II SA/KR 1180/22

II SA/Kr 1180/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1139/23 - Wyrok NSA z 2024-10-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 9a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 sierpnia 2022 roku, znak: WS-VI.7534.3.209.2021.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala
Uzasadnienie
Decyzją z 30 września 2021 r. znak: AGN.PF.XVI.7221/CH/01/10 Starosta C. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nr [...], odpowiadającej działce nr [...] o pow. 0,5814 ha, położonej w C., jednostka ewidencyjna C., zgodnie z księgą wieczystą nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Rozstrzygnięcie zapadło po ustaleniu, iż decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z 17 stycznia 1978 r. znak: GT.IV-60/7/77 wydaną, m. in. na podstawie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczone numerami geodezyjnymi nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zapisane w księdze wieczystej w Państwowym Biurze Notarialnym w C. KW [...], będące własnością A. K..
Jak wynika z uzasadnienia decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z 17 stycznia 1978 r. znak: GT.IV-60/7/77: "Ob. A. K. - jak wynika z aktu własności ziemi z dnia 2.III.1976 r. znak: 1550/76 wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w C. - jest właścicielem gospodarstwa położonego przy ul. [...] o ogólnej powierzchni 29 784 m2 i żąda objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości." Mając na uwadze, iż: "zajęcie zawnioskowanego do wywłaszczenia terenu spowoduje likwidację znajdującego się tam siedliska mieszkalno-gospodarczego", opierając się na: "opinii biegłego Urząd Wojewódzki uznał, że pozostająca poza pasem autostrady część do dalszego racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe nie nadaje się i z tego względu orzeczono jak w sentencji."
Zatem wg organu nie budzi wątpliwości fakt, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z instytucją "dowłaszczenia" nieruchomości, w trybie wyżej wskazanego art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak ustalił Starosta C., w operacie szacunkowym z 10 grudnia 1977 r., na stronie 2 widnieje zapis, iż: "Zarząd Autostrad wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie parcel: [...] o pow. 425 m2, [...] o pow. 478 m2, [...] o pow. 2424 m2, łącznie 3327 m2 - na których znajdują się zabudowania gospodarcze. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego poszerzył zakres docelowo zajmowanych terenów - łącznie w 2 etapach zawnioskowano obszar l ha 95 a 50 m2 z areału należącego do Ob. A. K.. Właściciel występuje o wykupienie całości posiadanego areału przy ul. [...] o łącznej pow. 2ha 97a 84m2."
Następnie Starosta C. wskazał, iż z dokumentacji geodezyjnej dostarczonej przez uprawnionego geodetę wynika, że wywłaszczone działki: nr [...], nr [...] i nr [...] odpowiadają obecnie działce nr [...], jedn. ewid. C., obr. C.. Mając zatem na uwadze powyższe, organ I instancji stwierdził, że działki pierwotnie zawnioskowane do wywłaszczenia przez Zarząd Autostrad nadal stanowią pas drogi publicznej (autostrady), gdyż zagospodarowane są pod zjazd i stanowią "część ślimaka", a zatem działki pierwotnie zawnioskowane do wywłaszczenia zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia.
Celem ustalenia w jaki sposób zagospodarowany jest grunt będący przedmiotem wniosku o zwrot, Starosta C. przeprowadził w dniu 14 czerwca 2010 r. oględziny nieruchomości, w trakcie których stwierdził, że działka nr [...] jest niezagospodarowana, w części znajduje się składowisko zniszczonych palet, desek i pozostałości po budowie. Działka porośnięta jest trawami, drzewami samosiejkami oraz dzikimi krzewami. Teren nieruchomości w żaden sposób niezużytkowany.
Organ I instancji ustalił również, iż celem wywłaszczenia działki nr [...], która obecnie odpowiada działce nr [...], jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej, była realizacja budowy autostrady K. - K.. Zgodnie z pismem Zarządu Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Kraków z 24 lutego 2016 r., działka objęta wnioskiem o zwrot znajduje się poza pasem drogowym autostrady.
Mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził, że odmowa zwrotu gruntu, który nie był objęty lokalizacją, jest zgodna z prawem. Część nieruchomości wywłaszczona na wniosek właściciela ("dowłaszczona") może zostać zwrócona jedynie w przypadku, gdyby zwrot następował wraz z częścią lub całością nieruchomości wywłaszczonej zgodnie z planem realizacyjnym, a taki możliwy jest w przypadku nieosiągnięcia celu wywłaszczenia, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, gdyż cel wywłaszczenia został osiągnięty.
Odwołanie wniósł P. K., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych i uznanie, że działka oznaczona nr [...] stanowi działkę "dowłaszczoną" i jej zwrot nie przysługuje oraz dokonanie sprzecznych w odniesieniu do poprzednich ustaleń tego samego organu stwierdzonych decyzją z dnia 19 września 2011 r. nr AGN.PF.XIV.7221/CH/01/10 w której Starosta C. orzekł w pkt. 1 o zwrocie na rzecz poprzednika strony tj. A. K. nieruchomości stanowiące zgodnie z księgą wieczystą numer [...] własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oddział Kraków położonej w jednostce ew. C. tj. działki o numerze [...] (odpowiadającej działce nr [...] według obecnego oznaczenia) i innych wniosków płynących z przeprowadzonego materiału dowodowego. Zarzucono także błędną wykładnię art. 136 ust. 3 o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości." Wg skarżącego decyzją wywłaszczeniową z dnia 17 stycznia 1978 r. objęty został kompleks działek stanowiący jedną nieruchomość, w zasadniczej części zorganizowanej pod staw. Niemożliwe było wywłaszczenie części nieruchomości gdyż do uzyskania funkcjonalności działek niezbędne było odwodnienie terenu i zasypanie całego stawu który znajdował się na nieruchomości, co GDDKiA wykonała. Ze względów technicznych nie możliwym było zasypanie jedynie części wywłaszczonej działki w granicach wnioskowanych pierwotnie przez A. K., zatem "dowłaszczenie" dalszego obszaru było uzasadnione. W kompleksie znajdowała się również działka oznaczona numerem [...], która na mocy decyzji z dnia 26 lipca 1995 r. została zwrócona poprzedniemu właścicielowi - A. K. w całości w związku z zakończeniem inwestycji w postaci budowy autostrady na spornym odcinku. Po dokonaniu wizji na nieruchomości stwierdzono, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Analogicznie na podstawie decyzji Starosty C. z dnia 25 maja 2011 r. znak AGN.PF.XVI.7221/CH/02/10 zwrócono nieruchomości oznaczone nr [...] oraz [...] oraz działki [...], [...]. (...) W tym stanie rzeczy, nawet zakładając, iż działka [...] stanowiła działkę "dowłaszczoną", to zgodnie z przyjętym orzecznictwem - które zostało zacytowane w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 10 lipca 2012 r. uchylającej poprzednią decyzję Starosty C. o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, działki nieruchomości "dowłaszczone" podlegają zwrotowi tylko wtedy, gdy zaistnieją przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wyrok NSA z 22 lipca 1994 r. sygn. akt IV SA 1000/93 i wyrok NSA z l kwietnia 1996 r. sygn. akt IV SA 1626/94) to wobec faktu, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały już przesłanki do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości - co już nastąpiło na mocy w/w decyzji - to zaistniały również przesłanki do zwrotu tej "dowłaszczonej" nieruchomości. Przedmiotem wywłaszczenia była jedna nieruchomość i to w odniesieniu do tej całej nieruchomości należy ustalać przesłanki co do zwrotu jej poszczególnych części -jeżeli zwrot następuje na mocy kilku decyzji. Organ nie może w sposób odmienny niż w decyzji z dnia 26 lipca 1995 r. traktować pozostałych działek dotyczących tej samej nieruchomości, gdyż przedmiotem postępowania podlegającej ocenie prawnej jest nieruchomość jako przedmiot wywłaszczenia.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr WS-VI.7534.3.209.2021 .BK, na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano, iż kluczowe znaczenie ma fakt, iż nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...]), nie została wywłaszczona w sensie klasycznym to znaczy takim, iż do jej przejścia na rzecz Skarbu Państwa nie doszło w sposób przymusowy (a więc wbrew woli właściciela) i z inicjatywy podmiotu wywłaszczającego. Przedmiotowa nieruchomość została bowiem "dowłaszczona", tzn. objęta dodatkowo wywłaszczeniem na wniosek byłego właściciela nieruchomości, o czym świadczą zebrane w sprawie dokumenty. Art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stwarzał właśnie możliwość dokonania przez organ administracji dodatkowego wywłaszczenia w sytuacji gdy na skutek zamiaru objęcia wywłaszczeniem na rzecz Skarbu Państwa jedynie części dotychczasowej własności poprzedniego właściciela, ta cześć którą mu pozostawiano, nie nadawała się już do racjonalnego użytkowania.
Organ odwoławczy podzielił wyrażony w zaskarżonej decyzji Starosty C. i ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" jest możliwy jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która była niezbędna na określony cel wywłaszczenia. Niemniej oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia można dokonać jedynie w toku postępowania o jej zwrot. Nie jest natomiast możliwe dokonanie samodzielnej - w oderwaniu od zbędności nieruchomości wywłaszczonej - oceny zbędności nieruchomości "dowłaszczonej" stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., skoro w przypadku tej nieruchomości już w dacie wywłaszczenia brak było celu jej wywłaszczenia, a jej przejęcie było zainicjowane wnioskiem właściciela, gdyż nieruchomość pozostawiona przy właścicielu wskutek wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na cel wywłaszczenia nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania (co wypełniało dyspozycję normy art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości). Możliwy jest natomiast zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" w przypadku zasadności i dopuszczalności zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.
W skardze na powyższą decyzję wnioskodawca zarzucił;
- błąd w ustaleniach faktycznych i uznanie, że działka [...] (odpowiadająca pierwotnej działce nr [...]) stanowi działkę "dowłaszczoną" a co za tym idzie nie podlega zwrotowi bez wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez organ w analogicznych sprawach o zwrot działek oznaczonych nr [...], [...], [...] , [...] oraz [...] w których to postępowaniach dokonano zwrotu działek wywłaszczonych a nie wykorzystanych zgodnie z przeznaczeniem tj. pod budowę autostrady. I
- naruszenie art. 136 ust. 3 oraz przepisu art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość nabyta na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, i uznaniem że w przedmiotowej sprawie przesłanki te nie zachodzą, podczas gdy część wywłaszczonych działek została już zwrócona poprzedniemu właścicielowi na podstawie złożonych w tym zakresie wniosków, oraz sporna działka - niezbędna do realizacji inwestycji - budowy autostrady została wykorzystana do celu do jakiego została wywłaszczona w części a w pozostałej - nie zrealizowanej części podlega zwrotowi.
- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. przez nieuwzględnienie okoliczności faktycznej, że działka nr ewid. [...] stanowiła w momencie jej przejęcia przez Zarząd Autostrad staw nie nadający się do racjonalnego zagospodarowania na cele wywłaszczenia i wymagała odwodnienia; pominięcie faktu, że działka w części została przeznaczona na cel budowy autostrady ( zjazd z autostrady), a w pozostałym zakresie stała się zbędna na cele na jakie została wywłaszczona.
- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. przez nieustalenie w jakiej części działka nr ewid. [...] nie została wykorzystana pod budowę autostrady, która stanowiła cel wywłaszczenia pomimo iż z zebranego materiału dowodowego wynika ( w szczególności z map), że działka bezpośrednio graniczy ze zjazdem z autostrady, a działka nr [...] znajdująca się w tym samym pasie co sporna działka [...] jest zajęta pod autostradę w całości, zatem w momencie wywłaszczenia była niezbędna na cele z niego wynikające.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W kontrolowanej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia było ustalenie, iż ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 10 grudnia 1977 r. ewidentnie wynika, które działki były wywłaszczone ([...], [...], [...]), a które tylko dowłaszczone (m.in. nr [...]) gdyż nie przewidziane do wywłaszczenia (załączona mapa do operatu), i w zakresie spornej działki z wniosku złożonego w kontrolowanej sprawie - zaistniało tylko dowłaszczenie. Działki wywłaszczone nie były zwracane. Wnioskodawca ani jego poprzednicy prawni nie występowali do organu I instancji o zwrot działki nr: [...], [...], [...], które zostały wywłaszczone decyzją Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 17.01.1978 r., znak: GT.IV-60/7/77.
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądowym zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Zbędność ta podlega zatem ocenie przez pryzmat zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o tzw. "dowłaszczenie" części nie nadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystywania przez jej właściciela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2420/13). Zatem zwrot dowłaszczonych na wniosek właściciela nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie. Jeżeli okaże się, że chociaż jedna z działek stała się zbędna na cel wywłaszczenia i decyzja obejmująca tę działkę stanie się ostateczna, wówczas dopiero organ może wydać decyzję o zwrocie nieruchomości dowłaszczonych na wniosek właściciela.
W kontrolowanej sprawie, jak wyżej wskazano przedmiotem postępowania znak: AGN.PF.XVI.7221/CH/01/10 było jedynie rozpatrzenie wniosku strony o zwrot nieruchomości "dowłaszczonej", natomiast do chwili obecnej nie toczyło się postępowanie dotyczące badania przesłanek zbędności nieruchomości wywłaszczonej na wniosek Zarządu Autostrad decyzją Urzędu Wojewódzkiego w K. z 17 stycznia 1978 r. znak: GT.IV-60/7/77, bowiem brak było wniosku stron w tym zakresie. Jak wynika z treści odwołania, do dnia dzisiejszego zostały zwrócone poprzedniemu właścicielowi, A. K. - na podstawie decyzji Starosty C. z 26 lipca 1995 r. działka nr [...] oraz na podstawie decyzji Starosty C. z 25 maja 2011 r. znak: AGN.PF.XVI.7221/CH/02/10 - nieruchomości oznaczone jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Wszystkie zwrócone nieruchomości nie zostały jednak przewidziane do wywłaszczenia przez Zarząd Autostrad (co wynika z operatu szacunkowego z 10 grudnia 1977 r.), a stanowiły nieruchomości "dowłaszczone", których zwrot winien być poprzedzony badaniem przesłanek zbędności wywłaszczonych działek: nr [...], nr [...] i nr [...], a który jak wynika z akt sprawy nie został nigdy przeprowadzony.
Okoliczność braku wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, przejętej na podstawie wskazanego wyżej orzeczenia z 17 stycznia 1978 r., spowodowała zatem, że Starosta C.i nie był uprawniony do badania przesłanek zbędności działek: nr [...], nr [...] i nr [...] na cel wywłaszczenia oraz nie miał możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zwrot "dowłaszczonej" na wniosek poprzedniego właściciela działki nr [...].
Reasumując, wobec niewątpliwego ustalenia, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była nieruchomością "dowłaszczoną", możliwość jej zwrotu jest uwarunkowana możliwością zwrotu działek wywłaszczonych w ścisłym ujęciu, tj. niezbędnych dla realizacji określonego celu wywłaszczenia. Nie jest dopuszczalny samodzielny zwrot jedynie działek "dowłaszczonych", gdyż nie były one nigdy przewidziane do realizacji na nich celu wywłaszczenia, co powoduje, że nie jest w ich przypadku możliwa ocena przez pryzmat art. 137 u.g.n. w zakresie ich zbędności na cel wywłaszczenia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.