II SA/Kr 1173/02

II SA/Kr 1173/02 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-04-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Pędziwilk - Moskal /sprawozdawca/
Małgorzata Brachel - Ziaja
Tadeusz Woś /przewodniczący/
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie WSA : Małgorzata Brachel - Ziaja Dorota Pędziwilk - Moskal / del. spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 marca 2002r., Nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Kr 1173/02
UZASADNIENIE
Wnioskiem z dnia 09.11.2001r. skierowanym do Prezydenta Miasta Przedsiębiorstwo Budownictwa "A" Sp.z o.o. wystąpiło o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2000r nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "kanalizacja sanitarna oś. [...] odcinek [...]" położonej w K. na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, w ten sposób, żeby termin ważności decyzji z 31.12.2001r zastąpiono terminem 31.12.2005r. Decyzją z dnia [...].12.2001r nr [...] Prezydent Miasta działając w trybie art. 155 kpa zmienił swoją decyzję z dnia [...].04.2000 r. nr [...] w ten sposób, że termin ważności decyzji 31.12.2001r. zastąpiono terminem 31.12.2005 r.
Od decyzji tej odwołali się Państwo: M. W., K. K., A. A. i I. M. podnosząc że nie wyrażają zgody na zmianę wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, zarzucając nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w dotychczas prowadzonych postępowaniach oraz wskazując, że jako właściciele sąsiednich nieruchomości są stronami postępowania, które nabywają prawa z decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Decyzją z dnia 15.03.2002r znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 155 k.p.a. i na zasadzie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podało, że: "zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z powyższej regulacji, w jej trybie mogą być zmieniane wyłącznie decyzje ostateczne. Ostateczną decyzją w przedmiocie ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "kanalizacja sanitarna os. [...] odcinek [...]" położonej w K. na działkach nr 1, 2 , 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, podlegającą ewentualnej zmianie w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].07.2000r. r., sygn. Kol. Odw. [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2000 r., nr [...], znak: [...], [...]. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2000 r. jest decyzją nieostateczną i jej weryfikacja w trybie art. 155 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. Drugą zasadniczą przesłanką dopuszczalności zastosowania art. 155 k.p.a. jest funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z obligatoryjnych elementów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie okresu jej ważności. Oznacza to, że po upływie terminu ważności określonego w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja ta traci swoją moc prawną. Nie jest więc dopuszczalna jej zmiana, ponieważ nie ma możliwości zmiany aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym".
Z powyższych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że: " nie byłaby dopuszczalna w chwili obecnej weryfikacja decyzji administracyjnej, której termin ważności ustalono do dnia 31.12.2001 r. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Nawet gdyby zmiana decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2000 r. była działaniem prawidłowym, to i tak decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].12.2001 r. jako decyzja nieostateczna i nie podlegająca wykonaniu nie miałaby wpływu na termin ważności decyzji zmienianej. W momencie rozpatrywania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie istnieje już w obrocie prawnym decyzja, względem której możliwe byłoby zastosowanie art. 155 k.p.a. Nie istnieje przedmiot rozstrzygnięcia, gdyż akt regulujący prawa i obowiązki stron utracił ważność na skutek upływu czasu (terminu ważności)".W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że:" kolejnym istotnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest zgoda strony na dokonanie takiej zmiany. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o zgodę każdej strony postępowania, której sfera prawna zostanie naruszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji. Ponieważ na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stronami postępowania są - prócz inwestora - również osoby władające działkami sąsiadującymi z działką, na której planowana jest inwestycja, przyjąć należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kształtuje sferę prawną również tych osób, dając im prawo do tego, aby inwestycja była realizowana zgodnie z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym jakakolwiek zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody także tych osób".. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdza, że "(..) w aktach sprawy brak jakiegokolwiek odzwierciedlenia faktu, że organ pierwszej instancji w ogóle podejmował próbę uzyskania zgody stron na zmianę decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (wyrok SN z 14.03.1991 r., U III ARN 32/90, publ. OSNC z 1992 r, nr 6, poz. 112). Wskazuje się również, że wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. spoczywa na organie administracyjnym, niemniej jednak strona wnosząca o wszczęcie takiego postępowania (art. 61 § l k.p.a.) obowiązana jest określić żądanie wniosku (art. 63 § 2 k.p.a.), aby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.).Podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody (tak np. NSA w wyrokach z 15.12.1998 r., III SA 3152/97, niepublikowane i z 25.06.1985 r. S.A. l Wr 351/85, ONSA z 1985 r., nr l, poz. 36). Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa sądowego i doktryny prawa, zmiana decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie określonej wart. 155 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Jednakże ze względu na rozwiązanie przyjęte w art. 138 § l pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji, mimo zaistnienia ku temu podstaw, gdyż w postępowaniu odwoławczym nie jest dopuszczalne orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a."
Zdaniem organu odwoławczego "(...) wskazane wyżej okoliczności, stanowiące kwalifikowane wady postępowania, obligują organ drugiej instancji do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Wobec braku podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 105 § l k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, wobec braku jego przedmiotu stało się postępowaniem bezprzedmiotowym. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10.01.1984 r. (SA/Ka 660/83, OSPiKA z 1986 r., nr 7-8, poz. 134), brak przesłanek do zastosowania art. 155 k.p.a. powoduje bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § l k.p.a.)".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję pełnomocnik Przedsiębiorstwa Budownictwa "A" sp. z o.o. zarzucił jej naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie:
- że decyzja Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].04.2000 r. znak [...] jest decyzją nieostateczną, która nie może podlegać zmianie w trybie art. 155. k.p.a.
- że stroną postępowania o zmianę decyzji ostatecznej oprócz inwestora - PB "A" sp. z o.o. są również M. W., K. K., A. A. i I. M., pomimo że osoby te nie nabyły żadnych praw z decyzji WziZT.
W uzasadnieniu podstaw zaskarżenia skarżący podniósł że: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie założyło, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2000 r. nie jest decyzją ostateczną, ponieważ cecha ta należy się decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].07.2000 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, w związku z tym i decyzja z dnia [...].04.2002 r. nie może być weryfikowana w trybie art. 155 k.p.a. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że to właśnie decyzja z dnia [...].04.2000 r. jest decyzją ostateczną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to decyzja od której nie służy już odwołanie, ponieważ organ II instancji zbadał już zasadność i prawidłowość jej wydania. Decyzja Prezydenta Miasta stanowi merytoryczne rozpoznanie sprawy, to w tej decyzji zostały zawarte warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a także ustalono termin jej obowiązywania. Organ II instancji błędne przyjął, że M. W., K. K., A. A. i I. M. są stroną postępowania o zmianę decyzji z dnia [...].04.2002 r. Postępowanie wszczęte w trybie art. 155 kpa. jest odrębnym, nowym w stosunku do wcześniej toczącego się postępowaniem. Organ administracyjny ponownie ustala krąg podmiotów do których decyzja jest adresowana. W niniejszej sprawie skarżący, a to M. W., K. K., A. A. i I. M. wiedzieli o toczącym się w trybie art. 155 kpa. postępowaniu, jednak organ I instancji słusznie uznał, że osoby te, jako że nie nabyły praw z decyzji WZiZT nie są stronami, które muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji. Organ I instancji przyjął zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, że "za stronę w myśl tego przepisu (art. 155 kpa.) należy rozumieć wyłącznie inwestora, ponieważ tylko ten podmiot nabył prawa z decyzji" (wyrok NSA z dnia 21.09.1999 r. sygn. akt. II SA/Kr 362/99). Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa przez nabycie prawa należy rozumieć przysporzenie na rzecz określonego podmiotu, zaś nabyte prawo musi być prawem, który stron może zrealizować. Tymczasem właściciele gruntów - jak to słusznie podkreślił Prezydent Miasta w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].12.2001 r. - nie nabyli żadnych praw. Decyzja WZiZT ma wyłącznie wstępny charakter, prawa z tej decyzji nabył jedynie inwestor, który na podstawie ostatecznej decyzji o WZiZT może wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta w niczym nie ogranicza praw właścicieli gruntu i jako taka w żaden sposób nie wpływa na ostateczne kształtowanie sfery praw właścicieli gruntu, w przeciwieństwie do decyzji o pozwoleniu na budowę".
W konsekwencji powyższego stanowiska, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed l stycznia 2004r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 ustawy).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgoda strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Uchylenie zatem lub zmiana decyzji administracyjnej w wyżej wskazanym trybie zależą od łącznego spełnienia następujących przesłanek:
1/ postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo,
2/ strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji,
3/ uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne;
4/ za uchyleniem lub zmiana decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W trybie wskazanym powyżej mogą być zatem zmieniane lub uchylane wyłącznie decyzje ostateczne. Organem właściwym do uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. jest :
1/ organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną, tzn. organ I instancji w sytuacji gdy nie wniesiono odwołania, lub organ odwoławczy, który wydał decyzje w II-ej instancji,
2/ organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję ostateczną, ustalany na podstawie przepisów szczególnych z uwzględnieniem reguł ustanowionych w art. 17 k.p.a..
Wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzją ostateczną w niniejszej sprawie nie jest decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2000r, a przymiot taki posiada decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].07.2001 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2000r.
Przepis art. 16 k.p.a. zawiera definicję decyzji ostatecznej stanowiąc, że " Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne". Zgodnie z przepisami k.p.a. i przepisami szczególnymi w toku instancji nie służy odwołanie m.in. od decyzji wydanych w II instancji. Zgodnie bowiem z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem od decyzji wydanych w I instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji ( art. 127 §1 k.p.a.). Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną realizowaną w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 k.p.a. zasadę ogólną dwuinstancyjności. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, a przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej ( por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980r s. 144 i nast.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 22.03.1996r ( ONSA 1997, nr l, poz. 35) w którym NSA podkreślił że :"Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji".
Przepis art. 138 k.p.a. przyznaje organowi administracji publicznej kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku którego organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zmienia ją lub uchyla, a nie oddala odwołanie, przy czym w toku postępowania odwoławczego organ II instancji zobligowany jest do uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie rozpatrywania odwołania.( vide: B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2003r. str. 585).
W niniejszej sprawie, w dacie rozpatrywania sprawy przez organ II instancji nie istniała w obrocie prawnym decyzja administracyjna Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2000r, albowiem termin jej ważności ustalono do dnia 31.12.2001 r. Słusznie zatem organ II instancji ustalił, że akt administracyjny regulujący praw i obowiązki stron postępowania utracił ważność na skutek upływu czasu.(terminu ważności).
Co do przedstawionej kwestii sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 października 1999r sygn. IV S.A. 1440/97 zbiór Lex nr 48240 zgodnie z którym "Wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawym, a więc do ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie".
Drugim istotnym warunkiem ewentualnej zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. jest zgoda strony postępowania na dokonanie takiej zmiany. Na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stronami postępowania administracyjnego mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, zatem zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. oprócz inwestora niezbędna jest zgoda pozostałych stron ( art. 28 k.p.a. ) postępowania. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kształtuje sferę prawną właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości dając im prawo do tego żeby inwestycja była realizowana zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak takiej zgody udzielonej wprost i wyraźnie przez złożenie oświadczenia organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie, skutecznie uniemożliwia zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a.
W niniejszej sprawie brak w aktach postępowania administracyjnego zgody stron na zmianę decyzji administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.