacji obowiązku udostępniania informacji publicznej i uprawnienia do pobierania mogącej w związku z tym wystąpić opłaty, organ wykonawczy gminy upoważnił zatem kierujących komórkami organizacyjnymi Urzędu Miasta Nie ma bowiem regulacji, która stanowiłaby, iż kwestia ta leży (lub nie) w wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta. Zarządzenie nr [...] nie narusza również innych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Załącznik do zaskarżonego zarządzenia zawiera wykaz informacji niejawnych, które znajdują się w posiadaniu Urzędu. Lista ta jest pomocna w ustaleniu, czy i ewentualnie jakie informacje nie podlegają udostępnieniu. W żadnym wypadku nie stanowi ona jednak podstawy do dokonywania wyłączeń informacji. Załącznik do zarządzenia [...] ma charakter jedynie pomocniczy i stanowi kompendium informacji chronionych, leżących w gestii Urzędu Miasta Każdy przypadek określony w załączniku do Zarządzenia [...] określony jest w przepisach prawa. Przedmiotowa lista nie jest podstawą do dokonywania wyłączeń informacji niejawnych i wydawania decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej, lecz stanowi jedynie zestawienie o znaczeniu informacyjnym, jakie informacje nie mogą zostać udostępnione.
Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska, a ponadto przewodniczący skarżącego Stowarzyszenia w sprawie sygn. II SA/Kr 1183/06 wniósł o zasądzenie kosztów jego dojazdu na rozprawę i z powrotem w kwocie [...] zł w obu sprawach, które odbyły się [...] 2006 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla ustalenia, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone konieczne jest uprzednie określenie źródła i charakteru owego interesu lub uprawnienia w przepisach prawa materialnego kształtujących te prawa, których dotyczy zaskarżony akt.
Prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zostało zapisane w art. 61 Konstytucji RP zawartym w rozdziale "Wolności i prawa polityczne". Uprawnienie to ma więc, pod względem podmiotowym, charakter powszechny. Wedle ust. 3 art. 61 Konstytucji ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ewentualne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej mogą wiązać się w zasadzie z przedmiotem, charakterem i zakresem informacji, a nie z podmiotem uprawnionym do jej uzyskania. Zasadę tę w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyrażono przez przyznanie każdemu prawa dostępu do informacji oraz przez sformułowanie zakazu żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy).
Z powyższych regulacji wynika nakaz szerokiego rozumienia uprawniającej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego instytucji "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia". Skoro z założenia w uzyskaniu informacji publicznej "każdy" ma interes prawny, a wszelkie ograniczenia w powszechności dostępu stanowią ściśle reglamentowane prawem wyjątki, to akt organu gminy dotyczący materii owych wyjątków, jest aktem ingerującym w zakres uprawnień każdego, kto - jako żądający informacji - skutkami aktu ma być dotknięty. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Stowarzyszenie "B", jako zainteresowane uzyskiwaniem informacji publicznej od Prezydenta Miasta i dotknięte skutkami skarżonego zarządzenia, ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.
Art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Oznacza to, że jedynym organem uprawnionym do regulowania zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich jest rada gminy. Prezydent Miasta w oparciu o powyższy przepis a contrario dopuszcza możliwość regulowania przez siebie trybu udostępniania informacji publicznej, niemniej należy zwrócić uwagę, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w sprawie zasad i trybu udostępniania informacji publicznej przez Urząd Miasta i miejskie jednostki organizacyjne, na co wprost wskazuje jego tytuł. Prezydent Miasta wykroczył więc poza swoje kompetencje, naruszając art. 11b ustawy o samorządzie gminnym. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we [...] w wyroku z dnia 20 października 2004 r. stwierdził, że skoro art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) powierzył radzie gminy uprawnienia do stanowienia zasad dostępu i korzystania ze szczególnego rodzaju informacji publicznej, tj. dokumentów, to żaden inny organ nie może wydawać aktów dotyczących tej kwestii.
Jednakże nawet rada miasta nie może uchwalać aktów, które będą zawierały wykaz informacji niejawnych taki jak określony w załączniku. Przede wszystkim należy podkreślić, że o tym, jakie informacje nie podlegają ujawnieniu decyduje akt o randze ustawy. Wynika to z powołanego już wcześniej art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Prezydent Miasta podnosi wprawdzie, że każdy przypadek określony w załączniku do zarządzenia [...] określony jest w przepisach prawa, a decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej zapadają na podstawie przepisów odpowiednich ustaw, a nie listy, lecz mimo to wykaz taki nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Wykaz tajemnic państwowych jest wykazem enumeratywnym zawartym w załączniku nr 1 do ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. Zawiera on 88 pozycji. Oczywiście nie wszystkie wymienione tam kategorie występują w działalności Urzędu Miasta, jednakże Prezydent Miasta nie dokonał ich wyboru, ale sformułował je samodzielnie.
W pkt 1 załącznika odniósł się wyłącznie do dokumentów oznaczonych klauzulami "ściśle tajne" lub "tajne" wytworzonych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Policję, Prokuraturę, sądy, organy administracji publicznej. Tajemnice państwowe mogą występować i występują w działalności również innych instytucji, np. Prezydenta RP, Sejmu, Senatu, Centralnego Biura Śledczego, Sił Zbrojnych, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, przedsiębiorstw, szkół wyższych (np. patenty na tajne wynalazki) itp. toteż wszelkiego rodzaju wyliczenie jest mylące i zamiast usprawnić prace urzędu, może dezorientować urzędników. Ujawnienie tajemnicy państwowej jest przecież zagrożone wieloletnią karą pozbawienia wolności (art. 265 k.k.), a to powoduje, że pracownicy urzędu muszą mieć pełną wiedzę na ten temat. Należy zwrócić uwagę, że nawet wówczas, gdy dokument nie ma klauzuli "ściśle tajne", czy "tajne" może i tak zawierać treści objęte tajemnicą państwową. Uwaga ta dotyczy również opatrywania materiałów objętych tajemnicą służbową klauzulami "poufne" i "zastrzeżone".
W pkt 2 zarządzenia Prezydent Miasta sformułował przykładową listę informacji stanowiących tajemnicę służbową. Tworzenie takich list powszechne było w czasach PRL-u pod rządami poprzedniej ustawy z 1982 r., ale wówczas konkretny przepis zobowiązywał kierownika jednostki organizacyjnej do sporządzenia owej listy.
W świetle art. 2 pkt 2 ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11 poz. 95 ze zmianami) aby dana informacja mogła zostać uznana za tajemnicę służbową nie wystarczy samo opatrzenie jej stosowną klauzulą, ale zasadność takiego postępowania wynikająca z faktu, iż jej "nieuprawnione ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej". W świetle tego przepisu brak co do niektórych punktów zarządzenia uzasadnienia dla objęcia wspomnianych tam treści tajemnicą służbową. Sporządzenie niepełnego wykazu również może mieć charakter dezorientujący pracę urzędników. Usprawnienie pracy Urzędu winno raczej polegać na odpowiednim przeszkoleniu pracowników i zapoznaniu ich z obowiązującym prawem niż na próbach kodyfikowania rozmaitych sytuacji, których różnorodność i tak wymykać się będzie jakimkolwiek kodyfikacjom. Biorąc zaś pod uwagę, że ograniczenia dostępu do informacji są ściśle ustawowo reglamentowane, wszelkie zabiegi zmierzające do ich poszerzania, czy wyinterpretowania nowych pozostają niezgodne z prawem materialnym.
Jak wynika z powyższego, zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, dlatego na podstawie art. 91 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) stwierdzono jego nieważność.
Wobec stwierdzenia braku kompetencji do wydania zaskarżonego aktu, zbędne jest ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przepisu art. 7, 10, 12, 13 i 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym.
W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane (art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), o czym orzeczono w pkt II wyroku.
Orzeczenie w punkcie III oparte zostało na przepisie art. 223 § 2 w związku z art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zwrot kosztów dojazdu na rozprawę na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy wymienionej w poprzednim zdaniu. Uwzględniając fakt, że równocześnie z niniejszą sprawą toczyła się sprawa II SA/Kr 1183/06 również ze skargi Stowarzyszenia "B", żądaną przez stronę skarżącą kwotę [...] zł stanowiącą równowartość kosztów dojazdu do sądu zasądzono w obydwu sprawach po połowie czyli w kwocie [...] zł.