II SA/Kr 1149/15

II SA/Kr 1149/15 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2015-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Beata Łomnicka
Mariusz Kotulski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 71a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
W dniu 12 grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nr [...] wydał decyzję znak: [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele dydaktyczno-edukacyjne przy ul. J. w K..
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez P. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 lipca 2015 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania.
W związku z pismem P. K. z dnia 15 września 2006 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] w dniu 18 października 2006 r. dokonali kontroli budynku przy ul. J. w K.. W dniu kontroli obiekt był zamknięty, pomimo dzwonienia domofonem nikt nie otworzył, zatem brak było możliwości ustalenia, czy faktycznie obiekt użytkowany jest w celach edukacyjnych.
W dniu 29 listopada 2006 r. R. G. wystąpił do Wydziału Architektury i Urbanistyki UM z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ul. J. w K.. Z treści w/w wniosku wynika, że zakres wykonywanych robót budowlanych miał objąć "1. Wykonanie ścianki działowej na parterze budynku, grub. 12 cm lekkiej, rozbieralnej, z płyt gipsowo - kartonowych na szkielecie drewnianym, z wypełnieniem wełną mineralną. 2. Wykonanie wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej w pom. dydakt.".
W dniu 27 lipca 2007 r. R. G. i J. R. przedłożyli zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia 12 stycznia 2007 r., znak: [...] o niewniesieniu sprzeciwu "wobec zamiaru wykonania zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ośrodek dydaktyczno - edukacyjny i gabinet masażu leczniczego przy ul. J.".
Postanowieniem z dnia 29 lutego 2008 r., znak: [...] PINB w K. Powiat [...] wstrzymał "użytkowanie obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego przy ul. J. w K. użytkowanego na cele dydaktyczno-edukacyjne w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na niemieszkalne" oraz nałożył "na inwestora obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] w terminie do 30.04.2008 r. następujących dokumentów (...)".
W dniu 29 kwietnia 2008 r. wpłynęło pismo R. G. wraz z żądanymi postanowieniem PINB dokumentami. Zamiast jednak wymaganego w punkcie 4 w/w postanowienia z dnia 29 lutego 2008 r. "zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego zagospodarowania przestrzennego", strona przedłożyła wniosek z dnia 28 marca 2008 r., złożony Urzędzie Miasta, o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania.
W dniu 18 sierpnia 2008 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta nr: [...], znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania P. K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie.
W dniu 29 lipca 2009 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo R. G., który wnioskował o "umorzenie prowadzonego przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postępowania w tym zakresie".
PINB wydał w dniu 2 grudnia 2009 r. postanowienie znak: [...], którym nałożył na R. G. opłatę legalizacyjną w wysokości 10 000 zł. Zażalenia na mniejsze postanowienie złożyli P. K. oraz R. G..
WINB po rozpatrzeniu zażaleń na to postanowienie w dniu 27 grudnia 2010 r. wydał postanowienie znak: [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W toku ponownie prowadzonego postępowania, organ I instancji w dniu 21 lutego 2013 r. w obecności A. i R. G. dokonał oględzin budynku mieszkalnego przy ul. J. w K.. Podczas oględzin PINB ustalił "w objętych oględzinami pomieszczeniach nie wykonano żadnych robót budowlanych. (...) układ pomieszczeń i zastosowane rozwiązania i materiały wykończeniowe są zgodne z rysunkami w.w projektu - poza ścianą działową między pomieszczeniami 0.4 i 0.5 na parterze -niewykonana. W trakcie oględzin nie stwierdzono użytkowania pomieszczeń parteru". Na okoliczność oględzin została sporządzona dokumentacja fotograficzna.
W dniu 6 maja 2013 r. w siedzibie PINB stawił się R. G., który pouczony o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 ustawy Kodeks karny oświadczył "w budynku przy ul. J. w K. nie prowadzi działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu wykładów i szkoleń. W tym celu wynajmuje inne przeznaczone do tego obiekty w K.. Ponadto (...) pod wskazanym adresem zarejestrowana jest jego jednoosobowa firma jednakże nie prowadząca tam działalności (...) oświadcza również (...) obiekt był dwukrotnie kontrolowany przez policję, w momencie którym rzekomo miały tam się odbywać zajęcia i nie stwierdzono wystąpienia ww. okoliczności".
WINB sprecyzował dalej, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zasadności umorzenia przez PINB w K. Powiat [...] postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele dydaktyczno-edukacyjne przy ul. J. w K..
Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się główne do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub w jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 ustawy Prawo budowlane i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 ustawy warunki, w zakresie: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Opierając się na wynikach oględzin z dnia 21 lutego 2013 r. stwierdzono, iż inwestor nie wykonał w przedmiotowym budynku dodatkowych robót budowlanych i aktualnie zaniechał użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego na cele dydaktyczno-edukacyjne, zatem zasadne jest umorzenie niniejszego postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, iż fakt zarejestrowania w budynku działalności gospodarczej i podanie do powszechnej wiadomości adresu budynku jako siedziby firmy w żaden sposób nie przesądza jakoby tym budynku miała być prowadzona działalność gospodarcza i nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Również umieszczenie na froncie budynku baneru reklamowego nie może stanowić o powyższym. R. G. sam wskazał, iż w budynku przy ul. J. w K. zarejestrowana jest jego jednoosobowa firma, jednakże nie prowadząca tam działalności. PINB słusznie zauważył, że nietypowa aranżacja najniższej kondygnacji przedmiotowego budynku pozostała być może po okresie kiedy działalność dydaktyczno-edukacyjna była w budynku prowadzona. Aktualnie organ I instancji, z którym zgadza się organ odwoławczy nie stwierdza zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Zatem brak jest podstaw do prowadzenia postępowania o jakim mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 7 k.p.a., art. 8, k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 28 k.p.a., 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 80 k.p.a., 86 k.p.a. poprzez:
← nieustalenie w sprawie prawny obiektywnej, nie podjęcie w sprawie wszelkich czynności dowodowych
← działanie w sposób nie budujący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez przewlekłe działania i prowadzenie postępowania
← nieustalenie prawidłowego kręgu stron
← niewykorzystanie w postępowaniu dowodowym wszelkich dostępnych środków i zgromadzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący
← przesłuchanie jako strony jedynie R. G.
← bezpodstawne nieuwzględnienie wniosku skarżącego o ponowne przeprowadzenie oględzin zwłaszcza w godzinach funkcjonowania szkoły
← nieprawidłową ocenę materiału dowodowego z pominięciem jego całokształtu.
Ponadto skarżący zarzucił organowi nadzoru budowlanego naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy a to art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt ustawy prawo budowlane poprzez pominięcie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. J. w K..
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że organy administracji publicznej na każdym etapie postępowania są zobowiązane ustalać prawidłowy krąg stron. Przedmiotowy budynek przy ul. J. usytuowany jest a na działkach [...], [...] i [...] a bezpośrednio z nimi graniczą działki [...], [...] i [...] a nie zostały poczynione ustalenia co do właścicieli wszystkich tych działek. Nadto nie został także rozpatrzony zakres i obszar oddziaływania przedmiotowego budynku przez co nie można wykluczyć przymiotu stron właścicielom działek w pobliskiej odległości.
Dalej skarżący podniósł, że stan faktyczny sprawie w przedmiotowej sprawie administracyjnej nie uległ zmianie w ten sposób, że budynek przestał być użytkowany na cele użytkowe i usługowe. W tym zakresie organy dopuściły się błędnych ustaleń co jest wynikiem braków w zebranym materiale dowodowym, błędnego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie gromadzenia materiału dowodowego, a także błędnej oceny materiału dowodowego bez jego wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia. Organy pominęły wniosek skarżącego o przeprowadzenie ponownych oględzin, które były uzasadnione i dotyczyły okoliczności mającej znaczenie dla sprawy. Skarżący jako bezpośredni sąsiad przedmiotowej nieruchomości, będący tzw. bliźniakiem segmentu o adresie J., którego postępowanie dotyczy składał oświadczenia co widzi i jakie odczuwa uciążliwości związane z faktycznym prowadzeniem działalności z zakresu dydaktyki i edukacji, oraz że wbrew twierdzeniom R. G. w dalszym ciągu wykonywane są tam usługi i czynności świadczące o użytkowym charakterze wykorzystania budynku a w konsekwencji zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego.
Dokonane oględziny w toku postępowania w dniu 21 lutego 2012 roku i sporządzony z nich protokół w rzeczywistości są nieprzydatne. Z przeprowadzonych oględzin nie wynika że parter budynku jest nie użytkowany. Co najwyżej stwierdzono, że w chwili dokonywania oględzin o których R. G. został zawiadomiony z dwutygodniowym wyprzedzeniem nie był użytkowany parter. Znamiennym jest również, że oględzin dokonano o godzinie 10 w piątek a tymczasem skarżący niejednokrotnie wskazywał na funkcjonowanie szkoły w tygodniu w godzinach wieczornych, a w godzinach przed i popołudniowych w weekendy. Nadto już z samych tych oględzin i protokołu rodzi się domniemanie jednak wykorzystywania parteru domu i piwnic do celów użytkowych innych niż mieszkalne. Wprost na to wskazuje sposób urządzenia i zagospodarowania a nawet pomalowania ścian. W garażu jest także urządzona salka wykładowa i garaż w żadnym stopniu nie jest przystosowany do parkowania samochodów, które nawet nie miały by jak tam wjechać. Nie wiarygodnym są twierdzenia, że w domu jednorodzinnym zamieszkałym przez rodzinę z 4 dzieci zaprzestano wykorzystywania parteru i piwnic w celach usługowych i równocześnie nie zagospodarowano ich z powrotem dla użytku domowników. Organy także pominęły, że na parterze funkcjonuje sekretariat szkoły aż trzech ośrodków dydaktycznych będących niepublicznymi szkołami podlegającymi regulacjom ustawy o systemie oświaty. Samo zapoznanie się ze zdjęciami wskazuje, że na parterze urządzone są sale wykładowe nawet z klasyczną szkolną kolorystyką ścian.
Organy pominęły, że urządzenie sekretariatu szkół wyklucza prawdziwość twierdzeń, o jedynie zarejestrowanej działalności gospodarczej pod danym adresem bez faktycznego prowadzenia tam działalności. Organy faktycznie nie czyniły w tym zakresie żadnych ustaleń i nie dokonały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Organy nie dokonały nawet ustaleń w zakresie ile osób w szkołach R. G. jest zatrudnionych i na jakiej podstawie w sekretariacie szkoły przy ul. J. co ma bezpośredni wpływ na ustalenie warunków pracy i ich zmiany wobec zmiany użytkowania budynku mieszkalnego i świadczy o podjęciu działalności zmieniającej te warunki i rodzącej szereg obowiązków z aktów wykonawczych do kodeksu pracy i wykonywania jej w odpowiednich warunkach. Zatem, jeżeli w tym budynku znajduje się sekretariat z czynnym pracownikiem to ulegają zmianie warunki choćby pracy wymuszające legalną zmianę sposobu użytkowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zatem zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem oceny sądu jest decyzja organu II Instancji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele dydaktyczne.
Fakt nielegalnej zmiany sposobu użytkowania został w trakcie postępowania ustalony ponad wszelką wątpliwość. Stwierdzenie tego faktu zobowiązywało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane, a więc w pierwszej kolejności do podjęcia procedury legalizacyjnej. Powołany przepis w ust. 1 stwierdza: "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:
1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;
2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie cytowanego wyżej przepisu wydał w dniu 29 lutego 2008 r. postanowienie znak: [...], w którym wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego przy ul. J. w K. użytkowanego na cele dydaktyczno-edukacyjne w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na niemieszkalne oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] w terminie do 30 kwietnia 2008 r. następujących dokumentów:
1. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;
2. zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi;
3. oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
4. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
5. ekspertyzy technicznej uwzględniającej podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, bądź wielkość lub układ obciążeń wynikających z faktu użytkowania pomieszczeń budynku mieszkalnego na cele dydaktyczno-edukacyjne, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;
6. pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane dla dokonanej zmiany sposobu użytkowania odrębnymi przepisami.
W dniu 29 kwietnia 2008 r. R. G. złożył jedynie część wskazanych w postanowieniu dokumentów. Nie przedłożył bowiem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a jedynie kopię wniosku złożonego w dniu 4 kwietnia 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania budynku.
Stosownie do ust. 2 powołanego wyżej art. 71a ustawy Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Zgodnie z ust. 4 omawianego przepisu w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Zestawienie art. 71a ust. 2 i ust. 4 wskazuje, że po upływie terminu do wykonania obowiązku (co w niniejszej sprawie nastąpiło ponad siedem lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji) organ prowadzący postępowanie może albo nałożyć na inwestora opłatę legalizacyjną, albo też - w razie niespełnienia obowiązków wynikających z postanowienia - nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nieprawidłowe było więc wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Gdy procedura legalizacyjna została wszczęta i wydano postanowienie, o którym mowa w art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Organ nadzoru budowlanego może tę procedurę zakończyć tylko na jeden z dwóch wymienionych wyżej sposobów - w zależności od tego, czy obowiązki nałożone postanowieniem zostały, czy też nie zostały wykonane. Umorzenie postępowania stanowi swego rodzaju legalizację zmiany sposobu użytkowania, jak gdyby samowolna zmiana sposobu użytkowania nigdy nie nastąpiła. Taki sposób zakończenia postępowania jest w niniejszej sprawie niedopuszczalny.
Z tego też powodu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu jako naruszające przepis art. 105 k.p.a. Wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego podlegające kontroli sądu administracyjnego postępowanie nie było bezprzedmiotowe.
Na marginesie należy wskazać, że organ I instancji jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał jedynie art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy powołał się również na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który w ogóle nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.
Bezzasadne umorzenie postępowania stanowiło wystarczając podstawę do uchylenia zaskarżonej do WSA decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, jednakże należy wspomnieć również o dalszych stwierdzonych naruszeniach prawa w niniejszej sprawie.
Ustalenie, iż "inwestor zaniechał użytkowania budynku mieszkalnego na cele dydaktyczno - edukacyjne" zostało oparte na dowodzie z oględzin oraz na oświadczeniu inwestora złożonym po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W ocenie Sądu dowody te nie są jednak wystarczające do czynienia takich ustaleń. Przede wszystkim oględziny przeprowadzono 21 lutego 2013 r. tj. we czwartek o godz. 10 - podczas gdy P. K. wielokrotnie informował organ prowadzący postępowania, że działalność dydaktyczna odbywa się w przedmiotowym budynku w dni powszednie w godzinach popołudniowych oraz w weekendy. Inwestor został wcześniej o terminie oględzin powiadomiony. Zdjęcia dołączone w protokołu oględzin są mało przydatne dla stwierdzenia sposobu użytkowania obiektu - jest ich pięć, przy czyn na jednym uwidocznione są schody, na drugim zaś łazienka. Liczne zastrzeżenia do przebiegu oględzin wniósł P. K., a organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do nich w sposób wystarczający. Dla przykładu dołączył zdjęcie powieszonego przy wjeździe do garażu plakatu reklamowego szkoleń, terapii i coachingu prowadzonych w K. przy ul. J., które zostało pominięte zarówno przez organ I, jak i II instancji. W istocie więc umarzając postępowanie oparto się jedynie na oświadczeniu inwestora, iż w przedmiotowym budynku nie prowadzi działalności dydaktycznej ani edukacyjnej, jedynie pod tym adresem ma zarejestrowaną działalność gospodarczą. Organ nie badał także, czy w przedmiotowym budynku nie jest prowadzona tylko ta część działalności szkoły (szkół), która polega na jej pozadydaktycznej stronie (np. sekretariat).
W ocenie Sądu wydana w ten sposób decyzja naruszyła także obowiązki wynikającego z art. 7 i art. 77 k.p.a. tj. obowiązki wyczerpującego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego.
Jak już jednak wcześniej wskazano, aktualny sposób użytkowania budynku, a zwłaszcza ustalenie, czy nadal jest on użytkowany na cele niemieszkalne, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jedyną istotną okolicznością na obecnym etapie postępowania jest ocena, czy inwestor wykonał obowiązek wynikający z postanowienia z dnia 29 lutego 2008 r.
W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę również na rażące naruszanie w trakcie całego postępowania przepisów o terminach rozpoznania spraw. Od momentu wniesienia odwołania do jego rozpatrzenia minęło ponad dwa lata, wcześniej WINB przez rok rozpoznawał zażalenie na postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Również organ I instancji prowadził postępowanie w sposób przewlekły - na przykład od momentu dołączenia do akt sprawy przez stronę decyzji WZ do momentu podjęcia postępowania zawieszonego do czasu jej wydania minęło ponad pięć miesięcy. Uchybienia te wprawdzie nie miały bezpośredniego wpływu na wynik sprawy, jednakże z uwagi na ich rażący charakter muszą zostać w niniejszej sprawie wytknięte.
Duże wątpliwości budzi również sposób procedowania na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane po wydaniu postanowienia z dnia 29 lutego 2008 r. postanowienie znak: [...], w którym m. in. nakazano inwestorowi przedłożenie stosownych dokumentów w terminie do dnia 30 kwietnia 2008 r. Dzień przed upływem tego terminu inwestor przedłożył do akt sprawy dokumenty, wśród których brak było decyzji ustalającej warunki zabudowy. Inwestor dołączył jedynie wniosek o wydanie takiej decyzji, który 4 kwietnia 2008 r. złożył do organu właściwego do jej wydania tj. Prezydenta Miasta. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął w związku z tym żadnych czynności w sprawie.
Następnie w dniu 6 października 2008 r. R. G. przedłożył do akt sprawy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 sierpnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy w sprawie zmiany sposobu użytkowania, wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. ponieważ od decyzji WZ zostało wniesione odwołanie. Wniosek ten został uwzględniony i postanowieniem z dnia 22 października 2008 r. postępowanie zostało zawieszone.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 listopada 2008 r. uchyliło decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 18 sierpnia 2008 r. i umorzyło postępowanie. Egzemplarz tej decyzji został dołączony do akt postępowania toczącego się przez PINB w dniu 30 grudnia 2008 r. przez P. K. wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. PINB jednak wniosku tego nie rozpoznał.
Tymczasem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiła A. G. (żona R. G.). Prezydent Miasta decyzją z dnia 3 marca 2009 r. ustalił warunki zabudowy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 maja 2009 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Obie wymienione decyzje zostały dołączone do akt postępowania przez R. G. w dniu 24 czerwca 2009 r. wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania.
Podjęcie zawieszonego postępowania nastąpiło postanowieniem z dnia 2 grudnia 2012 r. i tego samego dnia organ I instancji nałożył obowiązek wpłacenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 10 000 zł.
Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie z urzędu wiadomo, że decyzja SKO z dnia 26 maja 2009 r. została uchylona przez ten Sąd wyrokiem 11 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1182/09. PINB nie dokonał żadnych ustaleń na okoliczność, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy została zaskarżona do sądu administracyjnego, lecz bezkrytycznie oparł się na niej ustalając opłatę legalizacyjną.
Również decyzja SKO z dnia 7 czerwca 2010 r. (wydana po wyroku WSA) została później wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny wraz z decyzją Prezydenta Miasta z 3 marca 2009 r. wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. II SA/Kr 1002/10. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 627/11.
Toczyło się jeszcze jedno postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 4 lutego 2005 r. umorzył postępowanie w tej sprawie z wniosku R. G., jednakże SKO decyzją z dnia 7 maja 2007 r. stwierdziło nieważność tego rozstrzygnięcia. Następnie decyzją z dnia 23 lipca 2007 r. Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2009 r. II SA/Kr 1077/07 uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2007 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 7 maja 2007 r.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 11 grudnia 2009 r. orzekło ponownie o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 lutego 2005 r.
W dniu 21 maja 2010 r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a decyzją z dnia 21 lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji.
W dniu 5 września 2011 r. ponownie wydana została decyzja Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia 2 grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzją, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji.
Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 19 marca 2012 r. po raz kolejny na wniosek R. G. ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia niemieszkalne - "ośrodek dydaktyczno-edukacyjny i gabinet masażu leczniczego" w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. J. w K.". Decyzją z dnia 3 lipca 2012 r. SKO utrzymało tę decyzję w mocy, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1290/12 uchylił zarówno decyzję SKO z 3 lipca 2012 r., jak i decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 marca 2012 r. Wyrok ten jest prawomocny.
Jak wynika z powyższego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenie niemieszkalne - "ośrodek dydaktyczno - edukacyjny i gabinet masażu leczniczego" - w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. J. w K. toczyły się trzy odrębne postępowania: jedno z wniosku A. G. i dwa z wniosku R. G.. O ile zasadniczo można dopuścić zawieszenie postępowania legalizacyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy, o tyle negatywnie należy ocenić wszczynanie nowego postępowania z wniosku innej osoby o ustalenie warunków zabudowy i w związku z tym "przeciąganie" sprawy legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Oczywiście strona może podejmować takie próby, jednakże organ prowadzący postępowanie powinien zapobiegać takiej sytuacji. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mimo zalegania w aktach decyzji o umorzeniu postępowania, do czasu zakończenia którego zawieszono postępowanie przed PINB i mimo wniosku P. K. o podjęcie zawieszonego postępowania nie podejmował w sprawie żadnych czynności, a z kolei dysponując decyzją o warunkach zabudowy nie weryfikował w żaden sposób, czy została ona zaskarżona do sądu administracyjnego i jaki jest jej dalszy los i prowadził postępowanie na jej podstawie.
Organ I instancji czekał 4 lata na zakończenie wszystkich postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a ostatecznie rozstrzygnął sprawę całkowicie pomijając tę kwestię.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] winien ustalić, czy obowiązki nałożone na inwestora postanowieniem z dnia 29 lutego 2008 r. zostały przez niego wykonane i dalej postępować zgodnie z przepisami art. 71a ust. 2 albo ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Jak wynika z powyższego zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisu art. 71a ustawy Prawo budowlane oraz bezpodstawne umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W związku z tym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.