II SA/Kr 1167/20

II SA/Kr 1167/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 6979/21 - Wyrok NSA z 2025-04-16
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 995
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Dz.U. 2020 poz 797
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w R. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zbierania i przetwarzania odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z 31 lipca 2020 r. znak [...] zarządził wobec Firma A z siedzibą w R. :
1. Prowadzenie na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów;
2. W przypadku prowadzenia transgranicznego przemieszczania odpadów postępowanie zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów;
3. Przedłożenie do właściwego organu dokumentów i materiałów niezbędnych do uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów tworzyw sztucznych;
4. Prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów przyjętych do przetwarzania.
Dla punktów 1, 2 i 4 termin realizacji wyznaczono: z chwilą otrzymania zarządzeń pokontrolnych i dalej na bieżąco.
Dla punktu 3 termin realizacji wyznaczono na 15 października 2020 roku.
Organ wyznaczył także termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 października 2020 r.
Jako podstawę prawną zarządzenia organ wskazał art. 12 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995), dalej "u.i.o.ś." oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] 2019 r. do [...] 2020 r. w Firma A w R. udokumentowanej protokołem kontroli nr WIOS-KRAK [...].
W uzasadnieniu zarządzenia organ stwierdził, że na podstawie ustaleń ww. kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. w Firma A w R. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym organ zarządził w punkach 1 - 4 ich usunięcie.
Uzasadniając pkt 1 zarządzenia organ wskazał, że na podstawie ustaleń przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż Spółka na terenie hali znajdującej się w R. przy ul. [...] gospodaruje odpadami nie prowadząc ewidencji odpadów - zarówno kart przekazania odpadów jak i kart ewidencji odpadów. Przeprowadzone [...] 2019 r. oględziny wykazały, że Spółka w wynajmowanej hali posiada zainstalowaną, kompletną instalację do przetwarzania tworzyw sztucznych, w tym odpadów - składającą się z urządzania do rozdrabniania tworzyw sztucznych oraz linii do wytwarzania regranulatu. W dniu oględzin w hali znajdowały się odpady tworzyw sztucznych (plastikowe elementy pralek - głównie drzwiczki), które poddane zostały rozdrobnieniu na młynku do mielenia. Ponadto stwierdzono znaczną ilość rozdrobnionych tworzyw sztucznych oraz regranulatu.
W trakcie kontroli kontrolowany podmiot podał, że uważa, iż nie gospodaruje odpadami - nabywane tworzywa sztuczne traktował jako produkt, a nie odpad.
Zdaniem organu powyższe ustalenia wskazują bezsprzecznie, że podmiot przyjmował odpady tworzyw sztucznych, które w części poddawał przetworzeniu, a w części zbierał. Podmiot był obowiązany do prowadzenia pełnej ewidencji odpadów - za pomocą kart przekazania odpadów oraz kart ewidencji odpadów. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U z 2020 r., poz. 797 ze zm.), posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Ponadto na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1, w przypadku posiadaczy odpadów, ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem m.in. następujących dokumentów: karty przekazania odpadów, karty ewidencji odpadów.
Uzasadniając pkt 2 zarządzenia organ stwierdził, że w trakcie przeprowadzonych działań uzyskano faktury, zgodnie z którymi Spółka zakupiła tworzywa sztuczne stanowiące odpady w ilości w ilości 48,827 Mg od podmiotu firma B a.s. - odpady te zgodnie z fakturami zostały przemieszczone z [...] do [...]. W trakcie kontroli podmiot przedłożył poprawione faktury wskazując zapis, iż sprowadzone tworzywa sztuczne stanowią odpad został omyłkowo umieszczony na fakturach.
Sprowadzenie z [...] do [...] odpadów tworzyw sztucznych oznaczonych jako B3010 (stałe odpady tworzyw sztucznych) podlega pod procedurę informowania (załącznik VII). Podmiot nie przedłożył żadnych załączników nr VII ani też umowy zawartej z podmiotem ze strony [...]. Przy czym odpady z zza granicy nie mogły trafić do kontrolowanego podmiotu, ponieważ nie stanowi on instalacji odzysku - brak uregulowań formalno-prawnych w tym zakresie.
Ponadto Spółka po przyjęciu tworzyw sztucznych w części je przetwarzała celem sprawdzenia, czy można je przetworzyć na użytkowanej instalacji, a następnie wysyłała przyjęte tworzywa sztuczne wraz z częścią, która została przetworzona na użytkowanej instalacji do [...]. Zgodnie z przedłożonymi przez podmiot w trakcie kontroli dokumentami do [...] zostało przekazane 246,515 Mg odpadów (dane za okres od 1 kwietnia do 31 października 2019 r.).
Zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1418/2007 dotyczącym wywozu w celu poddania odzyskowi niektórych odpadów wymienionych w załączniku III lub IIIA rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady do pewnych państw, których nie obowiązuje decyzja OECD w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów (Dz.U. L 316 z 4.12.2007, s. 6) do przemieszczania odpadów tworzyw sztucznych oznaczonych jako B3010 (w tym do niechlorowcoorganicznych polimerów i kopolimerów) stosuje się inne procedury kontrolne, które obowiązują w prawie krajowym ([...]). Podmiot nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących na legalne prowadzenie transgranicznego przemieszczania odpadów do [...].
Uzasadniając pkt 3 zarządzenia organ stwierdził, że kontrola wykazała, iż podmiot prowadzi przetwarzanie odpadów tworzyw sztucznych w instalacji zlokalizowanej w hali pod adresem ul. [...], [...]. Jak ustalono podmiot przyjął 246,515 Mg odpadów tworzyw sztucznych, które w części przetworzył, a w części bez ich przetworzenia przekazał do [...]. Powyższe ustalono na podstawie przedłożonych przez podmiot w trakcie kontroli dokumentów, wykonanej ich analizy oraz oględzin przeprowadzonych w trakcie kontroli. W trakcie oględzin potwierdzono prowadzenie przez podmiot rozdrabniania odpadów tworzyw sztucznych oraz obecność na terenie hali rozdrobnionych tworzyw sztucznych, jak również regranulatu. Zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.
Uzasadniając pkt 4 zarządzenia organ stwierdził, że w trakcie prowadzonej kontroli ujawniono prowadzenie przez podmiot zbierania i przetwarzania odpadów. Ponieważ podmiot przyjął odpady i w części je zmagazynował przed dalszym przekazaniem, a w części przetworzył, to stał się posiadaczem tych odpadów, o czym świadczą przedstawione przez podmiot w trakcie kontroli dokumenty. Zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów, z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów, zgodnie z art. 25 ust.6b-6f, 6h i 6i ustawy o odpadach oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 25 ust. 8a ustawy o odpadach.
Organ końcowo pouczył adresata zarządzenia m.in., że zarządzeniem nie nałożono na kontrolowany podmiot żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinien realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. Wydanie zarządzenia pokontrolnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie ogranicza uprawnień innych organów ochrony środowiska do wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub innego przewidzianego prawem. Skierowanie do przedsiębiorcy zarządzenia pokontrolnego nie wyklucza zastosowania przez organ innych działań administracyjno-prawnych. Pouczył też o sankcjach w konsekwencji niewykonania zarządzenia, a także o dopuszczalności, terminie i sposobie zaskarżenia zarządzenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Firma A w R. wniosła na powyższe zarządzenie pokontrolne skargę do WSA w Krakowie zaskarżając je w całości (pkt 1-4).
Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu zarzuciła naruszenie art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w przypadku, w którym ustalenia przeprowadzonej przez organ kontroli są niejednoznaczne, a tym samym nie istniała w ocenie skarżącej podstawa do wydania zarządzenia pokontrolnego, co jest o tyle oczywiste, że wydanie przedmiotowego zarządzenia nie jest konieczne i dopuszczalne w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej w przypadku obrotu tworzywami sztucznymi nie będącymi odpadami. Uwzględniając podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
Odnosząc się do zacytowanych fragmentów uzasadnienia ww. zarządzenia skarżąca podniosła, że w toku prowadzonej kontroli zostały przedstawione przez skarżącą następującego rodzaju dokumenty:
1) zeznania świadka M. M. z 28 maja 2020 r. z których wynika, że przedmiotem działalności Spółki jest zakup i sprzedaż tworzyw sztucznych: "Wg mojej wiedzy nie kupuje takich towarów" (czyt. odpadów);
2) zeznania świadka E. M. z 28 maja 2020 r. z których wynika, że; "Szef zdaje sobie sprawę, że nie ma decyzji na przyjmowanie odpadów i wie, że nie może ich kupić";
3) oświadczenie Prezesa Zarządu Spółki stanowiące, iż:
- "(...) produkty, które Państwo widzieli tzn. części z odbudowy odkurzaczy i pralki zostały w ilości od 150-200 kg dostarczone za darmo od firmy [...] (...) Towar ten był przetworzony jako próba czy nasza linia produkcyjna mogłaby w przyszłości obsługiwać dany asortyment po uprzednim uzyskaniu zezwoleń na gromadzenie i przetwarzanie odpadów";
- "Jako Prezes Firmy Firma A Y. Y. informuje, że nadwyżka surowca jaką Państwo stwierdzili w ilości 94 Mg mogła wynikać z dostawy towarów wcześniej aniżeli fakturę wystawiono",
4) oświadczenie firma B z którego wynika, że wszelkie towary jakie były sprzedawane do firmy Firma A w R. były to tworzywa sztuczne;
5) oświadczenie Spółki złożone 29 maja 2020 r. w związku z odmową podpisania protokołu kontroli wskazujące na przyczynę zaistniałego zdarzenia w postaci odmowy podpisania protokołu kontroli 28 maja 2020 r. stanowiące, iż: "W sprawozdaniu została ujęta informacja, jakoby firma skupowała i sprzedawała towary, które pracownicy określili, jako odpad (...). Jednocześnie informuję, iż wysyłanie odpadów do [...] jest niemożliwe, gdyż kraj ten zabrania dostaw odpadów. Jest to traktowane jako przestępstwo w związku z czym w razie kontroli moglibyśmy narazić się na duże konsekwencje";
6) ustalenia poczynione podczas kontroli zrealizowanej przez organ wskazane w protokole kontroli z 28 maja 2020 r.: "W dniu 21 listopada 2019 r. otrzymano informację, że właściwa substancja sprowadzona z firma C stanowi produkt. W dniu 3 stycznia 2020 r. uzyskano na maila informację, że właściwy organ czeski przed udzieleniem odpowiedzi w przedmiotowej sprawie przeprowadzi działania mające na celu ustalenia czy te podmioty przekazywały Firma A odpad czy produkt. Do dnia zakończenia kontroli nie uzyskano informacji od właściwego organu strony czeskiej".
Zdaniem skarżącej całokształt opisanych i przywołanych dowodów zgromadzonych w toku ww. kontroli stanowi potwierdzenie, iż w toku działań prowadzonych przez organ zgromadzono szereg dowodów potwierdzających, iż w sprawie mamy do czynienia z produktem, a nie odpadem. Pomimo powyższego organ niemalże w sposób autorytatywny, nie odnosząc się w najmniejszym stopniu do przyczyn podjętych działań, bądź nie wskazując w najmniejszym stopniu dowodów na poparcie dokonanej klasyfikacji stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów. Z powyższym stwierdzeniem skarżąca nie zgodziła się z uwagi na okoliczności podniesione w dalszej części skargi, które jej zdaniem rozpatrzone przez sąd administracyjny winny doprowadzić do uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
Skarżąca zarzuciła, że zarządzenie kontrolne wydano pomimo, że kwestie dowodowe w przedmiotowej sprawie winny zostać uznane za otwarte. W pierwszej kolejności, w toku prowadzonej kontroli wbrew pierwotnemu założeniu, na skutek współpracy międzynarodowej ustalono, iż przykładowo transakcje pomiędzy Firma A a firma C nie miały za przedmiot odpadów, a dotyczyły wyłącznie produktów. W obliczu powyższego ustalenia opisane powyżej działania organu, który w toku czynności kontrolnych wpierw występuje o pozyskanie od organów specjalistycznych państwa członkowskiego Unii Europejskiej informację, czy podmiot mający siedzibę na jego terytorium prowadzi sprzedaż tworzyw, czy obrót odpadami w konkretnym przypadku, a następnie bez oczekiwania na uzyskanie odpowiedzi sam dokonuje klasyfikacji z pominięciem tak istotnych ustaleń, co jest trudne do zaakceptowania.
Dodatkowo kontynuując opisane wątpliwości skarżąca zwróciła uwagę, że skoro w ramach zarządzenia pokontrolnego za wątpliwe zostały uznane transakcje związane ze współpracą z firma B to w przypadku, w którym w ramach prowadzonej kontroli organ dysponował oświadczeniem samej Spółki będącej sprzedawcą, poprawionymi fakturami VAT, a także informacjami pochodzącymi do nabywcy, iż przedmiotem transakcji nabycia, prowadzonej przez Spółkę działalności nie jest zbieranie, czy przetwarzanie odpadów.
Uwzględniając zatem całokształt okoliczności należało oczekiwać, że organ bądź podejmie dalsze czynności zmierzające do ustalenia, czy firma B zbywał na rzecz Spółki towary, bądź ustali w oparciu o dotychczas zgromadzone dowody, że mamy do czynienia z podmiotem kontrolowanym prowadzącym działalność w zakresie obrotu tworzywami sztucznymi.
W przypadku, w którym zostałoby ustalone, iż obrót dotyczy tworzyw sztucznych, wydanie jakiegokolwiek zarządzenia kontrolnego skarżąca ocenia jako niedopuszczalne. Przywołując treść art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. skarżąca wskazała, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.
Tym samym, zdaniem skarżącej, w przypadku w którym ustalenia dowodowe na gruncie prowadzonej kontroli są nieprzekonywujące, bądź winny zostać uznane za niewystarczające - a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie - rzutuje na ocenę zasadności skargi na zarządzenie pokontrolne.
Powyższe stanowisko, zdaniem Spółki, znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przywołując wyrok WSA w Gliwicach z 9 września 2009 r. sygn. II SA/Gl 126/09 skarżąca podniosła, że zalecenia zawarte z zarządzeniu pokontrolnym, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., stanowią konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Brak takich nieprawidłowości nie uzasadnia wydawania zarządzenia pokontrolnego. Stąd istotne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z inny źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, nie służy zacytowaniu obowiązków strony, lecz zwraca uwagę na uchybienia. Oczywiście uchybienia takie stanowią podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu ich sankcjonowanie i w toku takiego postępowania strona może podważać zasadność zarzutów i wykazywać, że dopełniła ciążących na niej obowiązków. Jednak także na etapie kontroli strona może negować zasadność jej wyników. Możliwość taką daje jej właśnie dopuszczalność wniesienia skargi do sądu na zarządzenie pokontrolne. Badanie legalności takiego zarządzenia oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do jego wydania, oznacza konieczność zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone i dostatecznie wykazane.
Z kolei przywołując wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2019 r. sygn. II SA/Kr 160/19 skarżąca podniosła, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to jedynie przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska. Brak poinformowania o jego wykonaniu został bowiem obwarowany sankcją karną. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego "rozliczalnego", "dyrektywalnego" zachowania się podmiotu zobowiązanego, a nadto, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te wszystkie wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek stanowiący w zasadzie przypomnienie obowiązków wynikających z treści prawa i ostatecznych decyzji administracyjnych.
Zdaniem skarżącej przeprowadzając konfrontację cytowanego orzecznictwa stanowiącego o wymogach stawianych przez sądy administracyjne zarządzeniu pokontrolnemu, jak również przebieg czynności kontrolnych, w tym dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również jej współpracowników, a także treść zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że zaskarżone działanie jako niespełniające powyższych wymogów winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Niezależnie od powyższego skarżąca przywołała stanowisko judykatury w kwestii zaskarżalności zarządzenia pokontrolnego, jak również dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi przez Spółkę. Podniosła m.in., że do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów K.p.a., skarżąca może skorzystać na kolejnym etapie, gdy na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Podobnie, również przepisy ustawy - Prawo przedsiębiorców mają zastosowanie w ograniczonym zakresie. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Przywołując wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 698/19 skarżąca wskazała, że adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna - także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna. Gdy zarządzenie zostało skierowane do członka zarządu spółki, natomiast skargę wniosła sama spółka, skarga wniesiona przez spółkę jest dopuszczalna.
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne wydane zostało w oparciu o naruszenia opisane w protokole kontroli z 28 maja 2020 r. Protokół kontroli nie został podpisany przez Prezesa Zarządu, jednakże wniesione przez niego uwagi (pismo z 29 maja 2020 r.) nie uznano za zasadne i pismem z 30 czerwca 2020 r., znak: [...] poinformowano skarżącą o podtrzymaniu ustaleń zawartych w protokole kontroli oraz przekazano dodatkowe wyjaśnienia w związku z zawartymi w ww. piśmie uwagami.
W protokole kontroli szczegółowo i jednoznacznie opisany został stwierdzony w trakcie kontroli stan faktyczny, a do protokołu załączone zostały dowody, na których oparto ustalenia kontroli.
W odniesieniu do podniesionych przez skarżącą zarzutów w zakresie zarządzeń pokontrolnych, to zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, odpady to każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie z powyższą definicją należy przyjąć, że tworzywa sztuczne w postaci obudów z odkurzaczy i pralek, które są kierowane są do rozdrobnienia w sposób oczywisty stanowią odpady.
Zgodnie z ustaleniami kontroli, co również przywołane jest w skardze na zarządzenia pokontrolne, skarżąca nie kwestionuje, że przyjęła odpady w ww. postaci i przetworzyła je, przy czym wskazuje jedynie, że była to próba technologiczna. W żadnym przypadku ustawa nie dopuszcza prowadzenia prób technologicznych bez wcześniejszego uzyskania wymaganego zezwolenia. Zatem już w związku ze stwierdzeniem prowadzenia przez skarżącą tego procesu wymagane było wydanie zarządzeń pokontrolnych w zakresie pkt. 1, 3 i 4.
Jednakże powyższej wymieniony proces przetwarzania odpadów nie jest jedynym powodem wydania zarządzeń pokontrolnych. Jak ustalono, skarżąca przyjmowała odpady w postaci tzw. przemiału. Przemiał stanowią wyłącznie rozdrobnione odpady tworzyw sztucznych - stanowiące drobne kawałki tworzyw sztucznych o nieregularnych kształtach.
Z punktu widzenia przepisów ustawy o odpadach wyłącznie rozdrobnienie tworzyw sztucznych nie prowadzi w żadnym wypadku do utraty statusu odpadu. Proces rozdrabniania odpadów tworzyw sztucznych zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach stanowi proces R12 (wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11).
Zgodnie z nazwą tego procesu, stanowi on przygotowanie odpadów do dalszej obróbki – dopiero w trakcie której mogą utracić status odpadu. W przypadku odpadów tworzyw sztucznych do utraty statusu odpadów prowadzi proces polegający na wytworzeniu regranulatu tj. produktu, który jest powszechnie stosowany jako zamiennik granulatu z tworzyw sztucznych wykorzystywanego przy produkcji elementów z tworzyw sztucznych. Powyżej wyszczególnione ustalenia poczynione w trakcie kontroli dają pełną podstawy, a nawet nakładają na organ obowiązek wydania zarządzeń pokontrolnych opisanych w pkt 1, 3 i 4.
Jednocześnie inspektor zaznaczył, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż skarżąca prowadzi również obrót tworzywami sztucznymi, które nie stanowią odpadów i wydane zarządzenia nie mają wpływu na tę część prowadzonej działalności.
W zakresie obowiązków dotyczących międzynarodowego transgranicznego przemieszczania odpadów tj. obowiązek zawarty w pkt. 2 przedmiotowy zarządzeń pokontrolnych inspektor zwrócił uwagę, iż w trakcie kontroli ustalono, że skarżąca sprowadza tworzywa sztuczne zza granicy oraz wysyła nabyte tworzywa sztuczne (zarówno w Polsce jak i za granicą) do [...]. W zakresie sprowadzania tworzyw sztucznych zza granicy zwrócono się do właściwego organu w celu uzyskania rzetelnych i pełnych informacji. Natomiast bezsprzecznym dla kontrolujących pozostawało to, iż skarżąca przekazała do [...] odpady tworzyw sztucznych, które przyjęła z terenu Polski. W związku z powyższym niezbędnym było wydanie zarządzeń pokontrolnych w tym zakresie. W uzasadnieniu do tego punktu zarządzenia pokontrolnego wskazano również, iż skarżąca w przypadku sprowadzania odpadów zza granicy winna postępować zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie przemieszczania odpadów.
Przypomnienie tego obowiązku pomimo, że równolegle prowadzone były ustalenia mające za zadanie weryfikację czy podmiot przyjął odpady zza granicy, nie wpływało na zasadność wydania zarządzenia w tym zakresie, w związku z przekazywaniem odpadów do [...].
Jednocześnie inspektor nadmienił, że wiadomością e-mail z 31 sierpnia 2020r. otrzymano informację z GIOŚ, zgodnie z którą tworzywa sztuczne sprowadzone przez podmiot zza granicy nie stanowiły odpadów.
W piśmie procesowym z 16 lutego 2021 r. skarżąca przedstawiła polemikę z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę. Zakwestionowała przyjęcie, że tworzywo sztuczne eksportowane do [...] jest odpadem. Podniosła, że ustalenia organu w zakresie eksportu do chin są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Zaprzeczyła, by w ramach prowadzonej działalności magazynowała i przetwarzała odpady, czy nabywała "przemiał". Zarzuciła uproszczony, pobieżny i tendencyjny charakter poczynionych przez organ ustaleń, w szczególności odnośnie surowca będącego przedmiotem obrotu.
Podniosła przyznanie przez organ w odpowiedzi na skargę, że założenia przyjęte za podstawę zarządzenia uległy częściowo dezaktualizacji, wskazując na pozyskaną informację o kwalifikacji sprowadzanych z zagranicy tworzyw sztucznych jako nieodpady.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust.3).
W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem z dnia 12 stycznia 2021 r. (k. 38), wyznaczył na dzień 18 lutego 2021r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.
Należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829 oraz ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r. – Dz.U. z 2020 r. poz. 1871), zaliczono cały kraj do tzw. czerwonej strefy.
Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie.
Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia w sprawie rozprawy.
Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.
Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Dokonując opisanej na wstępie kontroli Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r., sygn. FSK 2326/04 - powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zarządzenie pokontrolne organu inspekcji ochrony środowiska z 31 lipca 2020 r., o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.
Zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ma ono bowiem charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, gdyż niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.). W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 2 czerwca 2009 r., sygn. II GSK 1009/08, z 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2036/09).
Jak słusznie podniosła skarżąca, niezależnie od tego, że zarządzenie pokontrolne zostało zaadresowane do prezesa zarządu Spółki, skarżąca Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego, ponieważ to zakresu jej działalności, jej majątku i mienia, dotyczy ww. zarządzenie.
Zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zatem aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło przy jego wydawaniu do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Podstawę prawną przedmiotowego zarządzenia stanowi m.in. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś.
Zgodnie z treścią art. 11 ww. ustawy:
1. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej.
2. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi.
3. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska.
Jednocześnie, w myśl art. 12 ww. ustawy:
1. Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:
1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;
1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;
2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;
3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.
2. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
3. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach.
Stosownie zaś do art. 2. ust. 1 pkt 1 lit. l ww. ustawy do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 i 1356) w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 i 875).
W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej kontrola odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą (przepisy rozdziału 3 u.i.o.ś. – regulujące sposób wykonywania zadań kontrolnych przez Inspekcję), a wydane zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli. Użyte w art. 12 ust. 1 ustawy sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli.
Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej może wnieść do protokołu, który podopisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki, umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 ustawy).
W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika jednostki organizacyjnej (kontrolowanej osoby fizycznej) inspektor obowiązany jest uczynić o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie (art. 11 ust. 3 ustawy). W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, na podstawie której organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań.
Warto przy tym zauważyć, jak słusznie podniesiono w skardze, że przedmiotowe postępowanie kontrolne nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Nie ma możliwości prowadzenia w jego toku pełnego postępowania dowodowego. Artykuł 9 ust. 2 ustawy szczegółowo określa uprawnienia inspektora, któremu zlecono kontrolę.
Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale – w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej – odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków – normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 ustawy).
Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne – także gdy idzie o jego element deklaratywny – nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia – a nie ma ku temu podstaw – podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu.
W tym kontekście warto też zaakcentować różnicę między instrumentalnym obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy) – a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi.
W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że – skoro nie mają do niego zastosowania przepisy K.p.a. – to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 K.p.a.). Nie ma jednoznacznych reguł dotyczących ewentualnej zmiany zarządzenia pokontrolnego, w każdym jednak razie nie ulega wątpliwości, że może ono zachowywać aktualność tylko z zastrzeżeniem rebus sic stantibus.
W ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 12 u.i.o.ś., treść kontrolowanego zarządzenia jest kompatybilna z ustaleniami protokołu kontroli, a zarzuty skargi dotyczące wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie niewystarczających ustaleń dowodowych, mających uproszczony, pobieżny i tendencyjny charakter, są - zdaniem Sądu - niezasadne.
W niniejszej sprawie organ kompetentnie stwierdził nieprawidłowość (niezgodność stanu rzeczywistego ze stanem powinnym) polegającą przede wszystkim na tym, że skarżąca – mimo braku wymaganego zezwolenia – przetwarza odpady, a także prowadzi nimi obrót.
Brak wspomnianego zezwolenia jest bezsporny, natomiast kwalifikacja przetwarzanej substancji jako odpad jest rezultatem rzetelnej analizy materiału zgromadzonego w trakcie kontroli (oględziny, zdjęcia, faktury), który jest jednoznaczny w swojej wymowie.
W świetle tych ustaleń i dokumentów sformułowane przez organ wnioski są uprawnione.
Przed dalszymi rozważaniami wskazać należy, na treść art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.), zgodnie z którym "polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci".
Ewidentne jest zatem, że sprawy związane z ochroną środowiska, w tym także gospodarką odpadami pozostają w kręgu szczególnego zainteresowania Unii Europejskiej i poddane są szczególnej pieczy na podstawie licznych aktów prawnych wydawanych przez jej organy.
Także Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje ochroną środowisko naturalne i jego dobrostan. Zgodnie z art. 5 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 4, władze publiczne są obowiązane do (...) zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.
Tym samym niezbędna jest prokonstytucyjna i zgodna z prawem unijnym (stanowiącym część porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej) wykładnia przepisów, na podstawie których swoje działania prowadzi Inspekcja Ochrony Środowiska, która jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, szczególnie zaś w zgodzie z przywołaną wyżej zasadą ostrożności.
W niniejszej sprawie, na podstawie protokołu kontroli wraz załącznikami, bez wątpliwości można stwierdzić, że 9 października 2019 r. inspektorzy WIOŚ w K., prowadząc oględziny przy udziale funkcjonariuszy Policji, w związku z interwencją dotyczącą prowadzenia przetwarzania odpadów w budynku przy ul. [...] w R. , stwierdzili w hali linię do produkcji granulatu (regranulatu), urządzenia do rozdrabniania tworzyw sztucznych (młynki do mielenia) i wyczuwalny zapach stopionego tworzywa sztucznego charakterystycznego dla przetwarzania tworzyw sztucznych. W momencie wejścia inspektorów do hali trwała praca instalacji.
Zarówno w hali jak i na terenie przyległym stwierdzono również zgormadzone odpady tworzyw sztucznych oraz gotowy regranulat zgromadzony w big-bagach. W szrederze znajdowały się ślady pozostałe po rozdrabnianiu (rozdrobnione tworzywa o nieregularnym kształcie). Przy szrederze znajdowały się nierozdrobnione odpady tworzyw sztucznych. Instalacja była połączona rurą i taśmociągami.
W czasie ponownych oględzin 24 października 2019 r. nie stwierdzono prowadzenia prac – maszyny nie były włączone. Tworzywa w postaci granulek w big-bagach oraz tworzywa o nieregularnych kształtach nadal były zmagazynowane w hali oraz na placu magazynowym przy hali.
Prawidłowo sporządzone protokoły oględzin stanowią załączniki do protokołu kontroli z 28 maja 2020 r. (k. 17 i 32 akt administracyjnych).
Ustalenia dokonane w trakcie ww. oględzin zostały drobiazgowo udokumentowane zdjęciami (k. 18-28 i 33, 34 akt adm.).
Z dokonanego z pomocą tłumacza oświadczenia Y. Y., prezesa zarządu skarżącej Spółki, wynika, że skarżąca Spółka przyjmuje transport tworzyw sztucznych na teren zakładu, następnie wybrana losowo partia jest kierowana na instalacje celem sprawdzenia, czy przetwarzanie jest możliwe. Jeżeli nie jest możliwe, transport tworzyw jest zwracany. Jeżeli próbne przetwarzanie zakończyło się sukcesem, transport nieprzetworzony jest wysyłany do [...]. W przypadku przyjęcia dużych elementów tworzyw sztucznych są one rozdrabniane i kierowane do przetworzenia. Działalność jest prowadzona od maja 2019 r.
W piśmie kierowanym przez e-mail z 24 października 2019 r. M. M. z HFirma A poinformowała inspektorów, że w protokole stwierdzono liczne błędy i nieścisłości, powstałe zapewne w związku z tłumaczeniem z jęz. [...]. Podkreśliła, że firma zajmuje się jedynie zakupem tworzyw sztucznych w postaci przemiału lub granulatu (materiał neutralny niebędący odpadem). Podniosła, że zgodnie z informacjami mgr inż. ochrony środowiska J. S. produkcja granulatu z surowców wtórnych nie wymaga dodatkowych zezwoleń w związku z prowadzoną wcześniej na terenie zakładu działalnością produkcyjną.
Organ prawidłowo uznał granulat za produkt, nie odpad, natomiast przemiał (rozdrobnione mechanicznie tworzywa sztuczne – jakie stwierdzono na terenie podmiotu w trakcie oględzin) za odpad.
Organ wezwał również Spółkę do przedstawienia m.in. dokumentów wskazujących na ilości przetworzonych tworzyw sztucznych i wytworzonego regranulatu, na co prezes Spółki odpowiedział, że nie prowadzi ewidencji, ponieważ nie gospodaruje odpadami.
Organ dokonał również rzetelnej analizy przedłożonych dokumentów (faktur).
W trakcie kontroli Spółka przedłożyła decyzje dotyczące części kontrahentów, od których według opisu faktur nabyła "przemiał" oraz "tworzywa sztuczne", według których mieli oni mieć zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Organ dokonał drobiazgowej analizy transakcji poszczególnych kontrahentów Spółki, w aspekcie ilości i rodzaju zakupowanego towaru oraz ewentualnych uprawnień do wytwarzania produktu z odpadów.
W piśmie stanowiącym załącznik nr 16 do protokołu kontroli (k. 225 akt adm.) prezes zarządu Spółki wyjaśnił, że produkty, które kontrolujący widzieli w trakcie oględzin, to części obudowy z odkurzaczy i pralek, dostarczone nieodpłatnie w ilości 150-200 kg od firmy firma D, na próbę. Części te zostały rozdrobnione szrederem, zmielone młynkiem i przepuszczone przez linię produkcyjną w celu uzyskania granulatu. Była to próba, czy linia produkcyjna może obsługiwać ten asortyment w przyszłości, po uprzednim uzyskaniu zezwoleń na gromadzenie i przetwarzanie odpadu.
W piśmie z 29 maja 2020 r. prezes zarządu Spółki dodał, że obecnie stara się o uzyskanie wszelkich pozwoleń na składowanie odpadu.
Podsumowując organ tabelarycznie zestawił stwierdzone nieprawidłowości, ze szczegółowym wskazaniem dowodów (dokumentacja audiowizualna, protokoły oględzin, wyniki pomiarów, dokumenty zakładu, opinia eksperta, itp.) oraz naruszonych przepisów prawa – ustawy o odpadach i prawa unijnego (k. 14 akt adm.).
Opisując popełnione uchybienia i zastosowane sankcje organ wskazał na nieprowadzenie ewidencji odpadów i zastosowanie sankcji pouczenia prezesa zarządu Spółki.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że uwzględniając przywoływaną wyżej unijną zasadę ostrożności w zakresie ochrony środowiska, ustalenia dokonane przez powołany do tego kompetentny organ, były wystarczające do sformułowania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego.
Zdaniem Sądu w sprawie ustalono prawidłowo istotne elementy stanu faktycznego, a zarządzenie znajduje oparcie w wynikach przeprowadzonej kontroli.
Należy tu wyjaśnić, że nie jest kwestionowane, że znaczną część działalności kontrolowanego podmiotu stanowi obrót tworzywami sztucznymi, w tym granulatem, które nie stanowią odpadów. Wydane zarządzenie pokontrolne nie ma wpływu na tę część prowadzonej przez Spółkę działalności.
Również wstępne zastrzeżenia inspekcji odnośnie importu odpadów nie potwierdziły się, co jednak z uwagi na opisany wyżej charakter zarządzenia pokontrolnego i prowadzących do niego czynności nie prowadzi do konieczności wyeliminowania go z obrotu prawnego. Wobec powyższego także zarzuty dotyczące importu prowadzonego przez skarżącą nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości pozostałych ustaleń w sprawie.
W szczególności przyjęcie przez skarżącą 150-200 kg odpadów i ich przetworzenie nie budzi w sprawie wątpliwości. Skarżąca nie kwestionowała powyższego, tłumacząc się jedynie, że była to próba technologiczna.
Nie podważając biznesowej logiki takiego działania należy zauważyć, co słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że ustawa o odpadach w żadnym przypadku nie dopuszcza prowadzenia prób technologicznych bez wcześniejszego uzyskania wymaganego zezwolenia.
Niewątpliwie skarżąca na terenie hali znajdującej się w R. przy ul. [...] prowadziła gospodarowanie odpadami bez wymaganego zezwolenia w formie zbierania i przetwarzania odpadów, w części magazynując je przed dalszym przekazaniem, a w części przetwarzając, zatem stała się posiadaczem tych odpadów. Spółka gospodarując odpadami nie prowadziła ich ewidencji, nie posiadała kart przekazania odpadów jak i kart ewidencji odpadów.
Zatem w związku ze stwierdzeniem prowadzenia przez skarżącą ww. procesu uzasadnione i konieczne było wydanie zarządzeń pokontrolnych w zakresie pkt 1, 3 i 4.
Powyższa konstatacja jest oczywista biorąc pod uwagę treść przepisów ustawy o odpadach, które zostały właściwie przytoczone przez organ w uzasadnieniu zarządzenia.
Przemiał i przyjęte od firmy firma D części z tworzyw sztucznych niewątpliwie mieszczą się bowiem w definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.
Skarżąca nie dochowała obowiązków posiadacza odpadów, o których mowa w art. 33 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1, ust. 3 i ust. 6a, art. 41, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b oraz art. 69 ust. 1 ustawy o odpadach. Ponadto z ustaleń organów wynika, że w obrocie krajowym skarżąca przyjmowała tworzywa sztuczne również w postaci odpadów - tzw. przemiału (rozdrobnione odpady tworzyw sztucznych o nieregularnych kształtach). Przekazywanie takiego towaru do [...] narusza wskazane przez organ przepisy i uzasadnia sformułowanie zarządzenia pokontrolnego (pkt 2).
Końcowo należy wskazać, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł (tu - przepisów prawa). Niniejsze zarządzenie jest "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych. Organ prawidłowo nie ograniczył się do zacytowania obowiązków strony, lecz zwrócił uwagę na konkretne i udokumentowane uchybienia wraz ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa.
Zarządzenie to winno wywołać pożądany skutek w postaci wzmożonego nadzoru skarżącej i jej pracowników nad rodzajem odpadów, z którymi ma do czynienia na terytorium Polski. Kontrolowane zarządzenie otrzymało taką treść, która pozwala adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane i jakie działania powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia i jednocześnie nie narazić się na odpowiedzialność karną.
Sąd nie stwierdził również podnoszonych w skardze naruszeń przepisów Konstytucji RP.
Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe argumenty Sąd oddalił skargę, orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a.