II SA/Kr 1152/21

II SA/Kr 1152/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-12-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1352/22 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 3, 4, 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2021 r. ze skargi R. B. na Uchwałę Nr XXV/265/2020 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 17 września 2020 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice skargę oddala.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXV/265/2020 z dnia 17 września 2020 r. dotycząca zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
- art 10 ust 1 pkt 7 lit. d w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie ich treści przy podejmowaniu uchwały, co skutkuje brakiem oparcia treści Studium na podstawie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę;
- § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez dokonanie w studium zmian i ich uzasadnienia w sposób niezrozumiały i nieczytelny;
- art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez nadużycie, władztwa planistycznego przez Gminę Krzeszowice, czego skutkiem jest ograniczenie prawa własności skarżącego.
W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowane studium zawiera istotną wadę, której dopuścił się uchwałodawca, pomimo klarownego przepisu zawartego w art. 10 ust. 1 pkt 7 d w zw. z ust. 5 u.p.z.p., tj. uchwalone zmiany w studium nie zawierają bilansu terenu pod zabudowę dla całej gminy. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p, wskazuje jakie elementy "w szczególności", a więc elementy obligatoryjne należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi konieczny element każdego studium, określający zapotrzebowanie na nową zabudowę wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zabudowy; w podziale na funkcje zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.). Tymczasem, zdaniem skarżącego - zmiany w studium dotyczące oddania terenów pod zabudowę wielorodzinną w uzasadnieniu projektu (zał. 1) na stronie 68 ujęto w jednym zdaniu: "Z przeprowadzonego bilansu wynika, iż punktowa zmiana studium mająca na celu wprowadzenie ok. 15 ha terenów mieszkaniowo-usługowych (wielorodzinnych) w miejsce terenów usługowych, oraz przyrost terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na poziomie 5,21 ha oraz nie wykracza poza bilans zapotrzebowania na nowe tereny budowlane w obszarze gminy. W obszarze terenów dotąd klasyfikowanych jako zamknięte, bez ustaleń planistycznych o sumarycznej powierzchni 29,28 ha planowane tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług MWU zajmują 1,21 ha, z czego część jest już zainwestowana a charakter przeznaczenia uzasadnia także położenie obszaru i jego bezpośrednie sąsiedztwo".
Jak wskazuje skarżący, oprócz tego, że nie przedstawiono bilansu terenu pod zabudowę, to nie przedstawiono również porównania zapotrzebowania i istniejącej chłonności w zakresie terenów zabudowy wielorodzinnej. Przedsiębiorstwo skarżącego, pomimo wymienionych wśród najistotniejszych dla Gminy Krzeszowice, na skutek rozwiązań zawartych w studium poddane będzie sukcesywnemu procesowi degradacji. Na str. 64 w rozdziale "Najważniejsze uwarunkowania" twórcy planu wskazują, iż: "duże kompleksy gleb o dobrej klasie bonitacyjnej stwarzają dobre warunki dla rozwoju ogrodnictwa i sadownictwa w sąsiedztwie dużych rynków zbytu, jakim są aglomeracje krakowska i śląska. Możliwości wykorzystania tego potencjału tkwią w zaprogramowanym, skomercjalizowanym procesie rozwoju nowoczesnego rolnictwa ekologicznego i ogrodnictwa". A zatem uzasadnienie do zmian studium wskazuje na potrzebę utrzymania i rozwijania nowoczesnego rolnictwa i ogrodnictwa, a kwestionowane zapisy studium faktycznie likwidują nowoczesne ogrodnictwo w Krzeszowicach, istniejące od kilkudziesięciu lat. Na str. 65 w rozdziale "Przesłanki dotyczące kształtowania przestrzeni" wskazuje się, że: "Na terenie Gminy występują kompleksy gleb o najwyższej przydatności dla produkcji rolnej (powyżej 90 pkt w skali JUNG-u) podlegające ustawowej ochronie gruntów rolnych i leśnych (...) Głównym celem zmienianego studium nie jest istotne poszerzanie terenów budowlanych, a tylko dokonanie pewnych, korekt, których potrzeba wprowadzenia wynika z przesłanek logicznych oraz jest możliwa przy spełnieniu warunków fizjograficznych, ochrony krajobrazu i środowiska. Podstawą zmian jest uwolnienie i uściślenie rezerw terenowych pod rozwój infrastruktury technicznej i komunikacji". Zdaniem skarżącego, te wskazane sformułowania są na tyle jednoznaczne, że wbrew intencjom twórców Studium wskazują na brak zapotrzebowania na nowe inwestycje budowlane, w tym budownictwa wielorodzinnego, w szczególności kosztem terenów ogrodniczych, które w danym miejscu istnieją od niepamiętnych czasów (znane jako - "pomidory krzeszowickie"). Zauważono, że kwestionowane zapisy w studium weszły w życie w trybie jedynie zmiany części obowiązującego studium.
Stosownie do art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ona uchwalana. Niemniej jednak procedura przyjęcia studium oraz procedura zmiany studium zawiera istotne rozróżnienie. W przypadku zmiany studium, stosowanie do § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gminy projekt zmiany studium polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o "których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Musi dojść do odpowiedniego wyeksponowania zmian, tak aby w sposób jednoznaczny można było odczytać ich kierunek. Zdaniem skarżącego wskazanie, że obszar o funkcji U będzie miał zmienioną funkcję - MW/U -nie jest czytelny. Co dokładnie nowa funkcja oznacza, nie jest określone w nowych zapisach. Natomiast winno to być przedstawione w sposób precyzyjny w uzasadnieniu projektu zmian, w samym tekście zmian oraz załączniku graficznym. Przepis § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. statuuje nie tylko obowiązek wyłożenia ujednoliconego projektu studium, czy też wyróżnienia projektowanej zmiany, ale również precyzyjnego jego opisania. Wyróżnienie proponowanej zmiany powinno mieć miejsce zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Zdaniem skarżącego, nie spełnia tego wymogu przedstawienie tekstu studium uwzględniającego jedynie modyfikacje wprowadzone uchwałą zmieniającą. Projektodawca winien przygotować klarowny tekst jednolity, obejmujący przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium oraz nanoszonych modyfikacji, które w sposób klarowny określą, w jakim kierunku polityka przestrzenna gminy zmierza, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zmiany studium powinny - zarówno, w części graficznej i tekstowej - być w sposób jednoznaczny i czytelny wskazane, dając jednocześnie odpowiedź osobie zainteresowanej, w jaki sposób konkretne działki będą mogły być zagospodarowane oraz pozwalając zrozumieć kierunek zmian. Tym bardziej jeżeli gmina, tylko zmieniając niektóre zapisy studium, de facto zmienia zasadnicze kierunki polityki przestrzennej gminy i na nowo jak się wydaje próbuje je określić. Jak twierdzi skarżący dokumentacja przedstawiona mieszkańcom nie pozwalała ustalić w jakim kierunku polityka przestrzenna Gminy Krzeszowice dokładnie zmierza. Te uchybienia, jak wskazuje skarżący stanowią istotne naruszenia trybu sporządzania studium. Niezależnie od powyższego zaznaczono, że zmiany dokonane w studium dotykają bezpośrednio skarżącego. Jest on właścicielem działki nr [...] w K. która znajdowała się przed dokonaniem zmian kwestionowaną uchwałą na terenach oznaczonych jako U - obszary rozwoju aktywności gospodarczej. Działki w obszarze dokonanych zmian, w tym działka [...], od dziesięcioleci były wykorzystywane pod działalność związaną z aktywnością rolniczą (hodowla [...]). Tymczasem rozwiązania przedstawione w kwestionowanych zmianach do studium w przeważającym, stopniu udaremniają oraz uniemożliwiają prowadzenie działalności ogrodniczej w tym obszarze, a w szczególności związanej z hodowlą pomidorów na działce nr [...]. Zmiany w studium spowodują, iż skarżący już nie tylko nie będzie mógł zrealizować zaplanowanych zadań inwestycyjnych, ale również nie będzie mógł prowadzić działalności o dotychczasowej funkcji i w dotychczasowym rozmiarze na działce nr [...]. Jak zarzuca skarga - sytuacja taka ma miejsce przede wszystkim ze względu na fakt, iż rozwiązania wprowadzone do kwestionowanego studium powodują, iż skarżący będzie miał możliwość prowadzenia na działce o nr [...] - będącej jego własnością - nie do końca sprecyzowanej działalności usługowej, która nie odpowiada dotychczasowemu przeznaczeniu gruntu, który jak powszechnie jest wiadomym od niepamiętnych czasów jest przeznaczony na działalność ogrodniczą. Działalność ta ma być zastąpiona funkcją związaną z mieszkalnictwem wielorodzinnym, które może być rozwijane w innym obszarze Krzeszowic.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krzeszowicach wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona na podstawie powołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym winna być skonstruowana w taki sposób, aby spełnione zostały dwa warunki formalne. Po pierwsze, skarżący powinien wykazać swój interes prawny, który został naruszony zaskarżoną uchwałą. Po drugie, uchwała musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, a ponadto musi pozostawać w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa. W ocenie Rady Miejskiej w Krzeszowicach Skarżący wprawdzie powołał się na przysługujący mu indywidualny interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale faktycznie takowego interesu nie posiada.
Wskazano, że Skarżący podaje, że jest właścicielami nieruchomości składającej się z działki o numerze [...], położonej w K.. Skarga odnosi się wprawdzie bezpośrednio do określonego w Uchwale obszaru, niemniej jednak w ocenie Gminy Krzeszowice dokonana zmiana nie wpływa na możliwość korzystania i gospodarowania z nieruchomości w opisany w skardze sposób. W tym zakresie przywołano zasadę wyrażoną w pkt 4.3.1. Ustaleń studium stanowiącym załącznik nr 2 do Uchwały, która znajdzie zastosowanie do wprowadzonej zmiany przeznaczenia terenu we wskazanym przez Skarżącego obszarze. W treści tego postanowienia wyjaśniono, że jeśli na rysunku Studium występuje łączone oznaczenie literowe, np. MW/U, P/U, U/UP, Ml/MW/U etc. oznacza to, że obecnie, w momencie uchwalania Studium, nie ma decyzji Rady odnośnie wyboru jednej z tych funkcji jako podstawowej i są one traktowane równorzędnie. Decyzja zostanie podjęta na etapie przygotowywania planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skarżącego rozwiązania zawarte w zmianie Studium w żaden sposób nie uniemożliwiają prowadzenia na wskazanej przez niego nieruchomości dotychczasowej działalności ogrodniczej, ani planów jej rozwoju. W dokumencie studium przed zmianą dokonaną uchwałą na przedmiotowym obszarze obowiązywał kierunek rozwoju U - obszary aktywności gospodarczej i jako taki został podtrzymany jako alternatywna, ale równoważna funkcja w ramach kierunku rozwoju o symbolu MW/U. Podkreślono charakter studium - jako aktu kierownictwa wewnętrznego, kreującego kierunki rozwoju gminy w perspektywie wieloletniej, wyznaczającego docelowe, oczekiwane i spójne z aktualnymi uwarunkowaniami ekonomicznymi i społecznymi funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu. Dotychczasowe zagospodarowanie terenu i jego użytkowanie jest jedynie jednym z wielu elementów branych pod uwagę w kształtowaniu polityki przestrzennej na etapie studium - tym bardziej, że na etapie rozwiązań ustalanych w dokumencie kierunkowym samorząd nie przesądza o szczegółowych zasadach dotyczących przeznaczenia i zagospodarowania terenu ani o ewentualnych ograniczeniach, pozostawiając je dla ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślono, że uchwalona w zakresie przedmiotowej nieruchomości zmiana miejscowego planu - Uchwała Nr XXVII/277/2020 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 29 października 2020 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice, w niebudzący wątpliwości sposób przewiduje możliwość realizacji na działce nr [...] szklarni. Odpowiada to w całości temu przeznaczeniu nieruchomości, który obowiązywał przed datą podjęcia Uchwały. Oznacza to, że w myśl wyrażonej w pkt 4.3.1 Ustaleń studium stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały dyrektywie doszło do wyboru jednej z możliwych zgodnie z treścią Studium funkcji - jako podstawowej. Decyzja ta, zgodna z dotychczasowym sposobem korzystania z przedmiotowej nieruchomości została przez organ stanowiący Gminy Krzeszowice podjęta na etapie przygotowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, co uszło uwadze skarżącego art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu-przestrzennym dodatkowo gwarantuje użytkowanie obiektów i terenu w sposób dotychczasowy do momentu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Zgodnie z tym przepisem tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Obowiązujący na obszarze wskazanej przez skarżącego nieruchomości, zmieniony uchwałą podjętą w dniu 29 października 2020 roku plan zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice, nie wprowadza w tym zakresie żadnych rozwiązań o charakterze tymczasowego zagospodarowania. Oznacza to, że skarżący nie został ograniczony w możliwym do realizacji sposobie korzystania ze swojej nieruchomości. Oznacza to, że w istocie zaskarżona Uchwała nie narusza prawa czy interesu skarżącego w postaci ograniczenia korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Dalej organ podniósł, że w okresie od stycznia 2018 roku do marca 2019 roku Rada Miejska w Krzeszowicach podjęła łącznie sześć uchwał o przystąpieniu do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice, której przedmiotem jest zmiana kierunków rozwoju dla poszczególnych obszarów miasta i gminy Krzeszowice, w tym wywołująca potrzebę oceny zapotrzebowania na nowe treny przeznaczone pod zabudowę na podstawie bilansów terenów pod zabudowę, według wymogów określonych w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że na potrzeby wszystkich prowadzonych zmian łącznie wykonano opracowanie - analizę potrzeb i możliwości rozwoju gminy Krzeszowice, według wymogów art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz ust, 5-7 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym Kraków, marzec 2019 - marzec 2020 r. Konkluzje dotyczące faktycznego zapotrzebowania na nowe tereny inwestycyjne, które zawarto w rozdziale 7.5 tomu Uwarunkowania Przestrzennego Rozwoju Miasta i Gminy stanowiącego załącznik do uchwały są zgodne z wynikami bilansu przeprowadzonego dla zabudowy w podziale na poszczególne funkcje dla obszaru gminy w jej granicach administracyjnych, co wynika z zacytowanego powyżej zapisu zmiany studium. Podkreślono, że art. 10 ust. 1 pkt 7 uopizp stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przepis ten nie wymaga, aby uwarunkowania te, w tym bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę miały stanowić integralną część studium. Wymaga się jedynie aby wyniki sporządzonego bilansu zostały uwzględnione przy określeniu kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy). W zakresie zarzutu dotyczącego braku czytelności dokumentu zmiany studium wskazano, że zmiana przyjęta Uchwałą została w tekście studium jednoznacznie oznaczona poprzez wyszczególnienie wprowadzonych zmian niebieskim kolorem czcionki (wyłącznie). Począwszy od strony tytułowej dokumentu, przez wstęp opisujący zespół autorski wraz z podstawą prawną opracowania (uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany studium) poprzez przypisy identyfikujące zmianę nr 6, zastosowane w całej treści dokumentu. Czyli wszędzie tam, gdzie przedmiotowa Uchwała wprowadza zmiany. Pozwala to na jednoznaczne połączenie wprowadzonych zmian z treścią uchwały, w której także powołano się na podstawę prawną przystąpienia do zmiany studium. Zarówno zapisy zmiany studium jak i wskazanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzeszowice stanowiły odpowiedź Gminy na rosnące zapotrzebowanie w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Zdecydowano się na to poprzez realizację zespołu mieszkalno-usługowego, koncentrującego w jednej lokalizacji wachlarz możliwych do realizacji funkcji, dostosowanych do aktualnej struktury przestrzennej miasta. W przedmiotowym przypadku ich umiejscowienie jest ściśle związane z optymalnym położeniem terenu w pobliżu centrum miasta, w sąsiedztwie drogi krajowej, w obszarze w pełni wyposażonym w infrastrukturę komunikacyjną i techniczną, atrakcyjnym także pod względem widokowym.
Postanowieniem z 14 maja 2021 r., sygn. II SA/Kr 255/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. B. wniesionej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 października 2021 r., sygn. II OSK 1880/21 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. NSA przesądził, że studium (zmiana studium) narusza interes prawny skarżącego kasacyjnie, co otwiera Sądowi pierwszej instancji, który ponownie rozpozna sprawę, możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Jest bowiem oczywiste, że naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 listopada 2021 r. (k – 173) niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.) Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli jest uchwała nr XXV/265/2020 z dnia 17 września 2020r. dotycząca zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały według powyższych kryteriów stwierdzić należy, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie są zasadne.
Powołane w odpowiedzi na skargę przez Radę Miejską w Krzeszowicach argumenty prawne są trafne, a Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę podziela te argumenty.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należało, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego R. B., co warunkuje dopuszczalność skargi.
Przepisy uchwały mogą wpływać na zagospodarowanie będącej własnością skarżącego działki i w ten sposób oddziaływują na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw rzeczowych. Ustalenia studium są wiążące w procesie uchwalania planu miejscowego, co docelowo wpływać może na sposób i zakres korzystania z nieruchomości. Uregulowania kwestionowanej uchwały, dotyczące przeznaczenia nieruchomości skarżącego na działalność MW/U (wbrew zamierzonym projektom skarżącego) mogą wywoływać skutki w sferze praw rzeczowych skarżącego. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że interes prawny skarżącego został naruszony kwestionowaną uchwałą, bowiem zaskarżona uchwała nakłada na niego zakres ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, z którym się nie godzi. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może z tego powodu naruszyć interes prawny właściciela nieruchomości położonej w jego granicach a naruszenie to, mimo wewnętrznego charakteru studium, wynika z jego znaczenia przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, bowiem wiąże organy gminy przy sporządzaniu tych planów.
Kwestię tą przesadził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia tut. Sądu z 14 maja 2021 r do sygn. akt II SA/Kr 255/21 o odrzuceniu skargi. Naczelny Sad Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 października 2021 r do sygn. akt II OSK 1880/21 uchylającego zaskarżone postanowienie i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania wyjaśniając, że "...zmiany w zaskarżonym studium zmieniły przeznaczenie działki skarżącego nr [...], jak i działek sąsiednich nr [...] i [...] z U na MW/U. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącego należy poszukiwać również w prawie sąsiedzkim, a jego naruszenia w tym, że w zaskarżonej części w uchwały dotyczącej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren działki skarżącego oraz tereny graniczące z działką skarżącego o symbolu U zmieniono na symbol MW/U. ... Z uwagi na to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że już studium (zmiana studium) narusza interes prawny skarżącego kasacyjnie."
Ustalenie, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2020.713 z dnia 2020.04.21; zwanej dalej: u.s.g.) umożliwia dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu.
Organom samorządu gminnego przysługuje, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to realizowane jest przede wszystkim poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Władztwo planistyczne rozumiane, jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest władztwem absolutnym lub władztwem nieograniczonym nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane, jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, opub. w LEX nr 1483388).
Odnośnie rozumienia władztwa planistycznego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podnosi się, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (i zmiana) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Polityka przestrzenna gminy nie może - w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - bezpośrednio ingerować w prawo własności. Studium nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających właścicielom wykonywania przysługującego im prawa własności. Wskazuje jedynie na kierunek rozwoju, który w opinii rady gminy jest najbardziej pożądany. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy przy sporządzaniu planów miejscowych (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 378/13, opub. w LEX nr 1374579).
Studium jest aktem prawa wewnętrznego wiążącym organy planistyczne gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Na podstawie tej normy prawnej zasady sporządzania studium interpretowane są przez orzecznictwo, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy i dotyczą samej zawartości studium (części tekstowej i graficznej). Zawartość studium określa art. 9 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sam przedmiot (ustalenia) określa art. 10 ust 1 i 2 tej ustawy. W art. 11 określono procedurę sporządzenia studium. Standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118 poz. 1233 ze zm.) W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium ustawa nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, ze każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności (niezgodności z prawem) uchwały rady gminy w całości lub części.
W rozpatrywanej sprawie te wszystkie wymogi ustawy zostały przez Radę Miejską w Krzeszowicach prawidłowo zachowane. Wbrew twierdzeniom skargi uchwała nr XXV/265/2020 z dnia 17 września 2020 r. dotycząca zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krzeszowice nie narusza ustawowych zasad sporządzania studium, ani trybu jego sporządzania.
Wymogi procedury uchwalania zmiany studium zostały w wystarczającym stopniu zachowane przez Radę Miejską w Krzeszowicach i jej organ wykonawczy – Burmistrza. Dokonano stosownych ogłoszeń, wyznaczono wystarczający termin na składanie wniosków. Zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgodnienia i opiniowania projektu studium - o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium.
Nieruchomość skarżącego, to działka ewidencyjna nr [...] w K., która znajdowała się przed dokonaniem zmian kwestionowaną uchwałą na terenach oznaczonych jako U - obszary rozwoju aktywności gospodarczej.
W zmienionym studium znalazła się w obszarach MW/U – obszary kształtowania zabudowy wielomieszkaniowej/rozwoju aktywności gospodarczej. Obszary te obejmują istniejące i planowane tereny o przeznaczeniu podstawowym zagospodarowania zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz o podstawowym kierunku zagospodarowania jakim jest tworzenie warunków dla rozwoju szeroko rozumianych usług i produkcji. W terenach U dopuszcza się też lokalizację handlowych obiektów do 2000 m kw. powierzchni sprzedaży. Obiekty o powierzchni przekraczającej 2000 m kw. dopuszcza się w obszarze wskazanym strefą możliwej lokalizacji na Rysunku kierunków rozwoju.
Uchwalona zmiana miejscowego planu - Uchwała Nr XXVII/277/2020 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 29 października 2020 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krzeszowice przewiduje możliwość realizacji na działce nr [...] zabudowy [...] i prowadzenia działalności [...] z nią związanej.
Wyrokiem z dnia 22 września 2021 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do sygn. akt II SA/Kr 410/21 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...] K. w zakresie w jakim działka ta została przeznaczona pod teren o symbolu "MWU4". Jak stwierdził Sąd w uzasadnieniu tego wyroku "Zasadnym natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez nadużycie władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie w zakresie części działki skarżącego nr [...] przeznaczenia pod teren o symbolu MWU4 poprzez wprowadzenie nieprecyzyjnego określenia o podstawowym przeznaczeniu terenów MWU4 "pod szklarnie na działce nr [...]", jak również w zakresie dopuszczenia dla tego samego terenu, który obejmuje nie tylko działkę skarżącego, różnego przeznaczenia (ogrodniczego i budownictwa wielorodzinnego), pomimo tego, iż różnią się od siebie w sposób zasadniczy i wzajemnie się wykluczają. "
W rozpatrywanej sprawie, choć interes prawny skarżącego został naruszony zmianą studium, bowiem jego działka leży w obszarze oznaczonym w zmienionym studium symbolem MW/U (funkcja mieszkaniowa wielorodzinna/usługowa) a przed zmianami studium obszar ten zdefiniowany był jako U ( obszar rozwoju aktywności gospodarczej), to jednak dokonano tego w zgodzie z przepisami prawa. Taka sytuacja sprawia, że skarga R. B. wniesiona na podstawie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega oddaleniu.
Przez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz o przeznaczeniu terenów (art. 10 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Studium to akt kierownictwa wewnętrznego, określający kierunki rozwoju gminy w perspektywie wieloletniej, wyznaczającego docelowe, oczekiwane i spójne z aktualnymi uwarunkowaniami ekonomicznymi i społecznymi funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań. Konsekwencje zamierzeń z zakresu polityki gminnej znajdują odzwierciedlenie w planie, bowiem w nim następuje dopiero ich konkretyzacja, jednak w granicach dozwolonego władztwa planistycznego i w zgodzie z przepisami prawa.
Bardzo istotna jest zasada wyrażona w pkt 4.3.1 (str 23 ) ustaleń studium stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały z 17 września 2020 r , która stanowi, że jeśli na rysunku Studium występują oznaczenia podwójne np. U/MN2,U/MW,U/UP oznacza to, że obecnie w momencie uchwalania studium , nie ma decyzji Rady odnośnie wyboru jednej z funkcji jako podstawowej i są one traktowane równorzędnie. Decyzja, co do funkcji głównej jest podejmowana dopiero na etapie przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego. Na etapie studium pozostawia się możliwość wyboru idącą w dwóch kierunkach. Jednocześnie art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi , że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.
Szczegółowe zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione z następujących powodów:
Wbrew twierdzeniom skargi treść zmiany studium znajduje oparcie w sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust 1 pkt 7 lit a- d w zw. z art. 10 ust 5 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) Zmiany w studium dotyczące oddania terenów pod zabudowę wielorodzinną zostały uzasadnione i odwołano się do sporządzonego bilansu terenów dla całego obszaru gminy Krzeszowice. Wykonano opracowanie Analiza potrzeb i możliwości rozwoju gminy Krzeszowice według wymogów art. 10 ust 1 pkt 7 lit a-d oraz ust 5-7 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym Kraków marzec 2019 – marzec 2020 r. Bilans terenów znajduje się w pkt 8 analizy ( str. 35-52 tom II). Przedstawiono szczegółowo w sporządzonym bilansie chłonność terenów pod zabudowę. ( Nie wskazano chłonności pod zabudowę wielorodzinną, ale to nie jest wymogiem ustawy, wskazano natomiast zapotrzebowanie na nową zabudowę wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy oraz w podziale na poszczególne funkcje zabudowy dla obszaru gminy). Używana do analiz powierzchnia zabudowy została obliczona (oszacowana) na podstawie dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Krzeszowice, wizji terenowej i ortofotomapy. Dane zestawiono z wszystkimi prognozami i tendencjami demograficznymi oraz zmianami standardów zamieszkania. Wyniki bilansu podane dla funkcji mieszkaniowej mieszczą w sobie zapotrzebowanie na tę funkcję zarówno w formie jednorodzinnej i wielorodzinnej. Bilans określa i uzasadnia potrzebę nowej zabudowy, jej rozmiar i na jakim terenie ma powstać. Na podstawie wyników analizy stwierdzono, że tereny już zainwestowane, o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno - przestrzennej stanowią znaczny udział jeśli chodzi o zabudowę mieszkaniową. Największą chłonnością wykazują się tereny usługowe, które wyznaczone zostały w obowiązujących dokumentach planistycznych gminy w celu realizacji znaczących inwestycji o znaczeniu regionalnym (k – 43 ). Obliczenia wykazały "nadpodaż" terenów usługowych. (k - 48) Zmiana studium stanowiła odpowiedz na rosnące zapotrzebowanie w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Zdecydowano się na to poprzez realizację zespołu mieszkalno - usługowego , koncentrującego w jednej lokalizacji wachlarz możliwych do realizacji funkcji, dostosowanych do aktualnej struktury przestrzennej miasta. Jak trafnie wskazuje organ - jest to związane z optymalnym położeniem terenu, w pobliżu centrum miasta, w sąsiedztwie drogi krajowej, w obszarze w pełni wyposażonym w infrastrukturę komunikacyjną i techniczną. Jednocześnie zmiana studium nie przewiduje nowych obszarów pod zabudowę wymagających znaczących inwestycji samorządu gminy w zakresie dostępu do dróg publicznych lub infrastruktury technicznej. Rozwiązanie takie jest naturalną konsekwencją istniejącego układu osadniczego oraz wcześniejszych działań samorządu w zakresie infrastruktury.
Wybrane fragmenty uzasadnienia zmian Studium zostały przedstawione w skardze w formie spłyconej i dostosowanej do treści zarzutów skargi. Z całą pewnością z uzasadnienia uchwały nie wynika, wbrew twierdzeniu skargi , że "nowe tereny pod zabudowę nie są potrzebne gminie Krzeszowice". Cytowane w skardze fragmenty nie mają bezpośredniego zastosowania do objętej skargą sytuacji, bowiem odnoszą się do "przekwalifikowania" nowych terenów rolnych na budowlane. Nieruchomość, której dotyczy skarga nie jest terenem rolnym w rozumieniu dokumentów planistycznych. Miała bowiem w edycji studium przed zmianą dokonaną zaskarżoną uchwałą charakter terenu przeznaczonego pod zabudowę (U – obszary aktywności gospodarczej) podobnie w mpzp przed jego zmianą teren ten nie był terenem rolniczym a przeznaczonym pod zabudowę zgodnie z pojęciem działki budowlanej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieruchomości której dotyczy skarga nie można przypisać do terenów dla których Studium wskazuje potrzebę ochrony przed zabudową, gdyż jako takie traktowane mogą być wyłącznie te obszary, w których obowiązujące dokumenty planistyczne nie dopuszczają zainwestowania. Trafnie wskazuje organ, że zapis o konieczności podjęcia działań racjonalizujących wykorzystanie gruntów budowlanych, porządkowanie i intensyfikację zabudowy, wbrew zarzutowi w skardze traktować należy jako wskazanie, które ustaleniami studium zostało zrealizowane właśnie przez dobór odpowiedniego kierunku rozwoju.
Nie było żadnych przeszkód aby podczas prac nad zmianą wykorzystać dokumenty z czasu tworzenia Studium sprzed 2010 r dla uzasadnienia zmiany studium, bowiem należało dokonać gruntownej analizy również dokumentów z czasu tworzenia Studium. Analiza potrzeb i możliwości rozwoju gminy Krzeszowice sporządzona została w okresie marzec 2019 r – marzec 2020 r więc jest aktualna, to w niej znajduje się szczegółowy bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Wbrew twierdzeniom skargi § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie został naruszony. Uzasadnienie zmian zostało przedstawione w sposób wystarczająco zrozumiały i czytelny.
Również art. 6 ust 1 i 2 upzp nie został naruszony przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały a zmiany studium zostały dokonane w zgodzie z przysługującym gminie władztwem planistycznym. Zostały wyważone interesy prowadzącego działalność gospodarczą producenta i społeczne. Wzięto pod uwagę konieczność uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, charakter prowadzonej działalności oraz konieczność rozwoju urbanistycznego i społecznego gminy.
Zarzut że "zmiany i uzasadnienie zmian w załącznikach są przedstawione w sposób niezrozumiały i nieczytelny, pozostawiający wiele domysłów" jest zbyt ogólny i subiektywny. Jednym ze sposobów przejrzystego oznaczenia zmian jest zmiana kolorów tekstu. Nie jest to wada. To sposób odpowiedniego wyeksponowania. Jednocześnie skarga nie wskazuje "idealnego sposobu" przedstawienia zmian w zgodzie z postulatami skarżącego. Zmiana przyjęta uchwałą została w tekście studium jednoznacznie wskazana poprzez wyszczególnienie wprowadzonych zmian niebieskim kolorem czcionki (wyłącznie). Pozwala to na jednoznaczne połączenie wprowadzonych zmian z treścią uchwały, w której także powołano się na podstawę prawną przystąpienia do zmiany studium. Kolorystyczny system wyróżnienia zmian przyjęto w celu jednoznacznej i łatwej identyfikacji jakie zapisy wprowadzono lub zmodyfikowano w stosunku do pierwotnego brzmienia treści studium. W ramach poszczególnych jego zmian. Sformułowania skargi domagające się " jednoznacznego i czytelnego wskazania, dając jednocześnie odpowiedź osobie zainteresowanej, w jaki sposób konkretne działki będą mogły być zagospodarowane oraz pozwalając zrozumieć kierunek zmian" są ogólne do tego stopnia, że nie sposób domyśleć się, jaki konkretny sposób przedstawienia satysfakcjonuje skarżącego. Wbrew temu stwierdzić należy, że sposób przedstawienia zmian studium w procedurze ich uchwalania był zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy.
Zarzut ,że skarżący nie będzie mógł prowadzić działalności produkcyjnej o dotychczasowej funkcji i rozmiarze jest w sposób nieuzasadniony zbyt eksponowany w skardze, a nadto bierze pod uwagę wyłącznie interesy skarżącego a nie społeczności lokalnej, w której przecież funkcjonuje skarżący. Skarżący prowadząc działalność gospodarczą powinien w sposób bardziej elastyczny, w zgodzie z nowoczesnymi osiągnięciami agronomii dostosować metodę prowadzanej uprawy do zmieniających się warunków. W skardze nie wskazano, na czym polega zdaniem skarżącego rażąca sprzeczność funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z usługową w kontekście sposobu prowadzenia działalności produkcyjnej skarżącego. Ewentualne zacienianie obiektów szklarniowych i przewidywane konflikty osób prowadzących działalność produkcyjną i usługową z mieszkańcami, wbrew twierdzeniom skargi mogą zostać zminimalizowane zastosowaniem odpowiednich technologii. Zasada wyrażona w pkt 4.3.1 ustaleń studium stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały sprawia, że rozwiązania zawarte w studium w żaden sposób nie uniemożliwiają prowadzenia na nieruchomości skarżącego dotychczasowej działalności ogrodniczej ani planów jej rozwoju. W dokumencie studium przed zmianą, na przedmiotowym obszarze obowiązywał kierunek rozwoju U – obszary aktywności gospodarczej i jako taki został podtrzymany, jako alternatywna, ale też równorzędna funkcja w ramach kierunku rozwoju o symbolu MW/U. Planowana zmiana, wbrew twierdzeniom skargi nie ma decydującego znaczenia dla nowoczesnej uprawy [...], a skarga nie wskazuje konkretnie jak planowane zagospodarowanie przestrzenne może wpłynąć na zahamowanie nowoczesnego rozwoju technologii uprawy. Nie rozwijając tej kwestii skarżący wskazuje, że nowoczesne ogrodnictwo istnieje już na terenie K. od kilkudziesięciu lat, co jest wysoce wątpliwe. W uzasadnieniu uchwały odwołano się wprost do potrzeby utrzymania i rozwijania nowoczesnego rolnictwa i ogrodnictwa na terenie gminy, należycie rozważając i łącząc współistniejące, a rozbieżne interesy społeczności lokalnej i wytwórców.
Wskazywany przez skarżącego pierwotny charakter zagospodarowania nieruchomości nie ma decydującego znaczenia w podejmowaniu dalekosiężnych planach rozwoju Miasta Krzeszowice. Dotychczasowe zagospodarowanie terenu i jego użytkowanie jest jedynie jednym z wielu elementów branych pod uwagę w kształtowaniu polityki przestrzennej na etapie studium - tym bardziej, że na etapie rozwiązań kierunkowych samorząd nie przesądza o szczegółowych zasadach dotyczących przeznaczenia i zagospodarowania terenu ani o ewentualnych ograniczeniach, pozostawiając je do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Co istotne przeznaczenie nieruchomości skarżącego przed zmianą dokonaną zaskarżoną uchwałą miało charakter terenu przeznaczonego pod zabudowę (U – obszary aktywności gospodarczej). Teren ten nie był rolniczy. Nie był więc terenem chronionym przed zabudową.
Kwalifikując obszar objęty zmianą studium, w którym znajduje się działka skarżącego do terenów MW/U - organ prawidłowo wyważył interes publiczny (stosując zasady polityki przestrzennej) i prywatny. Organ nie miał jakiegokolwiek racjonalnego powodu przyznawać prymatu interesom skarżącego nad interesem publicznym, czego domaga się skarga.
Zasadniczym celem władztwa przestrzennego każdej gminy jest prowadzenie spójnej polityki przestrzennej, powiązanej z rozwojem gospodarczym i społecznym, z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju. W dokumencie zmiany studium ustalono taką racjonalną politykę planistyczną gminy, która nie jest tylko zbiorem subiektywnych żądań właścicieli, ale uwzględnia wszystkie uwarunkowania wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Rada Miasta Krzeszowice konsekwentnie realizuje przyjęte założenia dla kształtowania struktury przestrzennej gminy, w tym główny cel rozwoju gminy jakim jest "zrównoważony rozwój ekonomiczny i cywilizacyjny miasta i gminy Krzeszowice" na dwóch ściśle ze sobą związanych płaszczyznach : przestrzennej, w tym środowiskowej i społeczno – gospodarczej.
Wśród celów operacyjnych szczególnie istotnych z punktu widzenia interesów społeczności Miasta i Gminy wymieniono między innymi : rozwój lokalnego rynku pracy, stopniowe przekształcenie rolnictwa w kierunku standardów europejskich, redukcja uciążliwości dla środowiska wynikających z rozwoju mieszkalnictwa i rozwoju gospodarczego, tworzenie dogodnych warunków dla realizacji potrzeb i aspiracji mieszkańców, kształtowanie wysokiej jakości przestrzeni dzielnic o charakterze miejskim i harmonijne kształtowanie zabudowy.
Wbrew zarzutom skargi bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (tom II, pkt 8 i 9 analizy) opracowany na potrzeby zaskarżonej uchwały sporządzony został zgodnie z wymogami art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:
1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art 2pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:
a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,
b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu.
Ilość nowych trenów inwestycyjnych nie przekroczyła dopuszczonej wartości. Bilans określa maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, które przekłada się na maksymalną ilość nowych terenów inwestycyjnych.
Wymagane analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne oraz prognozy demograficzne przeprowadzone zostały w toku trwającej procedury i zostały zawarte w dokumentacji.
Zarzut skargi dotyczący " braku bilansu terenu przeznaczonego pod zabudowę – naruszenie zasad", jest chybiony a skarżący nie wskazał na czym konkretnie nieprawidłowości w stosunku do sporządzonego bilansu miałyby polegać.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.