II SA/Kr 1175/23

II SA/Kr 1175/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator ASR WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr 108/XLVII/2022 Rady Gminy Łącko z dnia 28 września 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko – obejmującego tereny położone w miejscowościach Jazowsko, Kicznia I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Łącko na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr 108/XLVII/2022 Rady Gminy Łącko z dnia 28 września 2022 r. sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu Gminy Łącko - obejmującego tereny położone w miejscowościach Jazowsko, Kicznia - wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
1) istotne naruszenie trybu podejmowania uchwał w tym przypadku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj.: art. 17 pkt. 6 lit b tiret dziesiąte oraz 17 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: upzp),
2) istotne naruszenie zasad podejmowania uchwał w tym przypadku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj.: art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 ust. 1; § 4 i § 9 oraz § 7 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404; dalej: rozporządzenie).
Na podstawie tych zarzutów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, przeprowadzenie dowodów na okoliczność twierdzeń podniesionych w uzasadnieniu skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że istotne naruszenie trybu (art. 17 pkt 6 lit b tiret dziesiąte oraz 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) polega na nieuwzględnieniu warunków z uzgodnienia projektu zmiany planu z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Krakowie - wskazanych w decyzji wydanej z upoważnienia Dyrektora RZGW z dnia 7 czerwca 2022 r., znak: KR.RPP.610.300.2022.PW i niewprowadzeniu zmian wynikających z dokonanych uzgodnień do projektu zmiany planu miejscowego.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że kwestionowana niniejszą skargą zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje swoim zasięgiem obszary szczególnego zagrożenia powodzią - obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (zaznaczone na rysunkach planu niebieskim szrafem).
Z dokumentacji prac planistycznych wynika, iż Wójt Gminy Łącko w trakcie procedury wystąpił o takie stanowisko oraz uzyskał uzgodnienie w którym Dyrektor RZGW określił warunki zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w decyzji z dnia 7 czerwca 2022 r., znak: KR.RPP.610.300.2022.
W skardze podkreślono, że § 10 ust. 3 projektu przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie po uzyskaniu stanowiska Wód Polskich, a zatem nie uwzględniono warunków zawartych w powyżej przywołanej decyzji właściwego organu uzgadniającego projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wprowadzono tych warunków do odpowiednich zapisów zaskarżonej uchwały.
Dalej strona skarżąca przypomniała, że w dniu 24 grudnia 2021 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404).
Zgodnie z § 12 ust. ww. rozporządzenia: "Do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe".
Kwestionowana zmiana planu miejscowego została podjęta w oparciu o dwie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 1 ust. 2 kwestionowanej uchwały:
Plan opracowano w oparciu o uchwały Rady Gminy Łącko:
1) Nr 148/XXXIX/2021 z dnia 29.12.2021 r., w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łącko - Część "A", w części wskazanej na załączniku graficznym nr 3. - do tej części należy stosować nowe rozporządzenie .
2) Nr 37/XXX/2021 z dnia 12.03.2021 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łącko - Część "B", w części wskazanej na załącznikach graficznych nr 3, 4. - czyli do tej części należy stosować poprzednie rozporządzenie.
Wydaje się wysoce wątpliwym zasadność takiego, rozwiązania legislacyjnego gminnego uchwałodawcy, którego konsekwencją jest uchwalenie uchwały, której:
1) Załącznik Nr 1 i Nr 2 (kwestionowanej uchwały) - należało by oceniać przy uwzględnieniu poprzednio obowiązujących przepisów,
2) Załącznik Nr 3 (kwestionowanej uchwały) - już wg nowych przepisów.
Działanie takie czyli de facto dwutorowość zarówno sporządzania jak i oceny jednej uchwały narusza obowiązujące przepisy, tj.: art. 15 ust 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dalej - odnosząc się do zapisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podniesiono, że w § 16 kwestionowanej uchwały wyznaczono tereny gruntów rolnych, oznaczone na rysunkach zmiany planu symbolami R.
Wskazuje się, że zarówno nazwa oraz poziom klasy przeznaczenia są niezgodne z nowym rozporządzeniem, ustalone przeznaczenia podstawowe i dopuszczalne - nie figurują w aktualnym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego. Przeznaczenie podstawowe oraz uzupełniające ustalono z naruszeniem wymogów, wynikających z art. 15 ust 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 oraz § 9 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r.
Zgodnie z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, cyt.: "Symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.
W Załączniku nr 1 do rozporządzenia, w rozdziale II. Standardy stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych, w:
1) pkt 1 zapisano: w celu ustalenia przeznaczenia terenu stosuje się klasę przeznaczenia terenu, zwaną dalej "klasą", określoną w poziomie pierwszym, drugim lub trzecim tabeli. W celu ustalenia przeznaczenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej, komunikacji oraz rolnictwa stosuje się wyłącznie poziom drugi lub trzeci,
2) pkt 5 zapisano: określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli.
Powyższe oznacza, że nazwy przeznaczeń mają być zgodne z wartościami wskazanymi w tabeli - Załączniku Nr 1 do ww. rozporządzenia to znaczy, że ich nazwy maja być tożsame z tymi wskazanymi w rozporządzeniu.
Natomiast zgodnie z treścią § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia ustalenia, dotyczące przeznaczenia terenów, zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów.
Tym samym, zapisując ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu, czy to podstawowego, uzupełniającego, czy wykluczanego, należy ściśle się stosować do nazw klas przeznaczenia terenu, zawartych w Załączniku nr 1 do rozporządzenia.
Analiza powyższych ustaleń wykazała, że zastosowane w § 16 kwestionowanej uchwały określenia - nie figurują w rozporządzeniu jako nazwy klasy przeznaczenia terenu, a także samo wyznaczenie nazwy terenu jest niezgodne poziomem drugim lub trzecim w tabeli.
Strona skarżąca wskazała także na zapisy zmiany planu dotyczące terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunkach planu symbolem MN, wyznaczone w §15 tekstu uchwały.
Strona skarżąca raz jeszcze podkreśla, że w związku z tym, iż kwestionowana uchwała została podjęta w oparciu o dwie uchwały o przystąpieniu, tereny MN - wyznaczone na Załącznik Nr 1 i Nr 2 kwestionowanej uchwały - należało by oceniać przy uwzględnieniu starych przepisów, natomiast teren MN - wyznaczony na Załączniku Nr 3 kwestionowanej uchwały - już wg nowych przepisów, tj. rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r., niemniej jednak Strona skarżąca z ostrożności procesowej dokonuje analizy zapisów dotyczących terenów MN pod kątem zgodności z zapisami powyżej przywołanego rozporządzenia.
I tak w § 15 tekstu uchwały, wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Wskazuje się, że wyznaczenie nazwy trenu nastąpiło zgodnie z zapisami nowego rozporządzenia.
Co do tzw. "podstawowego przeznaczenia terenu" - które zostało zdefiniowane w § 4 pkt 5 tekstu uchwały też można by uznać, iż spełnia wymogi nowego rozporządzenia, chociaż sformułowanie takie nie jest zdefiniowane w nowym rozporządzeniu i samym w zapisie § 15 ust. 2 brakuje słowa "mieszkaniowej" - jest tyko "pod lokalizację zabudowy jednorodzinnej". Dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego na rysunku planu symbolem MN w zakresie działki [...] w ust. 3 ustalono jako przeznaczenie dopuszczalne:
1) lokalizację garaży i budynków gospodarczych,
2) wiaty, altany,
3) nieoznaczone na rysunku planu drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe,
4) obiekty małej architektury i zieleń urządzoną,
5) cieki wodne wraz z obudową biologiczną,
6) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej.
Strona skarżąca wskazała, że ustalone przeznaczenia dopuszczalne, nie figurują w powyżej przywołanym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii.
Ujednolicenie na poziomie krajowym przeznaczeń terenów stosowanych w planach miejscowych, wprowadzone ww. rozporządzeniem, jest niezbędne m in. ze względu na konieczność wdrożenia kolejnego zakresu cyfryzacji planowania przestrzennego, a także trudności w interpretacji i porównaniu ustaleń planów miejscowych, pochodzących z różnych regionów Polski. Rozporządzenie, w Załączniku nr 1, określa szczegółowo symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów, a także standardy ich stosowania w projekcie planu miejscowego właśnie w celu umożliwienia dalszej cyfryzacji planowania przestrzennego, do czego konieczne jest ujednolicenie zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
I tak z uwagi na istotność i rozmiar wskazanych naruszeń, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, że § 10 ust. 3 uchwały odsyła do spełnienia w razie ubiegania się o pozwolenie na budowę lub dokonywania zgłoszenia, warunków określonych w przepisach szczególnych. Powstaje wątpliwość, czy wskazane warunki winny być zawarte w treści uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Skoro treść przepisów rangi ustawowej obliguje do wykonania stosownych analiz, badań i opracowań, co bada właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, to nie ma obowiązku rada gminy określać tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mogłoby zatem dojść wówczas do naruszenia art. 15 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz modyfikowania przepisów rangi ustawowej przez akt prawny niższego rzędu. Ustalenia planu miejscowego winny mieć charakter ogólny, odsyłający do wymogów przepisów odrębnych, a nie szczegółowo przesądzający - pismo MUW z dnia 22.11.2018 r. nr WN.II4130.85.23.2018 (załącznik nr 1).
Drugi zarzut dotyczący naruszenia zasad uchwalania miejscowego planu wiąże się ze stosowaniem do jednej uchwały w związku z dwoma uchwałami o przystąpieniu tj. uchwałą nr 148/XXXX/2021 r. i uchwałą nr 37/XXX/2021 z dnia 12.03.2021 r. dwóch aktów prawnych, tj. rozporządzenia z dnia 17.12.2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz.2404) i rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz. 1587).
W § 12 rozporządzenia z 2021 r. wprowadzono przepis międzyczasowy, i tak w myśl ust. 1 - do projektów planów miejscowych sporządzonych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24.12.2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei dokumentacja prac planistycznych, o której mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r., w odniesieniu do projektów planów miejscowych sporządzonych lub zmienionych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2024 r. może być prowadzona w postaci papierowej, co wynika z par. 12 rozporządzenia z 2021 r.
Jeżeli zatem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta przed dniem 24.12.2021 r. należy stosować dotychczas obowiązującą regulację dotyczącą zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponieważ przepisy aktualnie obowiązującego aktu wykonawczego z 2021 r. nie znajdują w takim przypadku zastosowania. Organ nie dysponuje możliwością wyboru w przedmiocie konkretnego aktu wykonawczego, które znajdują zastosowanie. W tym konkretnym przypadku będą to przepisy rozporządzenia z 2003 roku i rozporządzenia z 2021 roku. W tej sytuacji załącznik nr 3 uchwały winien być oceniany według rozporządzenia z 2021 r. a załączniki nr 1 i nr 2 według rozporządzenia z 2003 r. Przyjęcie stanowiska skarżącego za zasadne oznaczałoby stosowanie nowego prawa do oceny faktów przeszłych względem momentu jego wejścia w życie, co byłoby niezgodne z przepisem przejściowym § 12 rozporządzenia z 2021 r.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.z.p." nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje:
< naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,
< istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także
< naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
Takie właśnie istotne naruszenia obowiązujących przepisów miały miejsce w niniejszej sprawie. Wszystkie podniesione w skardze zarzuty potwierdziły się w trakcie kontroli sądowej.
I tak zasadny jest zarzut pominięcia w tekście uchwalonej uchwały wymogów wynikających z decyzji Wód Polskich – co już samo w sobie jest wystarczające do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Przebieg procedury planistycznej został opisany w art. 17 u.p.z.p. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie - t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741). W kolejnych punktach tego przepisu wyliczono kolejne obowiązki wójta, burmistrza albo prezydenta miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - między innymi konieczność przesłania projektu planu miejscowego do koniecznych opinii i uzgodnień. I tak w pkt 6 lit b tiret dziesiąte u.p.z.p. przewidziano obowiązek wystąpienia o uzgodnienie projektu planu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Z kolei zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Brzmienie ostatniego z powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że wprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z dokonanych z innymi organami uzgodnień nie jest uznaniowe – organ ma bezwzględny obowiązek wprowadzenia takich zmian do projektu. Potwierdzenie tej oczywistej tezy można znaleźć w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. II SA/Rz 784/08 (LEX nr 707778), w którym uznano, że uchwalenie przez radę gminy planu zagospodarowania przestrzennego bez dokonania wymaganego uzgodnienia stanowi istotne naruszenie prawa.
Trzeba też pamiętać o treści art. 24 u.p.z.p., zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54 i 187), przy czym uzgodnienia projektu planu miejscowego z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, 284, 695, 782, 875 i 1378) (ust. 1). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (ust. 2).
W okolicznościach niniejszej sprawy Dyrektor RZGW w ramach uzgodnień – na podstawie powołanych wyżej przepisów - wydał decyzję z dnia 7 czerwca 2022 r., znak: KR.RPP.610.300.2022.PW o treści:
"Uzgodnić projekt zmiany miejscowego planu Gminy Łącko - obejmującego tereny położone w miejscowościach Jazowsko, Kicznia, w zakresie terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, określając następujące warunki dla planowanej zabudowy i zagospodarowania:
1. W obszarach szczególnego zagrożenia powodzią obiekty małej architektury trwale związać z gruntem,
2. W terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, na działce nr [...] w miejscowości [...], obiekty kubaturowe tj. budynki mieszkalny i gospodarcze, lokalizować w południowej części działki, w odległości min. 30 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy, wyznaczonej od terenu drogi kołowej, oznaczonej symbolem KDG,
Dla budynków lokalizowanych w części terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem MN, położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od D. , z uwzględnieniem odległości, o której mowa w pkt 2, należy:
a) nie stosować podpiwniczeń,
b) fundamenty projektowanych budynków zabezpieczyć przed niszczącym działaniem wody poprzez zastosowanie ciężkiej izolacji przeciwwodnej do rzędnej zwierciadła wody Q1%,
c) poziom posadzki parteru budynku wynieść minimum 0,5 m powyżej rzędnej Q1%,
d) na poziomie parteru zastosować materiały budowlane odporne na działanie wody (materiały ceramiczne, betony, materiały pochodzenia mineralnego z dodatkami uszczelniającymi itp.)
e) stosować zabezpieczenia przed przepływem zwrotnym ścieków z sieci kanalizacyjnej."
Warunki te nie zostały wpisane do projektu uchwały i brak jest tych ustaleń w kontrolowanej uchwale. Jej § 10 ust. 3 brzmi: "W obszarze szczególnego zagrożenia powodzią Q1% obowiązują wymogi dotyczące lokalizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności ustawy prawo wodne.". Stanowi to oczywiste naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego.
Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją prezentowaną w odpowiedzi na skargę, iż "Powstaje wątpliwość, czy wskazane warunki winny być zawarte w treści uchwały będącej aktem prawa miejscowego". Powołany wyżej art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nie pozostawia żadnych wątpliwości w tym zakresie.
Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem, że dokonywane w trakcie procedury pozwolenia na budowę "analizy, badania i opracowania", do których obligują przepisy o randze ustawy zwalniają gminę z obowiązku wpisania dodatkowych wymogów w tym zakresie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji uzgadniającej wydanej w niniejszej sprawie Dyrektor RZGW zawarł wymogi o zróżnicowanym charakterze – począwszy od konieczności trwałego związania z gruntem obiektów małej architektury, przez określenie linii zabudowy, zakaz stosowania podpiwniczeń, określenie wysokości posadzki itp. Nie wszystkie z tych kwestii będą badane w trakcie procedury udzielania pozwolenia na budowę - np. budowa obiektów małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (za wyjątkiem obiektów w miejscach publicznych). Wbrew stanowisku organu nie sposób w treści cytowanego uzgodnienia doszukać się modyfikowania przepisów rangi ustawowej przez akt prawny niższego rzędu.
Już tylko to naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jednak dalsze zarzuty organu nadzoru okazały się również uzasadnione.
W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zaskarżoną uchwałą zmieniono dwie obowiązujące już wcześniej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:
1) uchwały Nr 11/2007 Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 302 poz. 2042 z dnia 24.04.2007 r. z późn. zm.) - w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] w K. ,
2) uchwały nr 12/2007 Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 304 poz. 2049 z dnia 25.04.2007 r., z późn. zm.) - w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...] położonych w obrębie [...].
Co istotne, wobec każdego z tych obowiązujących od 2007 roku planów miejscowych podjęto odrębną uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany: uchwałą Nr 37/XXX/2021 z dnia 12.03.2021 r. przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łącko - Część "B" (uchwała ma 4 załączniki graficzne, z których wynika, że przystąpiono do zmiany w zakresie 4 różnych działek), natomiast uchwałą Nr 148/XXXIX/2021 z dnia 29.12.2021 r. przystąpiono do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łącko - Część "A" (uchwała ma 13 załączniki graficznych obejmujących tereny położone w różnych częściach terenu objętego planem).
W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 maja 2020 r., sygn. II OSK 3008/19 (LEX nr 3058910) "określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia (zmiany) planu obszar, wyznacza terytorialny zakres regulacji planistycznych. Innymi słowy wyłącznie w odniesieniu do tego obszaru prowadzone są czynności planistyczne i opracowywany projekt lokalnych norm prawnych. Jedynie w odniesieniu do tego obszaru będą obowiązywać uchwalone przepisy prawa. Obszar tej musi następnie odpowiadać rysunkowi planu, który zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi załącznik do uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego".
Ważny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1454/16 (LEX nr 2270685): "tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, iż możliwym jest dokonywanie pewnych odstępstw od ustaleń granic obszarów przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, na etapie formułowania wiążących ustaleń planistycznych. Możliwość dokonania korekty w tym zakresie uzasadniana jest samodzielnością, jaką w granicach prawa posiada gmina, oraz swobodą decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Podkreśla się więc, że rada gminy może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Pod red. Z.Niewiadomskiego, C.H.BECK wyd. 4, str. 174). W tym zakresie, jak akcentuje doktryna, podjęcie tych kroków podlega pewnym ograniczeniom ustawowym. Zmian w ustaleniach dotyczących sporządzania planu miejscowego oraz obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu może dokonać wyłącznie rada gminy, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub poprzez uchylenie tej uchwały. Działań tych nie może podjąć organ sporządzający projekt planu, gdyż stanowiłoby to naruszenie właściwości organów, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p.
W sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie doszło do niepełnego zrealizowania założeń przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, przy czym - co warto podkreślić - jej postanowienia nie przewidywały możliwości etapowego wdrażania postanowień uchwały intencyjnej. Wyznaczone w tej uchwale granice obszaru nie zostały w toku prac planistycznych w pełni przeniesione do zakresu uchwały planistycznej, jednocześnie zaś zmiana granic obszaru podlegającego tej regulacji nie została w stosownym trybie dokonana. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1086/07, z zasady władztwa planistycznego gminy wyprowadzić można dyrektywę dla wykładni przepisów dotyczących pozycji gminy i jej organów w procesie planistycznym. Jeśli zatem ustawa nie zakazuje etapowego sporządzania części planów miejscowych w granicach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, to należy zakładać domniemanie właściwości rady w tym zakresie. Przy czym, jak przyjęto, warunkiem dla zastosowania powyższego jest przewidziana możliwość etapowego sporządzania planu w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, w sytuacji gdy zastosowane procedury powiadamiania o obszarze objętym procesem planistycznym i zgłoszone wnioski prowadzą do opracowania planu częściowego, niewykraczającego poza granice wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu."
Podzielając całkowicie te rozważania i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy trzeba zwrócić uwagę, że § 3 ust. 2 uchwały z 29 grudnia 2021 r. przewiduje, że "Dopuszcza się wykonanie uchwały w kilku niezależnych opracowaniach", natomiast analogicznej regulacji nie zawiera uchwała z dnia 12 marca 2021 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W kontrolowanej uchwale przyjęto w jednym akcie planistycznym zmianę dwóch obowiązujących wcześniej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie fragmentów dwóch odrębnych uchwał o przystąpieniu do zmiany tych planów miejscowych. Już tylko to samo w sobie budzi poważne wątpliwości co do zachowania procedury planistycznej. Procedura taka jest pewną całością, zapoczątkowaną przez uchwałę o przystąpieniu do sporządzania (zmiany) planu, przez czynności wyliczone w art. 17 u.p.z.p. aż po publikację uchwały w dzienniku urzędowym. To uchwała o przystąpieniu zakreśla granice całej tej procedury. O ile jeszcze można zastanawiać się nad etapowym uchwalaniem kilku planów w zakresie jednej uchwały o przystąpieniu (jak to zrobił NSA w cytowanym wyżej wyroku), o tyle nie sposób dopatrzeć się czynności planowania przestrzennego zmierzających do zachowania ładu przestrzennego przy tak przedmiotowym i wybiórczym traktowaniu procedury planistycznej, polegającym na "wybieraniu" pojedynczych działek położonych w różnych miejscowościach, objętych różnymi planami miejscowymi i zmianie ich przeznaczenia.
Dodatkowo jednak każda z uchwał o przystąpieniu (a w konsekwencji każda część uchwalonej ostatecznie i kontrolowanej przez WSA uchwały) podlega reżimowi innego rozporządzenia. Słusznie zwraca uwagę Wojewoda Małopolski, że w dniu 24 grudnia 2021 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404). Zgodnie z § 12 tego rozporządzenia: "Do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe". Przepisami dotychczasowymi były przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).
W żaden sposób nie można zgodzić się z organem, iż zaskarżoną uchwałę należy oceniać częściowo w świetle regulacji jednego, a częściowo drugiego z wymienionych rozporządzeń – w zależności od tego, która jej część realizuje którą uchwałę o przystąpieniu. Przedmiotem kontroli jest jeden akt planowania przestrzennego, który powinien poddawać się weryfikacji według jasnych i jednoznacznych zasad (uregulowanych w rozporządzeniu). W niniejszej sprawie – wobec podjęcia dwóch uchwał o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w reżimie dwóch różnych rozporządzeń – nie sposób nawet ustalić jakie warunki zaskarżona uchwała powinna spełniać, nie mówiąc już o kontroli spełnienia tych warunków.
I tak zarówno nazwa, jak i poziom klasy przeznaczenia gruntów w § 16 zaskarżonej uchwały (tereny gruntów rolnych, oznaczone na rysunkach zmiany planu symbolami R) są niezgodne z nowym rozporządzeniem, a ustalone przeznaczenia podstawowe i dopuszczalne nie figurują w aktualnym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego. Przeznaczenie podstawowe oraz uzupełniające ustalono z naruszeniem wymogów, wynikających z art. 15 ust 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 oraz § 9 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r.
Strona skarżąca słusznie wskazała także na zapisy zmiany planu dotyczące terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunkach planu symbolem MN, wyznaczone w §15 tekstu uchwały. W związku z tym, iż kwestionowana uchwała została podjęta w oparciu o dwie uchwały o przystąpieniu, tereny MN - wyznaczone na Załącznik Nr 1 i Nr 2 kwestionowanej uchwały - należało by oceniać przy uwzględnieniu starych przepisów, natomiast teren MN - wyznaczony na Załączniku Nr 3 kwestionowanej uchwały - już wg nowych przepisów, tj. rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r.
Trzeba w całości podzielić zarzuty Wojewody Małopolskiego, że zastosowanie obu rozporządzeń w niniejszej sprawie nie jest możliwe, a regulacja dotycząca nieruchomości w zakresie terenów R i MN tj. § 15 i § 16 uchwały narusza obowiązujące przepisy.
W świetle wszystkich powyższych okoliczności i stwierdzonych naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od gminy Łącko na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą.