II SA/Ka 2451/03

II SA/Ka 2451/03 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Łucja Franiczek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Łucja Franiczek asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...], nr [...] 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
W związku z wnioskiem J.M.-K. z dnia [...], Starosta B. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawczyni pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] przy ul. D. w B. W uzasadnieniu podano, że strona posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( w aktach znajduje się oświadczenie właścicielki nieruchomości J.M. zawierające jej zgodę na wybudowanie obiektu na działce), wniosek został złożony w terminie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] a decyzja nie narusza interesów osób trzecich.
Na skutek odwołania wniesionego przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości D.B., decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że znajdujący się w zatwierdzonej dokumentacji projekt zagospodarowania działki nie obejmuje zagospodarowania działek sąsiednich wraz z określeniem wszystkich odległości koniecznych dla właściwej oceny zgodności projektu z warunkami technicznymi. Przeprowadzone w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do kompletnego usunięcia wad dokumentacji, albowiem uzupełniony materiał dowodowy, jakkolwiek umożliwia ocenę inwestycji z punktu widzenia zgodności z przepisami technicznymi, to nie spełnia warunków formalnych, albowiem projekt zagospodarowania działki nie został opatrzony klauzulą, stwierdzającą przydatność mapy dla celów projektowych. Rozstrzygnięcie takie podjęto po otrzymaniu wyjaśnień Starosty Powiatowego z dnia [...], informującego iż dla inwestycji został sporządzony nowy projekt zagospodarowania działki, obejmujący zagospodarowanie działek sąsiednich wraz z określeniem niezbędnych odległości. Projekt ten został sporządzony na podstawie mapy opatrznej informacją, że wyeksponowane na niej obiekty zostały zinwentaryzowane a dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego, w związku z czym odstąpiono od egzekwowania mapy dla celów projektowych, jako odnoszącej się do tego samego stanu geodezyjnego.
Rozpoznając ponownie sprawę Starosta B. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego w B. przy ul. D. W uzasadnieniu powołano się na zgodność z ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] oraz uzupełnienie dokumentacji projektowej o wyrys z mapy zasadniczej dla celów projektowych oraz projekt zagospodarowania działki wykonany na jej podstawie. Stwierdzono zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi i kompletność projektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, projekt zagospodarowania działki, o którym mowa, nie został wykonany na kopii mapy zasadniczej dla celów projektowych i zawiera informacje o odległościach wyłącznie między obiektami na działce inwestora.
W złożonym odwołaniu D.B. sprzeciwiła się posadowieniu projektowanego garażu w granicy jej działki.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że zatwierdzony decyzją projekt budowlany został opracowany zgodnie z przepisami. Lokalizacja budynku w granicy jest zgodna z przepisem § 330 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym jego przepisów nie stosuje się do spraw wszczętych wnioskami złożonymi przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (tj. przed dniem 16 grudnia 2002 r.). Wobec powyższego do rozpoznania sprawy zastosowanie znajdują warunki techniczne z roku 1994, zgodnie z którymi na posadowienie budynku w granicy nie jest wymagana zgoda sąsiada. Oceniono, że projektowany budynek o pow. 63 m2, o funkcji zgodnej z prawem gminnym, nie spowoduje utrudnienia w użytkowaniu działki sąsiedniej.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody skarżąca D.B. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że decyzja nie określa położenia działki, będącej miejscem realizacji inwestycji, lokalizacja obiektu w granicy ogranicza możliwości zagospodarowania działki skarżącej i powoduje jej zacienienie. Nie wykonano w sprawie ani nie okazano skarżącej stosownych pomiarów, nie uwzględniono jej planów co do zabudowy działki, nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, czym naruszono jej prawa strony postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.
W aktach sprawy brak jest decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu z dnia [...], o której mowa w decyzji Starosty B. z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana [...] Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jako, że sprawa nie została zakończona do dnia wejścia w życie powołanej zmiany prawa budowlanego, do rozpoznania jej miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. (ówcześnie tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr. 106, poz. 1126 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze.
Jak stanowi art. 33 ust. 2 prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor winien dołączyć projekt budowlany wraz z dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzeniu podlega projekt budowlany. Projekt ten winien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu, nadto winien on zawierać w szczególności projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany (art. 34 ust. 3 prawa budowlanego). Projekt zagospodarowania działki winien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować: określenie granic działki, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy. Szczegółowe kwestie związane z zakresem i formą projektu budowlanego regulowało przed dniem 11 lipca 2003 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906), zachowane w mocy na podstawie art. 78 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268), mające zastosowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, projekt zagospodarowania działki winien zawierać część opisową i rysunkową, sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Projekt winien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu i zapewniającej jego czytelność.
Należy zauważyć, że w kontrolowanym przypadku projekt zagospodarowania działki, zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nie został sporządzony na mapie spełniającej wymogi, o jakich mowa w przytoczonych przepisach. Nadto nie spełnia on również wymogów przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 in fine, albowiem nie wskazuje wzajemnych odległości w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. W ten sposób nie zostały usunięte wady projektu, na które słusznie wskazywał organ odwoławczy w decyzji z dnia [...], przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wady tej nie mogą usunąć inne znajdujące się w aktach sprawy mapy z dwojakich względów. Po pierwsze, na mapie zawierającej adnotację o przyjęciu w dniu [...] do państwowego zasobu geodezyjnego, brak jest jakichkolwiek odległości, skali oraz nie jest na niej naniesiony projektowany budynek, Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] projektowany budynek został naniesiony bez oznaczenia jakichkolwiek wymiarów i brak jest wzajemnych odległości między poszczególnymi obiektami, zaś na wyrysie z mapy zasadniczej z dnia [...] projektowany budynek nie został naniesiony. Żadna z tych map nie spełnia zatem w sposób kompletny wymogów dla projektu zagospodarowania działki. Mapy te mogły dla organu stanowić materiał pomocniczy dla ewentualnej oceny projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki, nie mogą jednak projektu tego zastąpić. Po wtóre, to projekt budowlany, jako dokument związany z realizacją inwestycji, podlega archiwizacji i stanowi podstawę np. dla oceny zgodności wykonania obiektu z zatwierdzonym projektem, a nie akta postępowania administracyjnego i ewentualnie znajdujące się w nich dodatkowe mapy i dokumenty. Z projekt budowlanego zatem, w tym z projektu zagospodarowania działki winny wynikać w sposób bezpośredni i możliwy do prostej weryfikacji dane dotyczące obiektu i jego lokalizacji, także w stosunku do zabudowań na działkach sąsiednich. Temu służy wymóg sporządzenia projektu na aktualnej kopii mapy spełniającej określone parametry. Krytycznie należy zatem ocenić stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w zaskarżonej decyzji, akceptujące zatwierdzenie w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego nie odpowiadającego wymogom prawa. Dodatkowo można zauważyć, że projekt budowlany również w części dotyczącej projektu architektonicznego nie jest pozbawiony pewnych niedokładności, wjazd do garażu przewidziany zgodnie z częścią opisową od strony północno-zachodniej, w części rysunkowej został określony jako elewacja północno-wschodnia. Brak jest w rezultacie rysunku elewacji od strony granicy sąsiedniej, północno- zachodniej.
Podniesione zastrzeżenia odnośnie projektu zagospodarowania działki i jego precyzyjności są w sprawie istotne nie tylko ze względów wyłącznie formalnych, lecz mają znaczenie także dla możliwości dokonania przez organ wymaganych sprawdzeń i ocen co do zgodności zamierzenia z prawem.
Przed wydaniem pozwolenia na budowę organ, zgodnie z art. 35 prawa budowlanego, winien dokonać sprawdzeń w zakresie zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Postępowanie w tym zakresie umożliwia realizację zapewnionej w art. 5 prawa budowlanego ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
Organy obu instancji prawidłowo uznały zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającymi teren inwestycji pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności (D 13 MN). Ze względu na status prawa miejscowego, jaki mają uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, postanowienia tych uchwał nie podlegały wykazaniu w materiale sprawy. Inaczej jednak sprawa przedstawia się w przypadku stwierdzenia przez organ zgodności projektu z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W pozwoleniu na budowę z dnia [...] Starosta B. powołał się na decyzję dotyczącą ustalenia warunków zabudowy z dnia [...], stwierdzając spełnienie jej warunków. Tymczasem w aktach sprawy, jak również w zatwierdzonym projekcie budowlanym znajduje się jedynie decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...]., która utraciła ważność [...]. Wobec braku w aktach sprawy decyzji, będącej podstawą wydania pozwolenia na budowę, w tym zakresie dokonane przez organ sprawdzenia nie poddają się kontroli Sądu.
W końcu w toku udzielania pozwolenia na budowę projekt zagospodarowania działki podlegał sprawdzeniu co do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i ocenie co do stopnia ingerencji w uzasadnione interesy osób trzecich. W tym zakresie w zaskarżonej decyzji Wojewoda Ś. uznał, że projektowany budynek nie utrudni użytkowania sąsiedniej nieruchomości a jego usytuowanie w granicy nie narusza przepisów technicznych, albowiem na takie usytuowanie nie jest wymagana zgoda sąsiada. Zauważyć zatem należy, że o dopuszczalności usytuowania budynku w granicy nieruchomości decydują określone w przepisach warunki, których spełnienie winno być wykazane i w uzasadnieniu decyzji wyartykułowane, co dopiero uzasadnia przyjęcie wniosku o braku niedozwolonej ingerencji inwestycji w sferę uzasadnionych interesów sąsiada.
Przepis § 330 pkt 1 obowiązującego od dnia 16 grudnia 2002 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) przewiduje, że rozporządzenie to nie znajduje zastosowania, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w niniejszej sprawie [...], wobec czego przyjęto, iż w sprawie zastosowanie winny znaleźć warunki techniczne, w tym dotyczące lokalizacji i odległości między budynkami, regulowane przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.).
Zgodnie z § 12 ust. 6 tego rozporządzenia, dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zabudowy działki sąsiedniej. Usytuowanie budynku w granicy działki lub w odległości mniejszej niż standardowe, wyznaczone przepisami techniczno-budowlanymi, został dopuszczone przez prawodawcę na zasadach pewnego wyjątku i poddane dodatkowym ograniczeniom, wyżej wskazanym. Udzielenie pozwolenia na tak zaprojektowany przez inwestora budynek winno zatem być poprzedzone starannym i niewątpliwym stwierdzeniem spełnienia postawionych wymagań. Tymczasem w kontrolowanej sprawie, wobec wyżej podniesionych już zastrzeżeń co do zupełności i dokładności projektu zagospodarowania terenu, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie stwierdziły jednoznacznie jakie są odległości między projektowanym budynkiem a istniejącą zabudową działki sąsiedniej. Nie przeprowadzono też jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy na działce tej projektowana jest jakaś zabudowa, a postępowanie w tej sprawie czy jest w toku. W tej sytuacji Sąd zmuszony był uznać wnioski organów obu instancji, co do zgodności inwestycji z przepisami technicznymi i brakiem wpływu na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej za przedwczesne i nie poparte rzeczową argumentacją.
Wobec uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiocie pozwolenia na budowę, dalsze procedowanie w sprawie będzie uzależnione od rozpoznania przez organy istniejącego stanu faktycznego. Jeżeli inwestycja nie została podjęta, możliwe będzie rozpoznanie wniosku strony, po uprzednim wyeliminowaniu wad projektu umożliwiającym poczynienie ustaleń co do stanu zainwestowania działki sąsiedniej i istniejących odległości. Jeżeli natomiast zostanie stwierdzona realizacja budynku, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę winno podlegać umorzeniu, a sprawa istniejącego obiektu przekazana organom nadzoru budowlanego do rozpoznania zgodnie z właściwością.
Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze z.), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania Sąd nie orzekł, wobec braku stosownego wniosku strony skarżącej w tym zakresie (art. 210 § 1 cytowanej ustawy).