II SA/Kr 1163/24

II SA/Kr 1163/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Jacek Bursa /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 557/25 - Postanowienie NSA z 2025-04-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 119, art. 121, art. 122, art. 127
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 574/2024 z dnia 26 czerwca 2024 r. znak WSE.7722.69.2023.MZEG w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2024 r. nr 574/2024 znak WSE.7722.69.2023.MZEG, po rozpatrzeniu odwołania J. C., utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu [...] nr [...] z dnia 23 listopada 2023 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia na J. C. grzywny w celu przymuszenia.
Z uzasadnienia oraz akt sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia 30 listopada 2022 r. nakazano właścicielce budynku mieszkalno-letniskowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w M., J. C., wykonać rozbiórkę ww. budynku wybudowanego niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Skarga na powyższą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 142/23.
Po przeprowadzeniu w dniu 5 września 2023 r. kontroli, organ I instancji wezwał skarżącą do wykonania ciążącego na niej obowiązku, zaś w dniu 13 października 2023 r. (po ponownym przeprowadzeniu w dniu 5 października 2023 r. kontroli), PINB wystawił wobec skarżącej tytuł wykonawczy, wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne.
W jego toku wydano w dniu 23 listopada 2023 r. postanowienie, w którym na podstawie art. 119 § 2, art. 120, art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.) nałożono na zobowiązaną grzywnę w wysokości 111.019,26 zł w celu przymuszenia do wykonania powyższego obowiązku.
Od powyższego postanowienia zobowiązana złożyła zażalenie, w którym zarzuciła brak podstaw do nałożenia na nią grzywny w sytuacji, gdy to nie ona była inwestorem, a także błędne ustalenie powierzchni zabudowy.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, zgadzając się z organem I instancji co do tego, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające nałożenie grzywny.
W odpowiedzi na zarzut skarżącej, że to nie ona była inwestorem podlegającego rozbiórce budynku, organ wyjaśnił, że nałożona grzywna ma na celu wyegzekwowanie wykonania obowiązku, wynikającego z tytułu wykonawczego, którego zasadności organ egzekucyjny nie ma prawa kwestionować (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Organ podkreślił, że skarżąca jest adresatem decyzji rozbiórkowej, a decyzja ta została utrzymana w mocy wyrokiem sądowym, który ma moc wiążącą. W efekcie, kwestie takie jak następstwo prawne po zmarłym inwestorze mogą być ponownie badane wyłącznie w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych.
Nietrafne były również zdaniem organu zarzuty względem nieprawidłowego określenia powierzchni podlegającego rozbiórce budynkowi. Nie dotyczą one bowiem pojęcia powierzchni zabudowy, do której odwołuje się art. 121 § 5 u.p.e.a., określający wzór na wyliczenie wysokości grzywny, lecz do pojęcia powierzchni całkowitej budynku, które pozostaje bez związku z ww. przepisem.
J. C. złożyła skargę od powyższego postanowienia, zarzucając naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy w sytuacji, gdy organ winien uchylić to orzeczenie oraz umorzyć postępowanie administracyjne, albowiem brak jest jakichkolwiek podstaw do zdyscyplinowania skarżącej poprzez nałożenie na nią grzywny w celu przymuszenia z uwagi na fakt, że skarżąca nigdy nie była inwestorem przedmiotowej nieruchomości, nie zlecała jakichkolwiek prac budowlanych i nie uczestniczyła w nich, a kolejno organ administracyjny w sposób arbitralny bez dysponowania czy to postanowieniem spadkowym, czy też Aktem Poświadczenia Dziedziczenia ustalił następstwo prawne po zmarłym S. P. pomimo faktu, iż organ I instancji posiadał interes prawny w zainicjowaniu postępowania spadkowego po zmarłym;
2. art. 7 k.p.a., art. 70 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz brak weryfikacji całości materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez:
- błędne założenie, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do uiszczenia przedmiotowej grzywny w sytuacji, gdy nie jest inwestorem przedmiotowej inwestycji, zaś nakaz rozbiórki winien w pierwszej kolejności być adresowany do inwestora wykonanych robót;
- pominięcie, że organ administracyjny w sposób arbitralny ustalił następstwo prawne po zmarłym S. P., bez dysponowania formalnym dokumentem w postaci postanowienia sądowego lub Aktu Poświadczenia Dziedziczenia;
- pominięcie, iż organ administracyjny posiadał interes prawny w zainicjowaniu postępowania spadkowego po zmarłym;
- pominięcie, iż wnioskiem z dnia 19 lutego 2024 roku skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Sprawa toczy się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. pod znakiem: [...], zaś przedmiotowa sprawa nie została jeszcze zakończona, a zatem organ powinien zawiesić postępowanie egzekucyjne do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej tytuł egzekucyjny;
- pominięcie, że z uwagi na szereg uchybień ze strony organu administracyjnego w procesie wydawania decyzji, nałożenie grzywny na skarżącą spowoduje znaczną szkodę majątkową po jej stronie;
- pominięcie, iż organ administracyjny w sposób nieprawidłowy ustalił powierzchnię zabudowy, bez przeprowadzenia stosownej inwentaryzacji geodezyjnej i z uwzględnieniem, że powierzchnia zabudowy powinna być mierzona po obrysie zewnętrznych ścian kondygnacji przyziemnej, co w konsekwencji wpłynęło na rażąco zawyżenie wysokości grzywny nałożonej na skarżącą;
3. art. 119 § 2 w zw. z art. 121 § 4 i 5 w zw. z art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niesłuszne nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia bez prawidłowego ustalenia osoby inwestora oraz zaniechania formalnego ustalenia następstwa prawnego po zmarłym S. P.
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie w nim zawarte jest prawidłowe, a skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem zaskarżenia było w rozpoznawanej sprawie postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Tę instytucję regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§2).
Kwestię wysokości grzywny reguluje art. 121 u.p.e.a. Zgodnie z § 4, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. § 2 stanowi z kolei, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł, przy czym w § 5 wprowadzono inny sposób liczenia grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wiążąc go z powierzchnią zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem rozbiórki i ceną powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Art. 122 u.p.e.a. reguluje z kolei tryb nałożenia grzywny, określając w § 2 konieczne elementy tego postanowienia, w postaci wezwania do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
W przedmiotowej sprawie egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB w N. z dnia 26 marca 2018 r., która nakazywała skarżącej rozbiórkę należącego do niej budynku. Okolicznością bezsporną jest, że wynikający z powyższej decyzji obowiązek nie został przez skarżącą wykonany. W tej sytuacji zgodnie z art. 6 u.p.e.a., wierzyciel nie tylko miał uprawnienie do wszczęcia egzekucji, lecz był do tego zobowiązany. Przepis ten stanowi bowiem, że "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych". W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w toku postępowania egzekucyjnego nie ma miejsca na badanie zasadności decyzji będącej źródłem danego obowiązku ani na polemikę z celowością wyrzeczonego tam obowiązku. Zadaniem organu jest wyłącznie wyegzekwowanie tego obowiązku i skorzystanie z ustawowych środków egzekucyjnych, do których grzywna właśnie należy.
W efekcie należy ocenić, że organ miał wszelkie podstawy do nałożenia grzywny, a przedmiotowe postanowienie zostało wydane w odpowiednim trybie i zawiera wszelkie konieczne elementy, o których była mowa powyżej. W szczególności grzywna została nałożona po wystosowaniu upomnienia, w którym wezwano skarżącą do wykonania obowiązku pod rygorem skierowania decyzji na drogę postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 u.p.e.a., nie wykraczając poza granice wynikające z tych przepisów.
W skardze zobowiązana podjęła próbę podważenia postanowienia z uwagi na brak – koniecznego jej zdaniem – ustalenia, kto był inwestorem przedmiotowego budynku, a ewentualnie jego następcą prawnym. Zdaniem skarżącej nałożenie na nią ww. obowiązków było arbitralne. W odpowiedzi raz jeszcze należy podkreślić, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ma niejako wtórny charakter względem tytułu wykonawczego, będącego przedmiotem egzekucji. Wszystkie kwestie związane z zakresem rozbiórki, czy też ustaleniem, kto wskazane prace rozbiórkowe winien wykonać, zostały w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięte w prawomocnej decyzji rozbiórkowej. Decyzja ta – jak podkreślał organ – została utrzymana w mocy wyrokiem z dnia 29 marca 2023 r., a w związku z brakiem zaskarżenia tego orzeczenia, wyrok ten stał się prawomocny. Wobec powyższego zarówno obowiązek wykonania rozbiórki, jak i obciążenie tym zobowiązaniem skarżącej, stanowią na chwilę obecną kwestię przesądzoną, którą można ewentualnie podważyć w postępowaniu nadzwyczajnym.
Postępowanie egzekucyjne, w ramach którego m.in. nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, nie otwiera ponownie możliwości do podważenia tytułu wykonawczego, lecz sprowadza się de facto do ustalenia, czy obowiązek wynikający z tego tytułu został wykonany, czy też nie. Art. 29 § 1 u.p.e.a. wprost wskazuje, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Do tego sprowadzają się natomiast żądania skarżącej, która domaga się ponownej weryfikacji, czy jest osobą, do której zasadnie skierowano tytuł wykonawczy. Wbrew zarzutom skargi, organy nie miały zatem obowiązku ustalać, kto jest następcą prawnym po zmarłym inwestorze, czy też inicjować postępowania spadkowego.
Organ nie miał również obowiązku zawieszać postępowania egzekucyjnego w związku ze wszczęciem przez skarżącą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej. Wszczęcie tego typu postępowania nadzwyczajnego w żaden sposób nie wpływa bowiem na wykonalność decyzji ostatecznej, której wzruszenia domaga się skarżąca. Efekt ten wywołuje dopiero decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej – ta jednak w przedmiotowej sprawie nie zapadła.
Jeżeli chodzi o wysokość kary, została ona obliczona prawidłowo, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z art. 121 § 5 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. "Powierzchnię, o której mowa w art. 121 § 5 u.p.e.a. stanowi powierzchnia zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki. Powierzchnię tę liczy się wraz z zewnętrznym obrysem danego obiektu (lub jego części), a nie tylko powierzchnią użytkową. Obowiązek rozbiórki nie obejmuje bowiem wewnętrznej powierzchni danego budynku, ale cały budynek lub część budynku" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 948/22).
Reasumując, niezasadne okazały się zarzuty podniesione w skardze, organy nie naruszyły bowiem przepisów regulujących tryb nałożenia grzywny, ani też wskazanych w skardze przepisów k.p.a. W związku z istnieniem ostatecznej decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek rozbiórki, organ miał obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W jego trybie zastosował odpowiedni środek egzekucyjny w postaci grzywny, której wysokość została prawidłowo obliczona w odniesieniu do powierzchni zabudowy budynku, podlegającego rozbiórce. Pomimo polemiki z zasadnością tego obowiązku ze strony skarżącej, w sprawie mamy do czynienia z prawomocną decyzją nakazową, zatem należy doprowadzić do realizacji wynikającego z jej treści obowiązku, dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.