II SA/Kr 1171/24

II SA/Kr 1171/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1716
art 1  ust 2 pkt 2 , art 1 a
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o  przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 218 , art 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1  pkt 1 lit a i lit c , art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 4 lipca 2024 r. znak WS-VI.7581.36.2022.BP w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz S. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r. znak GS-17.6826.2.63.2019.AŚ, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku S. G., odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], obr. [...] jedn. ewid. N. , objętej księgą wieczystą nr [...]
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że pismem z 6 grudnia 2019 r. S. G. wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], [...], położonej w K. na osiedlu [...] za podstawę wniosku wskazując art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1495), dalej "ustawa przekształceniowa".
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy przekształceniowej, skutek przekształcenia może nastąpić w stosunku do tych nieruchomości, które są zabudowane budynkami jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi i na których nie znajdują się poza garażami lub budynkami gospodarczymi, inne budynki, obiekty lub urządzenia budowlane, które nie służą do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych (ust. 2), a także nieruchomości zabudowane ww. budynkami, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a).
Istotne jest zatem ustalenie, czy nieruchomość objęta wnioskiem spełnia przewidziane w ustawie przesłanki, determinujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a przede wszystkim czy nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i czy nie występują inne okoliczności wykluczające przekształcenie. Dopiero po ustaleniu wszystkich przesłanek, organ może potwierdzić przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez wydanie stosownego zaświadczenia.
Zgodnie z informacjami zawartymi w Ewidencji Gruntów i Budynków, na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako ww. dz. ewid. nr [...], [...] znajduje się budynek oznaczony w Ewidencji jako "budynek mieszkalny".
W celu weryfikacji charakteru budynku znajdującego się na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, 28 kwietnia 2022 r. pracownicy Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. dokonali oględzin przedmiotowej nieruchomości. Na skutek przeprowadzonych oględzin ustalono, że budynek określony w ww. Ewidencji jako "budynek mieszkalny" w stanie faktycznym stanowi budynek hotelowy. Przy budynku znajduje się bowiem szyld "A. " wraz z oznaczeniem informującym o miejscach noclegowych, a także miejsca parkingowe oznaczone zapisem "tylko dla klientów", wskazujące na prowadzoną działalność hotelarską.
Ponadto dla obiektu hotelowego "A. prowadzona jest strona internetowa z aktualną ofertą pobytu. Oferta obiektu widnieje również na licznych portalach turystycznych. Dodatkowo, zgodnie z informacjami przedstawionymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, adres nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, tj. os[...] został wskazany jako dodatkowe miejsce wykonywania działalności gospodarczej firmy L. S. G., stanowiącej własność wnioskodawcy - użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a dla wskazanej firmy jako przeważająca działalność gospodarcza wskazana została działalność o kodzie PKD 55.10, oznaczającym "hotele i podobne obiekty zakwaterowania".
Zdaniem organu I instancji powyższe ustalenia wskazują na fakt wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości na cele turystyczne.
Końcowo organ I instancji stwierdził, że na powyższy fakt wskazuje również stawka 2%, według której naliczana jest opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Zgodnie z decyzją Wojewody z 28 lutego 1994 r. nr GG.III.7224/23a/93/94/Chw z dniem 5 grudnia 1990 r. stwierdzono nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego m.in. dz. ewid. nr [...] (w wyniku kolejnych podziałów działki powstały dz. ewid. nr [...], [...]) na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Socjalnych i Mieszkaniowych w K., ul. [...] a, wraz z prawem własności m.in. budynków hotelowych. W decyzji tej zobowiązano użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem, na które wskazuje charakter budynków nabytych mocą ww. decyzji. Zgodnie z art. 72 ust. 4 pkt 4a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej "u.g.n.", wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, i wynosi za nieruchomości gruntowe na działalność turystyczną - 2% ceny.
Organ I instancji podsumował, że biorąc pod uwagę całokształt dokonanych ustaleń w niniejszej sprawie, sporna nieruchomość gruntowa nie spełnia przesłanek, wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, co oznacza, że nieruchomość nie podlega przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Wnioskodawca S. G. wniósł zażalenie na opisane na wstępie postanowienie Prezydenta z 29 sierpnia 2022 r., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący w uzasadnieniu zażalenia podniósł, że sam Prezydent przyznał, iż przedmiotowa nieruchomość wg ewidencji gruntów jest określona jako zabudowana budynkami mieszkalnymi, co potwierdza wypis z kartoteki budynków Prezydenta Miasta Krakowa z 2 września 2022 r. Przeznaczenie nieruchomości gruntowej pod tereny mieszkaniowe potwierdza wypis z rejestru gruntów Prezydenta z 14 listopada 2019 r. Dokumenty te są wydawane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Są dokumentami urzędowymi i zwierają informacje będące dowodami w sprawie.
Organ administracji, który wydał te dokumenty ma możliwość aktualizacji ewidencji gruntów w sposób opisany we wskazanej ustawie w trybie wskazanym w art. 22 i następnych. Tymczasem domniemania wynikające z dokumentów urzędowych organ administracji podważył poprzez zorganizowanie oględzin nieruchomości, o których strona nie była poinformowana i w których nie uczestniczyła. Protokół sporządzony w sposób jednostronny przez organ administracji stał się podstawowym dowodem w sprawie i stał się podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Zaprzeczenie domniemania prawnego wynikającego z dokumentu urzędowego (zaświadczeń z ewidencji gruntów i budynków) poprzez sporządzenie protokołu z oględzin, w dodatku sporządzonego bez udziału strony, której nie dano możliwości wypowiedzenia się co do opisanych w protokole faktów i okoliczności nie może wywoływać negatywnych dla strony skutków prawnych. Protokół taki nie może zastępować dowodu z dokumentów urzędowych.
Skarżący zarzucił, że w sprawie przedmiotowych nieruchomości toczą się postępowania administracyjne w efekcie dążenia Prezydenta do zwiększenia ciężarów, które ma ponosić strona w związku z tytułem prawnym do nieruchomości (m.in. wymiar podatku od nieruchomości). Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 27 maja 2022 r. uchyliło decyzję Prezydenta z 3 stycznia 2022 r. ustalającą wysokość podatku od spornych nieruchomości z prozaicznej przyczyny: Prezydent nie wiedział, że wg ewidencji gruntów i budynków przedmiotowe nieruchomości były opisane jako grunty lub budynki mieszkalne.
Prezydent zaświadczeniem z 13 lutego 2014 r. nr spraw AU-01.4.7120.1703.2014.EBA i 01.4.7120.1704.2014.EBA potwierdził, iż w budynku zlokalizowanym na działce ewidencyjnej nr [...] znajdują się lokale mieszkalne, które spełniają wymogi lokali samodzielnych i które mogą być przedmiotem obrotu. Również i z tego dokumentu urzędowego zdaniem skarżącego wynika, iż nieruchomości objęte zaskarżonym postanowieniem są wykorzystywane na cele mieszkaniowe i ta okoliczność nie jest uwzględniona w wydanym postanowieniu.
Skarżący nadmienił, że sąsiednie identyczne budynki os. Z. J. nr [...] posiadają status budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Wcześniejsze funkcje budynków nr [...] były identyczne od czasu ich wybudowania.
Wojewoda Małopolski postanowieniem z 4 lipca 2024 r. znak WS-VI.7581.36.2022.BP, na podstawie art. 4a ustawy przekształceniowej oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe ustawodawca uznał nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej).
Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 listopada 2021 r. sygn. II SA/GI 703/21 organ II instancji stwierdził, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 K.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna (także wyroki: WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2012 r., II SA/Wa 421/12, Lex nr 1224051, NSA z 27 listopada 1998 r., sygn. III SA 1292/97, P. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).
Dalej organ odwoławczy wskazał, że choć zgodnie z informacjami zawartymi w Ewidencji Gruntów i Budynków na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku znajduje się budynek oznaczony jako "budynek mieszkalny", jednakże w celu weryfikacji charakteru budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie, 28 kwietnia 2022 r. pracownicy Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. dokonali oględzin przedmiotowej nieruchomości.
Wojewoda powtórzył ustalenia przeprowadzonych oględzin stwierdzając, że niewątpliwie wskazują one na fakt wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości na cele turystyczne.
Dodatkowo organ II instancji zauważył, że w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej w odniesieniu do przeznaczenia budynku znajdującego się na gruncie wskazano oznaczenie "Budynek usługowy" - podstawą wpisu jest zaś postanowienie z 2 kwietnia 2007 r. Sądu Rejonowego dla K. - P. w K. Wydział Ksiąg Wieczystych o sprostowaniu usterki wpisu.
Przeprowadzona analiza wykazała zdaniem Wojewody, że dane ewidencyjne znajdujące się w dyspozycji organu I instancji odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie odpowiadają stanowi faktycznemu.
Dalej za WSA w Gliwicach w przywołanym wyżej wyroku z 16 listopada 2021r. Wojewoda stwierdził, że w literaturze przedmiotu zaakcentowano, że "w zakresie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy wielorodzinnego nie mieszczą się żadne budynki zamieszkania zbiorowego, stanowią one bowiem odrębną kategorię budynków i posiadają odmienną definicję legalną" (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019).
Kolejno organ II instancji wskazał, że jak wynika z treści § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod pojęciem budynku zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.
W konsekwencji wyprowadza się wniosek, że nieruchomości zabudowane takimi budynkami nie podlegają przekształceniu na podstawie przepisów ustawy przekształceniowej (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019).
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie również zwrócono uwagę, iż inne są cele zabudowy, gdy chodzi o zabudowę na cele mieszkaniowe, a inne na cele zamieszkania zbiorowego. Nieuprawnione byłoby dokonanie ustalenia, że zabudowa np. budynkami rekreacji indywidualnej, hotelami czy domami wypoczynkowymi jest zabudową na cele mieszkaniowe tylko dlatego, że w budynkach takich można przebywać czy też mieszkać przez cały rok, ponieważ nie w takim celu obiekty te zostały wybudowane i nie w takim celu, co do zasady, są wykorzystywane, a jednocześnie nie ma przy tym znaczenia czy w danym budynku możliwe jest zaspokojenie potrzeb związanych z pobytem lub zamieszkiwaniem (wyrok WSA w Szczecinie z 19 października 2017 r., sygn. II SA/Sz 937/17, Lex nr 2406384).
Podsumowując Wojewoda stwierdził, że wobec faktu, iż organ I instancji nie potwierdził wynikających z ewidencji danych o zabudowaniu przedmiotowego gruntu przez budynek mieszkalny, lecz stan ten zakwestionował, odwołując się w tym zakresie do stanu rzeczywistego, na dowód czego przywołał liczną dokumentację oraz wyniki oględzin, uznał za zasadną odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie.
S. G. wniósł na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego z 4 lipca 2024 r. znak WS-VI.7581.36.2022.BP, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Zaskarżając ww. postanowienie w całości skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 1 ust 1-2 ustawy o przekształcaniu, poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że w niniejszej sprawie zmaterializowały się wszelkie przesłanki ku temu, aby wydać zaświadczenie potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spornej nieruchomości gruntowej;
2) art. 7-9, art. 11, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy postępowania dowodowego, a także dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło organ II instancji do całkowicie błędnych wniosków, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie spełnia przesłanek z art 1 ust 2 ustawy przekształceniowej, bowiem nie jest zabudowana z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe, w sytuacji gdy obiektywne materiały dowodowe zebrane w sprawie, w tym w szczególności zaświadczenie z 13 lutego 2014 r. AU-01.4.7120.1703.2014.EBA i 01.4.7120.1704.2014.EBA potwierdzają, że w budynku zlokalizowanym na działce ewidencyjnej nr [...] znajdują się lokale mieszkalne, które spełniają wymogi lokali samodzielnych, a także, iż z dowodów w postaci dokumentów z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest określona jako zabudowana budynkami mieszkalnymi, co potwierdza w szczególności wypis z kartoteki budynków Prezydenta, co oznacza, że przedstawione w toku postępowania administracyjnego dokumenty urzędowe, niosące w swojej treści domniemanie zgodności danych w nich zawartych ze stanem faktycznym i prawnym, potwierdzają charakter mieszkaniowy przedmiotowego terenu.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł m.in., że organ I instancji ignoruje całkowicie znaczną część dowodów, która nie pasuje mu do przyjętej z góry tezy. Wskazał na dokumenty podnoszone w toku postępowania, które jego zdaniem świadczą o konieczności kwalifikowania spornego budynku jako budynku mieszkalnego.
Chodzi tutaj w szczególności o wypis z kartoteki budynków, wypis z ewidencji gruntu dla spornych działek wydany 14 stycznia 2020 r., a także 6 zaświadczeń wydanych przez Prezydenta 13 lutego 2014 r., z których wynika, że w budynku nr [...] wydzielonych jest sześć samodzielnych lokali mieszkaniowych odpowiadających wymogom określonym w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o samodzielności lokali. Dowody te zdaniem skarżącego w sposób ewidentny wskazują, że sporny budynek jest budynkiem mieszkalnym.
Omawiając ww. dokumenty skarżący wskazał, że z wypisu z kartoteki budynków według stanu na dzień 30 listopada 2021 r. wydanego przez Prezydenta wynika, iż budynek znajdujący się na działce objętej niniejszym postępowaniem jest budynkiem mieszkalnym.
Dodatkowo skarżący podniósł, że dane wynikające z ewidencji mają dla organu administracyjnego charakter wiążący i nie mogą być przez organ samodzielnie korygowane w ramach postępowania, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów (uchwała 7 sędziów NSA z 27 kwietnia 2009 r. sygn. II FPS 1/09).
Z przywołanej uchwały zdaniem skarżącego wynika, że organ jest zobligowany do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dopiero wówczas, gdy posłużenie się wyłącznie tymi danymi wiązałoby się z pominięciem przepisów zawartych w ustawie. Innymi słowy przeprowadzenie przeciwdowodu jest dopuszczalne, ale wówczas gdy przyjęcie zapisów z ewidencji pozostawałoby w sprzeczności z "bezwzględnie obowiązującymi przepisami".
Dalej skarżący wskazał na sprzeczność w jaką popada organ I instancji, bowiem wypis z ewidencji gruntów, wypis z kartoteki budynków oraz zaświadczenia o samodzielności lokali są dokumentami urzędowymi i niosą w swojej treści domniemanie zgodności danych w nich przedstawionych ze stanem faktycznym i prawnym. Podkreślił, że organem, który wydał powoływane dokumenty, jest Prezydent, który z niezrozumiałych względów w niniejszym postępowaniu dokonuje ustaleń faktycznych sprzecznych ze swoimi wcześniejszymi własnymi decyzjami. Wskazał, że z uwagi na bałagan jaki panuje w Urzędzie Miasta, dopiero na wniosek skarżącego wprowadzono odpowiednie zmiany w ewidencji, pomimo tego, że obowiązek ten spoczywa na Prezydencie. Ostatecznie wydano dokument [...], z którego wynika, że budynek zlokalizowany przy os. [...] jest sklasyfikowany jako budynek mieszkalny. Ujawniono również, że jest wyodrębnionych 6 lokali. Wskazano, że całkowita powierzchnia lokali mieszkalnych i pomieszczeń przynależnych do tych lokali znacząco przekracza 50%.
Skarżący przywołał ugruntowany jego zdaniem pogląd, że o mieszkalnym przeznaczeniu budynku jako takiego decyduje okoliczność, czy przeznaczenie to jest realizowane na większej części jego powierzchni użytkowej. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 9 listopada 2007 r., sygn. III SA/Wa 1074/07, z uwagi na to, że żaden z aktów prawnych rangi ustawowej pojęcia "budynek mieszkalny" nie definiuje, przy wykładni terminu "budynek mieszkalny" aktami rangi podstawowej są rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, dalej "PKOB".
Jak stanowią objaśnienia do PKOB, budynki mieszkalne to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni dokument użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W rezultacie, jako że w budynku skarżącego ponad 50% całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest do celów mieszkalnych, budynek jego zdaniem należy uznać za mieszkalny.
Skarżący dodał również, że budynek przy os. [...] w K. obecnie nie stanowi środka trwałego skarżącego, gdyż został wycofany z ewidencji ponad 6 lat temu. Budynek został całkowicie zamortyzowany i w części związanej z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi na sprzedaż został wycofany z działalności gospodarczej. Tylko w lokalu usługowym znajdującym się na parterze i I piętrze jest prowadzona działalność gospodarcza typu hotelarskiego i poniesione wydatki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą stanowiły/stanowią koszty tej działalności.
Odnosząc się do przywołania przez organ I instancji na stronie 3 uzasadnienia decyzji, że w księdze wieczystej [...] przedmiotowy budynek został ujawniony jako "budynek usługowy", skarżący przypomniał, że powoływanie się na powyższą okoliczność jest niewłaściwe. Ugruntowany w orzecznictwie jest bowiem pogląd, że nie ma podstaw do przyjęcia, że dane zawarte w dziale I księgi wieczystej obejmujące oznaczenie nieruchomości miały jakiekolwiek pierwszeństwo przed danymi zawartymi w danych ewidencyjnych. Wobec tego, że wskazane wyżej zaświadczenia z ewidencji gruntów oraz z kartoteki budynków wskazują na mieszkaniowy charakter spornego budynku, to tak też organ podatkowy powinien powyższą kwestię kwalifikować.
Odnośnie natomiast wskazania przez organ, że o usługowym charakterze nieruchomości świadczy stawka 2% według, której naliczana jest opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, skarżący zarzucił, że organ pominął całkowicie, że kwestia stawki procentowej podatku jest aktualnie przedmiotem postępowania przed SR dla K. - N. w K. (sprawa I [...] W takiej sytuacji powoływanie się na tego typu argument nie ma w ogóle racji bytu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny.
Skarżący nie zgodził się też z sugestią organu, że nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości usługowej. Wskazał, że z informacji od Prezydenta w trybie informacji publicznej wraz z decyzją nr 673/2015 oraz ogłoszenia o przetargu wynika, iż nie sprzedawano hoteli, ale budynki mieszkalne wielorodzinne. Sytuacja prawna tych budynków i budynku nr [...] należącego do skarżącego była identyczna, budynki te są dokładnie takie same. Z tych względów teza zawarta w uzasadnieniu, że skarżący na podstawie przetargu nabył prawo użytkowania wieczystego wraz z prawem odrębnej własności budynku na niej posadowionego, tj. budynku hotelowego, jest tezą nieprawdziwą, nie mającą żadnego oparcia w dokumentach.
Końcowo skarżący zarzucił, że organy administracyjne w przedmiotowej sprawie dokonały ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z zasadami procedury administracyjnej, w tym z zasadą prawdy obiektywnej. W niniejszej sprawie organ pominął wiele bardzo ważnych dowodów, które świadczą o mieszkaniowym statusie przedmiotowego budynku. Nieodniesienie się i nierozważenie wszystkich dowodów wykazujących ten fakt narusza zdaniem skarżącego wskazane w zarzutach skargi przepisy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - dalej "P.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i kończy postępowanie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Skarga okazała się zasadna, a poddane sądowej kontroli postanowienia, w oparciu o ww. kryteria, należało usunąć z obrotu prawnego.
Zaskarżonym postanowieniem z 4 lipca 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z 29 sierpnia 2022 r. odmawiające wydania na wniosek skarżącego zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej (działki nr [...], [...]), na podstawie art. 219 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.
Nie było w sprawie sporne, że według ust. 2 tego artykułu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W świetle zaś art. 1a ustawy przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
Nie było też przedmiotem sporu, że skarżący w części przedmiotowego budynku prowadzi działalność hotelarską (forma zamieszkania zbiorowego), a 6 lokali legitymuje się od 2014 r. zaświadczeniami Prezydenta z 13 lutego 2014 r. o samodzielności (k. 9-14 akt adm. II instancji). Oznacza to, jak słusznie wskazał skarżący, że mogą być one przedmiotem wyodrębnienia i obrotu.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że z art. 1 i art. 1a ustawy przekształceniowej wynika, iż dla oceny zasadności wniosku o wydanie zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia praw, pierwszoplanowe znaczenie ma charakter techniczno-budowlany istniejącej na gruncie zabudowy. Zasadniczo chodzi o grunty zabudowane: 1) wyłącznie budynkami mieszkalnymi - jednorodzinnymi albo wielorodzinnymi zawierającymi przynajmniej połowę lokali mieszkalnych, 2) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi oraz dodatkowo towarzyszącymi im budynkami niemieszkalnymi, innymi obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi, 3) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi wyłącznie albo razem z budynkami niemieszkalnymi towarzyszącymi oraz dodatkowo (pod pewnymi warunkami) innymi budynkami niemieszkalnymi, obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi.
Z art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca posługuje się pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" i "budynku mieszkalnego wielorodzinnego", nie definiując tych pojęć na użytek ustawy. Skoro ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęć "budynek mieszkalny jednorodzinny" i "budynek mieszkalny wielorodzinny", to sięgnąć należy – co do zasady - do przepisów o charakterze źródłowym.
Taki charakter dla poszukiwania znaczenia tych pojęć ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej "P.b.", zawierająca w jej art. 3 pkt 2a definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego. P.b. nie definiuje natomiast pojęcia "budynek mieszkalny wielorodzinny", jednak wyodrębnia tę kategorię budynków mieszkalnych (art. 5 ust. 1 pkt 4 i 4a, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f P.b.). Z załącznika do P.b. wynika, że budynki mieszkalne dzielą się na dwie kategorie techniczno-budowlane: budynki mieszkalne jednorodzinne (Kategoria I) i inne budynki mieszkalne (Kategoria XIII). Do tej drugiej grupy zaliczają się zatem budynki mieszkalne wielorodzinne. Zakres pojęciowy w omawianej materii doprecyzowuje § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), dalej "rozporządzenie w.t.".
Zgodnie z tym przepisem przez budynek mieszkalny należy rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny, b) budynek mieszkalny jednorodzinny. W tej definicji nie mieści się niewątpliwie budynek zamieszkania zbiorowego, np. hotel (§ 3 pkt 5 rozporządzenia w.t.).
Zatem dla potrzeb sprawy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, wedle stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., budynek mieszkalny jednorodzinny, to – co do zasady - budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2a P.b. Jeżeli budynek mieszkalny nie spełnia tej definicji, to należy zakwalifikować go jako budynek mieszkalny wielorodzinny, jeżeli co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej).
Trzeba podkreślić, że skierowanie przez ustawodawcę sprawy przekształceniowej do trybu wydawania zaświadczeń (Dział VII K.p.a.) ma daleko idące konsekwencje. Rolą organów wydających zaświadczenia potwierdzające przekształcenie nie jest bowiem rozstrzyganie sporów w zakresie stanu nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, a jedynie potwierdzenie w tym zakresie zmiany prawa. Z Działu VII K.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, a jego charakter jest znacznie mniej sformalizowany niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej.
W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 K.p.a.).
W tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych, którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury postępowania uregulowanego w przepisach Działu VII K.p.a. wynika, że organ jest kompetentny wydać zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne.
Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji). Mając na uwadze odwołanie się przez ustawodawcę w sprawach przekształceniowych do klasy techniczno-budowlanej zabudowy znajdującej się na gruncie oraz do uproszczonego trybu wydawania zaświadczeń w konsekwencji należy przyjąć, że dla niniejszej sprawy w zakresie ustalenia charakteru zabudowy na gruncie nie ma istotnego znaczenia to, na jaki cel budynek mieszkalny jest faktycznie wykorzystywany obecnie, w szczególności, czy budynek tego rodzaju wykorzystywany jest do prowadzenia działalności o funkcji innej niż zamieszkiwanie. Tego rodzaju zagadnienie może mieć znaczenie, nie tyle przy potwierdzeniu przekształcenia praw, ale przy ustalaniu opłat z tytułu przekształcenia (art. 7 ust. 6a i 7a ustawy).
W sprawie o przekształcenie praw nie ma też co do zasady znaczenia planistyczne przeznaczenie terenu nieruchomości, określony w umowie i księdze wieczystej cel na jaki nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste oraz to jaka wysokość stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste pobierana była w konkretnym przypadku.
Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miało to, że sprawy przekształceniowe są załatwiane w uproszczonym postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Z uzasadnienia projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wynika, że ustawodawca świadomie zrezygnował z potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną o charakterze deklaratoryjnym. Zatem w tego typu sprawach organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów i budynków, czy też wpisów w kartotece budynku, czy wpisów w księgach wieczystych (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2024 r. sygn. I SA/Wa 85/24).
Zatem organ nie powinien badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących obecnego faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku, czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną po 1 stycznia 2019 r., odwoływać się do opodatkowania wysokością stawki od budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia.
Nadto ustawodawca nie związał z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Co więcej, ustawodawca założył, że tego typu sprawy będą miały zasadniczo charakter niesporny.
Należy zauważyć, że wobec tego, iż w praktyce nierzadko charakter zabudowy na gruncie jest kwalifikowany w odrębnych rodzajowo sprawach administracyjnych (np. podatkowych, planistycznych, architektoniczno-budowlanych, z zakresu gospodarki gruntami) według różnych kryteriów, to organ wydający zaświadczenie (zasadniczo opierający się na posiadanych danych ewidencyjnych) musi kierować się reprezentatywną ewidencją urzędową.
Organ wydający zaświadczenie nie może bowiem opierać się na rozbieżnych danych dotyczących charakteru i poszczególnych parametrów zabudowy gruntu, wynikających z ustaleń i ocen poczynionych przez organy administracji publicznej na potrzeby różnych spraw administracyjnych.
Zdaniem Sądu ustawodawca zdecydował, że wydane zaświadczenie ma zasadniczo opierać się na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i ust. 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.), dalej "P.g.k.".
Tymczasem w sprawie niniejszej, choć organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia, że zgodnie z informacjami zawartymi w Ewidencji Gruntów i Budynków, na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako ww. dz. ewid. nr [...], [...] znajduje się budynek oznaczony w Ewidencji jako "budynek mieszkalny", to w aktach administracyjnych I instancji brak jest jakiegokolwiek dowodu w tym przedmiocie.
Uchybienie to częściowo naprawiono w II instancji, poprzez włączenie do akt administracyjnych załączonych do zażalenia wypisów z kartoteki budynków i rejestru gruntów. Jednak również i Wojewoda nie wyciągnął z treści ww. wypisów należytych wniosków.
Organ I instancji ograniczył swoje działanie w sprawie do dokonania oględzin przedmiotowej nieruchomości 28 kwietnia 2022 r. udokumentowanych notatką urzędową "z wizji terenowej" i fotografiami wykonanymi podczas wizji, oceny strony internetowej z aktualną ofertą pobytu dla obiektu hotelowego "A." i ofert na licznych portalach turystycznych, informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz decyzji Wojewody z 28 lutego 1994 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego m.in. dz. ewid. nr [...] (w wyniku kolejnych podziałów działki powstały dz. ewid. nr [...], [...]) na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Socjalnych i Mieszkaniowych w K., wraz z prawem własności m.in. budynków hotelowych.
Warto tu ponownie zaznaczyć, że wydawanie zaświadczeń zalicza się do postępowań administracyjnych niejurysdykcyjnych, bowiem czynności te nie służą konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego i nie zmieniają w sposób bezpośredni sytuacji prawnej jednostki. Ze względu na charakter działań nazywanych "wydawaniem zaświadczeń", który wyraża się znacznym odformalizowaniem i zderegulowaniem, przyjmuje się, że jest to postępowanie administracyjne uproszczone o ograniczonym zakresie przedmiotowym stosowania (zob. J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1988/2, s. 16). Tak też określa się jego istotę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 9 maja 2002 r., sygn. II SA 944/00, LEX nr 83811).
Taka kwalifikacja tych czynności pozwala przyjąć, że – mimo braku odesłania – minimalne reguły proceduralne dla tego uproszczonego postępowania należy ustalać na podstawie odpowiedniego stosowania niektórych instytucji zawartych w działach I i II. Tezę tę uzasadnia także potrzeba ochrony wnioskodawcy przed arbitralnym działaniem organu. Do wydawania zaświadczeń nie stosuje się rozwiązań procesowych, które dotyczą wyłącznie decyzji (postanowień). Dotyczy to m.in.: niektórych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 13, 16), stron postępowania, rozprawy administracyjnej, zawieszenia postępowania, podstaw i elementów decyzji (art. 104–107), rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108), ugody, ostateczności, stanu rzeczy osądzonej, trybów nadzwyczajnych (rozdziały 12 i 13).
Należy natomiast stosować do zaświadczeń w pełnym zakresie zasady praworządności, pisemności i szybkości doręczeń, wymogów podania, a w ograniczonym zakresie wymogi co do postępowania dowodowego i postanowienia.
Mając powyższe na uwadze warto na marginesie wskazać, że zgodnie z art. 67 K.p.a.:
§ 1. Organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie.
§ 2. W szczególności sporządza się protokół: (...)
3) oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej.
Dodać trzeba, że źródłem danych ewidencyjnych mogą być także m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, będącej w zasobach organów administracji publicznej, co wynika z art. 22 ust. 2 P.g.k. oraz § 35 pkt 6 obowiązującego do 31 lipca 2021 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393).
Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 ww. rozporządzenia. Szczególne znaczenie może mieć w tym zakresie klasa budowlana budynku określona w ewidencji gruntów według PKOB (§ 63 ust. 1 pkt 5 i ust. 1f pkt 5 ww. rozporządzenia). Zasadniczo bowiem funkcja budynku odpowiada jego klasie budowlanej (§ 28 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia).
Z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999 r. nr 112 poz. 1316 ze zm.) w pkt IV załącznika wyróżnia w grupie budynków mieszkalnych o dwóch mieszkaniach i wielomieszkaniowych (112) klasę budynków o trzech i więcej mieszkaniach (1122) – która obejmuje budynki mieszkalne pozostałe, takie jak: budynki mieszkalne, o trzech i więcej mieszkaniach, nie obejmuje natomiast budynków zbiorowego zamieszkania (1130), hoteli (1211) oraz schronisk młodzieżowych, domków kempingowych i domów wypoczynkowych (1212).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, że objęta wnioskiem o przekształcenie nieruchomość, oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...], [...] - według stanu prawnego nieruchomości z 22 września 2022 r. - zabudowana jest budynkiem mieszkalnym (k. 8 akt II inst.).
Zgodnie natomiast z informacjami zawartymi w Kartotece Budynków, na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako ww. dz. ewid. nr [...], [...] znajduje się budynek oznaczony jako "budynki mieszkalne (110)" (k. 7 akt II inst.).
Należy nadmienić, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz.U. z 2016 r., poz. 1864 ze zm.), rodzaj 110 "Budynki mieszkalne" obejmuje budynki, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych, takie jak:
- budynki jednorodzinne (wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej, szeregowej albo grupowej posiadające własne wejście z poziomu gruntu),
- budynki o dwóch mieszkaniach (wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej, szeregowej albo grupowej o dwóch mieszkaniach),
- budynki o trzech i więcej mieszkaniach,
- domy opieki społecznej (bez opieki medycznej), hotele robotnicze, domy dziecka, internaty i bursy szkolne, domy studenckie, placówki opiekuńczo-wychowawcze, domy dla bezdomnych, budynki zbiorowego zamieszkania dla ludzi starszych, studentów, dzieci i innych grup społecznych,
- budynki mieszkalne na terenie koszar, zakładów karnych i poprawczych, aresztów śledczych,
- budynki rezydencji prezydenckich i biskupich
Rodzaj ten nie obejmuje natomiast:
- budynków szpitali, klinik i innych budynków w zakresie opieki zdrowotnej, sklasyfikowanych w rodzaju 106,
- hoteli i podobnych budynków krótkotrwałego zakwaterowania, sklasyfikowanych w rodzaju 109,
- budynków niemieszkalnych na terenie koszar, zakładów karnych i poprawczych, aresztów śledczych, sklasyfikowanych w rodzaju 109.
Podsumowując, kwalifikację spornego budynku jako mieszkalnego potwierdzają dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków – wypis według stanu na 14 listopada 2019 r. – opis użytku – tereny mieszkaniowe oraz z kartoteki budynku.
Potwierdzenie takie mogłoby wynikać również z analizy proporcji powierzchni ujawnionych samodzielnych lokali do całości powierzchni budynku, w którym nadal częściowo prowadzona jest działalność hotelarska.
Organy ustaliły w sprawie niniejszej jedynie, że nieruchomość w bliżej nieokreślonej części jest wykorzystywana na cele niemieszkalne – prowadzenie działalności gospodarczej, bowiem w budynku prowadzony jest hotel.
Powtórzyć należy, że zdaniem Sądu, dla ustalenia czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały dane dotyczące charakteru zabudowy na gruncie wynikające z ewidencji gruntów i budynków oraz kartoteki budynku.
Inne dowody mogłyby posłużyć do ustalenia klasy budowlanej przedmiotowych budynków mieszkalnych, gdyby świadczyły o zmianie sposobu użytkowania tego budynku i jego klasy budowlanej. Chodzi tu o będącą w posiadaniu organu właściwego w sprawach przekształceniowych dokumentację architektoniczno-budowlaną (art. 71 P.b.), dokumentację organu nadzoru budowlanego (art. 59a ust. 2 pkt 2, art. 71a P.b.) lub dokumentację ze sprawy wykroczeniowej (art. 93 pkt 9b P.b.).
Wobec powyższego Sąd uznał, że zarówno Prezydent jak i Wojewoda dokonali wadliwej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy uznając, że znajdujący się na gruncie na osiedlu [...] budynek mieszkalny, nie miał charakteru budynku mieszkalnego, zwłaszcza, że organy te nie wykazały w oparciu o posiadane dane ewidencyjne, rejestrowe, czy np. dokumentację architektoniczno-budowlaną, że przedmiotowy budynek był 1 stycznia 2019 r. budynkiem o innej kategorii budowlanej, niż mieszkaniowa.
Zdaniem Sądu zaakceptowane przez Wojewodę stanowisko Prezydenta, że sporny budynek jest w ponad połowie wykorzystywany na cele turystyczne, nie wynika ze zgromadzonego przez organy materiału aktowego. Dodatkowo trzeba tu zastrzec, że samo prowadzenie działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym nie musi oznaczać, że w takim przypadku podmioty prowadzące taką działalność dokonały w tym obiekcie istotnych zmian w zakresie jego substancji w taki sposób, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku i w konsekwencji zmiany jego klasy budowlanej (np. budynek mieszkalny został przebudowany na budynek administracyjny, handlowy lub usługowy).
Z ujętej w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika wyłącznie, że relewantny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Przepis ten nie wyklucza zresztą objęcia przepisami ustawy gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym, o ile jego powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej.
Jak wskazuje się w piśmiennictwie okoliczność, że w lokalu mieszkalnym (w budynku wielorodzinnym) zarejestrowana jest działalność gospodarcza, bądź kilka takich działalności, czy też, że jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego - nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Komentarz, Wolters Kluwer 2019 r.).
Warto wyjaśnić, że organem kompetentnym do określenia kategorii budynków jest organ administracji budowlanej, który w przedmiocie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, względnie w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowania. To on zatem, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów i budynków.
Zatem, aby ustalić tego rodzaju okoliczności, Prezydent musiałby dysponować właściwą dokumentacją organu nadzoru budowlanego stwierdzającą, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku bez dokonania zgłoszenia, np. ostatecznymi postanowieniami, o których mowa w art. 71a ust. 1 i 2 P.b. lub ostateczną decyzją, o której mowa w art. 71a ust. 4 P.b., czy np. prawomocnym orzeczeniem o ukaraniu grzywną za wykroczenie z art. 93 pkt 9b P.b. Przy czym ostatecznie lub prawomocnie stwierdzona we właściwym trybie zmiana sposobu użytkowania budynku winna być tego rodzaju, że skutkowała zmianą kategorii budowlanej budynku.
Tymczasem w sprawie niniejszej brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, by odpowiedni powiatowy inspektor nadzoru budowlanego stwierdził dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu.
W rozpoznawanej sprawie ewidencja gruntów i budynków i kartoteka budynku wskazują na zabudowę spornych działek budynkiem mieszkalnym. Żaden z organów nie wykazał natomiast rzeczywistych podstaw, by w postępowaniu o wydanie zaświadczenia ten charakter zabudowy zakwestionować.
Z pewnością nie sposób z samego faktu wskazania w Krajowym Rejestrze Sądowym czy Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej budynku jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej wyprowadzić konkluzji, że zabudowany nim grunt nie podlega działaniu ustawy przekształceniowej, względnie istnieją w tym przedmiocie istotne wątpliwości, których wyjaśnienie w postępowaniu o wydanie zaświadczenie jest niedopuszczalne.
Do zakwestionowania wpisów w ewidencji i kartotece nie jest wystarczający również wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej w odniesieniu do przeznaczenia budynku znajdującego się na gruncie opisujący ten budynek jako usługowy.
Formułując tego rodzaju wnioski organy obu instancji dowolnie oceniając zgromadzony w aktach materiał wadliwie, a co najmniej przedwcześnie, dokonały ustaleń stanu faktycznego w sposób wadliwy, co skutkuje negatywną oceną kontroli legalności wydanego zaświadczenia. Zdaniem Sądu doszło do naruszenia przez organy art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, poprzez jego niezastosowanie, choć w świetle danych ewidencyjnych dostępnych organom brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez przedmiotową nieruchomość pozytywnych przesłanek przekształcenia, a z akt nie wynika, by w stosunku do niej zachodziły okoliczności opisane w art. 3 ww. ustawy, wyłączające nieruchomość spod działania tej ustawy.
Innymi słowy, zgromadzone przez organy i przedstawione Sądowi akta administracyjne nie wykazały, wbrew stanowisku organów, by dane ewidencyjne znajdujące się w dyspozycji organu I instancji odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie odpowiadały stanowi faktycznemu. Powyższe skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia I instancji.
Na marginesie Sąd zauważa, że powołana przez skarżącego uchwała 7 sędziów NSA z 27 kwietnia 2009 r. sygn. II FPS 1/09 - stwierdzająca, że budynki koszarowe przeznaczone na zakwaterowanie zbiorowe żołnierzy nie mogą być uznane za budynki mieszkalne lub ich części w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2006r. nr 121 poz. 844 ze zm.) – dotyczy kwestii podatku od nieruchomości i nie może być wprost odnoszona do niniejszej sprawy o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozważy, czy sporny budynek był 1 stycznia 2019 r. budynkiem mieszkalnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej i rozpozna wniosek w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa, uwzględniając ich wykładnię zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
O kosztach postępowania zasądzonych w punkcie II sentencji wyroku Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 100 zł, na co złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.