II SA/Kr 1149/03

II SA/Kr 1149/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /sprawozdawca/
Anna Szkodzińska /przewodniczący/
Joanna Tuszyńska
Symbol z opisem
618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia 4 kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A.P. kwotę [...] /[...] / złote tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2001 r., znak [...], w rozpoznaniu wniosku A. P. z dnia [...] 1998r. , na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. l, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ) -odmówiono wyżej wymienionemu zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] , oznaczonej jako działka hip. nr [...] o powierzchni 1638 m2, stanowiącej w ewidencji gruntów miasta [...] działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] wskazując , że określony w notarialnej umowie sprzedaży z dnia [...] 1972r. Rep A Nr [...] jako budowa pracowniczych ogródków działkowych cel nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa został zrealizowany, nieruchomość zagospodarowano zgodnie z powołaną w tej umowie decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], co odpowiada ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w którym jest ona przeznaczona na komunikację oraz ogrody działkowe.
Po rozpoznaniu odwołania A. P., na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. w związku z art. 136 ust. l, art. 137 ust. l i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ) powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewodę z dnia [...] 2001 r., znak [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] 2001 r., znak [...].
W decyzji organu odwoławczego wskazano na treść wniosku oraz ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, w myśl których aktem notarialnym z dnia [...] 1972r. Nr Rep. [...], Skarb Państwa nabył od A. J. P w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) nieruchomość o łącznej powierzchni 1638 m
oznaczoną numerami działek [...],[...] i [...]. Zgodnie z decyzją ostateczną o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...]1967r. Nr [...] opisana nieruchomość przeznaczona została pod pracownicze ogrody działkowe dla Wojewódzkiej Spółdzielni Spożywców "S" w [...]. Dawna działka hip. nr [...] o powierzchni 1638 m2 w ewidencji gruntów miasta odpowiada obecnie działkom nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...]. Działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa, działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] są przedmiotem prawa własności Gminy [...] , działka nr [...] stanowi ulicę [...], a prawo jej własności przysługuje Województwu Z rysunku mapy stanowiącej integralną część decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] 1967r. Nr [...], powołanej w umowie notarialnej wynika, że część ówczesnej działki miała znajdować się w ogrodzeniu ogrodów działkowych, natomiast pozostała część stanowić projektowane przedłużenie ul. [...]i jej pas drogowy. Przeprowadzone w dniu [...] 2000r. oględzin wskazują, że południowa część przedmiotowej nieruchomości stanowi urządzony pas drogowy ul. [...] zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich. W skład urządzeń tego pasa drogowego wchodzą : rów odwadniający ulicę, pas zieleni, jezdnia ulicy oraz chodniki z płyt po południowej i północnej stronie ulicy. Przez tę część nieruchomości przebiegają podziemne linie infrastruktury technicznej: telekomunikacyjna, wodociągowa, kanalizacji i niskiego napięcia łącząca lampy wzdłuż ulicy. Pozostała północna część nieruchomości znajduje się w ogrodzeniu pracowniczych ogrodów działkowych "S". Teren ogrodów podzielony jest na ogrodzone działki z altanami, nasadzonymi drzewami, krzewami i roślinami ozdobnymi. Przez teren ogrodów działkowych przebiega też napowietrzna magistrala ciepłownicza i wewnętrzna aleja, stanowiąca ciąg komunikacyjny między działkami. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta nieruchomość przeznaczona jest pod komunikację oraz ogrody działkowe.
Powyższe ustalenia organu pierwszej instancji uznano za prawidłowe i podzielno w decyzji odwoławczej z tą różnicą, że jak wskazano - co prawda w § 2 umowy notarialnej sprzedaży wymieniono decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 5 lipca 1967r. Nr [...] o lokalizacji szczegółowej, to wydana była także druga -decyzja tego Wydziału, z dnia [...] 1967r. Nr [...] znak [...] o lokalizacji szczegółowej, którą anulowano decyzję z [...] 1967r. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 1999r. znak [...] utrzymano w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...]1998r,. znak [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]1967r. o lokalizacji szczegółowej Pracowniczych Ogrodów Działkowych, na terenie położonym [...] przy projektowanym przedłużeniu ul. [...]. Inwestycja realizowana była zatem w oparciu w o decyzję Nr [...] z dnia [...] 1967r., którą ustalono lokalizację szczegółową Pracowniczych Ogrodów Działkowych na terenie położonym w [...] przy projektowanym przedłużeniu ul. [...]. Z rysunku na mapie stanowiącej integralną część decyzji o lokalizacji szczegółowej wynika, że część wywłaszczonej nieruchomości znajdować się miała w ogrodzeniu ogrodów działkowych, pozostała część stanowić projektowane przedłużenie ul. [...] i jej pas drogowy, co zostało zrealizowane Jako przesłankę decyzji odmownej podano także przeznaczenie objętej żądaniem zwrotu nieruchomości w ustaleniach miejscowego planu ogólnego pod komunikację i ogrody działkowe, zaś odnąsząc się do zarzutów odwołania wskazano na inne postępowania, w których były one rozpatrywane i brak ich doniosłości dla rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy.
Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy z dnia 8 października 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/01, na podstawie art. 22 ust. l pkt l i ust. 2 pkt l i 3 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uchylono decyzję Wojewodę z dnia [...] 2001 r., znak [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uznając za zasadną skargę A. P. w zakresie zarzutów opartych na przepisach art. 7 i 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. wskazano na następujące okoliczności.
Skarżący za przedmiot swego wniosku wskazał nieruchomość oznaczoną jako działka hip. 56 o pow. 1638 m2, i tak określono nieruchomość w wyrzeczeniu decyzji odmawiającej zwrotu, przy równoczesnym wymienieniu szeregu działek ewidencyjnych, które tej działce mają odpowiadać obecnie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie omija probierń, czy wywłaszczeniu podlegała nieruchomość określona jako działka hip. [...] czy też inaczej oznaczona. Z przedłożonej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez skarżącego, kserokopii wniosku b. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1972r., [...], o wywłaszczenie nieruchomości, między innymi wynika ( pkt 5), że przedmiot wniosku stanowią działki w rejonie projektowanej ul. Wrzosowej nr [...] o pow. 119 m2 , nr [...] o pow. 214 m2 , nr [...] o pow. 1305 m2, o łącznej powierzchni 1638 m 2 , będące własnością A. P. i objęte zbiorem dokumentów Zd Nr [...], oraz że powierzchnia tych działek wynika z rejestru pomiarowego planu Nr [...] i jest potwierdzona zaświadczeniem Miejskiej Pracowni Geodezyjnej z dnia [...] 1972r. Nr [...]. Wniosek ten stwierdza, że na powołanym w nim planie zaewidencjonowanym dnia [...] 1967r. za Nr [...], działka nr [...] znajduje się poza lokalizacją, nr [...] na obszarze przeznaczonym pod ulicę, a nr [...] pod ogródki działkowe. Na takie oznaczenie działek, powołuje się złożone przez skarżącego jako załącznik, pismo jeszcze z dnia [...] 1969r. do jego poprzedników prawnych zawierające ofertę kupna działek m.in. [...] i [...]. Również akt notarialny z dnia [...] 1972r. sporządzony w b. PBN w [...] za Nr [...], którym skarżący A. P. zbył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości , nieruchomość oznaczają takimi numerami działek. W założonej dnia [...] 1972r. na podstawie tej umowy księdze wieczystej Nr [...] oznaczono nieruchomość powyższymi działkami. Mimo zatem, że skarżący kwestionuje istnienie i skuteczność takiego podziału geodezyjnego, obowiązkiem organów obu instancji było poczynienie w tym zakresie stosownych ustaleń. Ma to znaczenie dla postępowania o zwrot nieruchomości, gdyż ustalenie, czy nieruchomość wykorzystana została na cel wywłaszczenia, wymaga uprzedniego odtworzenia i ustalenia celu, na jaki nieruchomość wywłaszczono. Szczegółowy cel wywłaszczenia określonej nieruchomości może być dla całego jej obszaru jednakowy, ale może być także zróżnicowany. Nadto, w świetle art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( tekst jednolity Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.), w warunkach określonych tym przepisem powstawał obowiązek objęcia wywłaszczeniem ( w tym i w trybie umownym -art. 6 ustawy) całego obszaru nieruchomości, choćby jego część ( mniejsza niż powierzchnia działki normatywnej ), była dla realizacji celu wywłaszczenia ( na pozostałym obszarze) zbędna. Jest oczywiste, że o losach tej części wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie wniosku o zwrot nieruchomości, decyduje zasadność żądania co do tych działek, na których realizowany miał być cel wywłaszczenia.
Wbrew stanowisku skarżącego, nie naruszył organ odwoławczy przepisu art. 80 k.p.a. przez ustalenie, że inwestycję realizowano w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] 1967r. Nr [...]. Z odpisu tego dokumentu wynika m.in., że "anuluje się decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] 1966 na podstawie art. 136 k.p.a. ( w ówczesnym brzmieniu) i za zgodą W.G.K i M, z dnia [...] 1967r. znak: [...]a więc nie oznaczoną również numerem "[...]" jak to przyjął organ I instancji. Jednakże ustalenie to nie jest równoznaczne z odtworzeniem celu wywłaszczenia nieruchomości skarżącego, a w szczególności, czy celem tym było wywłaszczenie na potrzeby urządzenia Pracowniczych Ogrodów , czy także na cel projektowanego przedłużenia ul. [...] Cel ten winien być ustalony i odtworzony przy uwzględnieniu całokształty zebranego materiału dowodowego, dotyczącego także dokumentów sprzed [...]1967r.
Decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] 1967 r. nawiązuje do " terenu oznaczonego na załączonej mapie, która stanowi integralną część decyzji". Na kartach 48 i poprzednie tom I znajduje się kserokopia mapy, z adnotacją, że stanowi ona integralną część decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] 1967r. i ze stwierdzeniem zgodności tego dokumentu z oryginałem. Wiarygodność tego dokumentu skarżący podważał wskazując na znajdującą się na nim kserokopię pieczątki "Miejskiej Pracowni Geodezyjnej Prezydium MRN w [...]" z rubryką,, Nr rej. Odb [...], Nr ks. zam. [...]", co jego zdaniem świadczy o tym, że wbrew treści dalszych klauzul, mapy tej nie wpisano do ewidencji, już dnia [...]1967r. za Nr [...] lecz później. Zaskarżona decyzja nie ustosunkowuje się do tego zarzutu, a dokument mapy ma podstawowe znaczenie dla identyfikacji przedmiotu wywłaszczenia i oceny realizacji celu wywłaszczenia. Skarżący podnosił również, że zawarty w prawym dolnym rogu na kserokopii mapy ( k. 48) tekst stwierdzający, iż jest ona integralną częścią decyzji, nie figuruje na oryginale tej strony mapy.
Protokół z przeprowadzonych w dniu [...] 2000r. przez organ pierwszej instancji oględzin nieruchomości oznaczonej wskazanymi w nim numerami aktualnych działek ewidencyjnych, a stanowiący zarazem podstawę ustaleń organu odwoławczego sygnalizuje tylko, że odpowiadają one dz. hip. [...],[...]i [...], natomiast organy nie poczyniły ustaleń wykazujących przekształcenia tych działek, operowanie zaś określeniami część "południowa" itd. w istocie uniemożliwia ustalenie, na jakiej części wywłaszczonej nieruchomości, dającej się zidentyfikować geodezyjnie i odpowiadającej dawnym działkom ([...],[...]i [...]) znajdują się poszczególne urządzenia, czy obiekty objęte ustaleniami protokołu. Ma to tym większe znaczenie, że jak ustalił organ pierwszej instancji prawo własności co do poszczególnych działek ewidencyjnych obejmujących obszar działek hip. [...],[...] i [...], przysługuje różnym podmiotom.
Żądanie zwrotu nieruchomości złożył skarżący pismem z dnia [...] 1998r., a więc pod rządem obowiązującej od dnia [...]1998r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Wywłaszczenie nieruchomości, której żądanie zwrotu dotyczy nastąpiło natomiast w trybie i na zasadach art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Przepisy zatem rozdziału 6, Działu III ( art. 136-142) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z mocy jej art. 216, stosuje się odpowiednio, dla oceny przesłanek żądania zwrotu nieruchomości. W świetle odpowiednio stosowanych przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 tej ustawy przesłanki faktyczne zwrotu nieruchomości stanowią niewątpliwie : odtworzenie ( ustalenie) celu na który nieruchomość została wywłaszczona oraz ustalenie, czy na cel wywłaszczenia została pierwotnie w całości lub w części zużyta, nie zaś ustalenie, czy ewentualne zużycie nieruchomości na cel inny, odpowiada późniejszym planom zagospodarowania przestrzennego.
Po ponownym rozpatrzenia sprawy, decyzją Prezydent Miasta z dnia [...] 2002r., znak [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 w związku z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ) oraz art. 104 k.p.a. - odmówiono zwrotu na rzecz A. P. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , składającej się z działek hipotecznych nr [...],[...][...] o łącznej powierzchni 0,1638 ha, które obecnie w ewidencji gruntów miasta [...] (obręb 24) stanowią działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...]
W uzasadnieniu decyzji wskazano na treść inicjującego postępowanie administracyjne wniosku, uprzednio wydane rozstrzygnięcia oraz wyrok z dnia 8 października 2001 roku, sygn. akt II SA/Kr 1454/01.
Rozpatrując sprawę ponownie ustalono; że aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] 1972r. nabyto w/na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) nieruchomość oznaczoną numerami działek [...],[...]i [...], o łącznej powierzchni 1638 m2, która zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1967r. Nr [...] przeznaczona została pod pracownicze ogródki działkowe Wojewódzkiej Spółdzielni Spożywców "S" w [...]. W podaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości A. P. domagał się zwrotu działki nr [...]o powierzchni 1638 m2, natomiast zgodnie z mapą stanowiącą integralną część decyzji nr [...], wpisaną do ewidencji w składnicy geodezyjnej Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w [...] w dniu [...]1967 roku, nr [...], przedmiotowa nieruchomość została oznaczona jako działki nr [...],[...]i [...], o łącznej powierzchni 1638 m2. Z rejestru pomiarowego sporządzonego na tej mapie wynika, że działka nr [...] o powierzchni 1305 m2 została przeznaczona pod pracownicze ogródki działkowe, działka nr [...] o powierzchni 214 m2 pod projektowaną ulicę, a działka nr [...] o powierzchni 119 m2 znajduje się poza tą lokalizacją. W piśmie do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]1971 r. A. P. wyraził zgodę na sprzedaż nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] oznaczonej na planie nr [...] jako działki nr [...], nr [...]i nr [...], w związku z tym należy domniemywać, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] położonej poza terenem objętym decyzją o lokalizacji szczegółowej nastąpiło na żądanie właściciela, a nie w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.
Przeprowadzone w dniu [...]2002r. oględziny nieruchomości wykazały, że działka nr [...] położona po północnej stronie ul. [...] znajduje się w ogrodzeniu pracowniczych ogródków działkowych Wojewódzkiej Spółdzielni Spożywców "S" w [...] i stanowi część terenu, na którym znajdują się ogrodzone ogródki działkowe, przez działkę przebiega też część alejki stanowiącej ciąg komunikacyjny oraz sieć wodociągowa. Działka nr [...] od strony północnej ul. [...] położona jest częściowo w terenie ogrodzonym i stanowi pas gruntu z napowietrzną magistralą ciepłowniczą. Na części działki poza ogrodzeniem znajduje się chodnik 'oraz pas asfaltowej jezdni ul. [...], będącej drogą wojewódzką. Od strony południowej ulicy działka ta stanowi urządzony pas zieleni izolacyjnej oraz część chodnika wzdłuż ul. [...]. Przez działkę przechodzą sieć wodociągowa i energetyczna, gaz i kanalizacja. Działka nr [...] o powierzchni 119 m2 położona jest po południowej stronie ul. [...] usytuowana jest na niej część chodnika, pozostała jej część stanowi teren zielony z rowem odwadniającym, przez działkę przebiega linia telekomunikacyjna ze studzienką. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta przedmiotowa nieruchomości przeznaczona jest pod ogrody działkowe oraz komunikację.
Powyższe wskazuje, że wywłaszczone działki nr [...] i nr [...] zagospodarowane zostały zgodnie z celem określonym w akcie notarialnym oraz w rejestrze pomiarowym sporządzonym do mapy stanowiącej integralną część decyzji o lokalizacji szczegółowej.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543) przesłanką zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy jest jej niezbędność na cel określony przy wywłaszczeniu. Według definicji stanu zbędności nieruchomości zawartej w art. 137 ust. l tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną wtedy, gdy pomimo upływu siedmiu lat od dnia ostateczności decyzji o wywłaszczeniu nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel nie został zrealizowany. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela nie można uznać przedmiotowej nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.
Według danych zawartych w ewidencji gruntów nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi działki: nr [...] o powierzchni 0,0130 ha, nr [...] o powierzchni 0,1118 ha, nr [...] o powierzchni 0,0048 ha - którym odpowiada działka hipoteczna nr [...] o powierzchni 1305 m2; nr [...] o powierzchni 0,0049 ha i nr [...] o powierzchni 0,0167 ha - którym odpowiada działka hipoteczna nr [...] o powierzchni 214 m2 oraz nr [...] o powierzchni 0,0117 ha - której odpowiada działka nr [...] o powierzchni 0,0119 ha. Działki nr [...] , nr [...] , nr [...] i nr [...] stanowią własność Gminy, a działki nr [...] i nr [...] są własnością Skarbu Państwa.
Ustosunkowując się do zarzutu A. P. dotyczącego niewiarygodności kserokopii mapy jako dokumentu zgodnego z oryginałem stwierdzono, że kopia została sporządzona z mapy znajdującej się w archiwalnych aktach sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, opatrzonej pieczątką informującą iż mapa została wpisana do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...]1967 roku.
Od powyższej decyzji wniósł w terminie odwołanie A.P., który domagał się jej uchylenia oraz przekazania organowi pierwszej instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj. art. 7, art.8, art.9, art.10 § l, art. 11, art. 12, art. 28, art. 35, art. 36, art. 73, art. 74 § 2, art. 75 § l, art. 76 § l, art. 77, art. 80, art. 89 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący wnosił nadto o zobowiązania tegoż . organu do zebrania wszechstronnego materiału pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego i prawnego, odniesienia się do każdego z zarzutów z osobna, dołączenie do akt sprawy całości akt postępowania wywłaszczeniowego, a także zrealizowania żądań zawartych w piśmie z dnia 24 marca 2001 skierowanym do Wojewody, czego zaniechano w dotychczasowym postępowaniu.
Uzasadniając powyższe A. P. podnosił, że domagając się zwrotu działki nr [...] twierdzi oraz zarzuca iż dacie [...]1972r. nie istniały i nie zostały spełnione wymaganych prawem przesłanki do wywłaszczenia działki nr [...]., które nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomość nie była niezbędna dla realizacji celu użyteczności publicznej, celu obrony Państwa, zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego, a także dla potrzeb organizacji spółdzielczej lub organizacji kółek rolniczych, a powyższe skutkowało niemożnością jej zagospodarowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego, bowiem takowe zadanie nie zostało ujęte w ramach planów gospodarczych, nie sporządzono też odpowiedniego planu zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego, który stanowiłby integralną część decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], co rażąco naruszało przepis § 10 ust. 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowych inwestycji budowlanej i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystywania terenu. Organ pierwszej instancji nie wykazał i nie może wykazać , że w ciągu siedmiu lat od powyższej daty na przedmiotowej działce zostało podjęte konkretne przedsięwzięcie , dla którego została wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] 1967r., czy też nawet dla decyzji Nr [...] z dnia [...] 1967r., jak również nie ustalił konkretnego inwestora tego przedsięwzięcia, który w istocie nie istniał. Powyższy stan rzecz miał dalsze następstwa w postaci braku : pozowania na budowę pracowniczych ogródków działkowych, pozwolenia na budowę ogrodzenia od strony ul. [...], zatwierdzonych projektów wstępnego i technicznego, czy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W toku postępowania nie wykazano faktu przekazania wywłaszczonej działki i podjęcia prac budowlanych w celu urządzenia ogródków działkowych, zaś bezsporne jest, że nie została ona oddana Wojewódzkiej Spółdzielni Spożywców "S" w w ciągu siedmiu lat licząc od [...] 1972r., a także iż po dzień dzisiejszy nie zostały rozpoczęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa budowlanego jakiekolwiek prace związane z realizacja budowy pracowniczych ogródków działkowych. Organ pierwszej instancji nie zebrawszy niezbędnych dokumentów, wprowadza do akt sprawy fałszywy dowód w postaci kserokopii z kserokopii "mapy ulicy [...] w ", która nie mogła stanowić integralnej części decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], nie zawiera granic nieruchomości, a jedynie granice władania, określone z rażącym naruszeniem prawa geodezyjnego. Na mapie brak między innymi podpisu wydającego decyzję oraz okrągłej pieczęci, była ona jedynie częścią nie zatwierdzonego operatu technicznego nr [...], zaś aby sporządzić operat techniczny Nr [...], należało najpierw posiadać decyzję o lokalizacji szczegółowej. Organ powinien był także wziąć pod uwagę uchybienia, jakie miały miejsce w postępowaniu rozgraniczeniowym. W aktach sprawy brak bowiem decyzji o podziale działki nr 56, a także adnotacji o podziale tej działki na mapie sytuacyjno-wysokościowej. Organ pierwszej instancji pominął zdaniem też fakt, że zgodnie z ustawa z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, póz. 240) należało przed nabyciem nieruchomości wydać decyzję o pozwoleniu na podział. Podział nieruchomości w przypadku tej konkretnej działki wymagał natomiast zgodnie z art. 6 powołanej ustawy sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Dla obszaru przewidzianego na urządzenie ogródków działkowych przy ul. [...] nie istniał ani plan ogólny, ani szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie został sporządzony plan realizacyjny, obejmujący teren pod pracownicze ogródki działkowe, stąd działka nr [...] nie mogła zostać podzielona i przekazana najpierw Wojewódzkiej Spółdzielni Spożywców " S " w a następnie na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogródków Działkowych. Wydane decyzje o lokalizacji szczegółowej nr [...] były tylko decyzjami wewnętrznymi obu zainteresowanych organów tj. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nie wywoływały żadnych skutków prawnych , nie były podstawą do wyznaczenia granic pracowniczych ogródków działkowych, co potwierdza plan własnościowy sporządzony przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno -Kartograficzne przyjęty do składnicy geodezyjnej [...] 1979r. za nr [...]
Skarżący domagał się nadto ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie dokumentów sporządzonych w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, wzięcia pod uwagę ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 1999r., znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] 1974r. oraz decyzji Prezydenta miasta o wywłaszczeniu na ten sam cel z sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...] i nr [...] a także zarzucał iż w postępowaniu pominięto jako strony podmioty mające w sprawie interes prawny, tj. Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej sp. z o.o., będące wieczystym użytkownikiem działek nr [...] i [...].
Decyzją Wojewody z decyzją z dnia [...] 2003r., znak [...], na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 1338 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję .
W jej uzasadnieniu wskazano," że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika iż aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] 1972r. nabyto na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 10 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość oznaczoną numerami działek [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 1638 m2. Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] 1967r. Nr [...] nieruchomość ta przeznaczona została pod pracownicze ogródki działkowe dla Wojewódzkiej Spółdzielni Spożywców "S". Jak wynika z rejestru pomiarowego znajdującego się na mapie geodezyjnej wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej Miejskiej Pracowni Geodezyjnej 1967 roku nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji o lokalizacji, działka nr [...] o powierzchni 1305 m2 przeznaczona została pod pracownicze ogródki działkowe, działka nr [...] o powierzchni 214 m2 pod projektowaną drogę, a działka nr [...] o powierzchni 119 m2 znajduje się poza lokalizacją. Pomimo dokonanego podziału, aktem notarialnym nabyte zostały wszystkie trzy działki. Mała powierzchnia działki nr [...] (119 m2), a także treść pisma z dnia [...] 1971 r. skierowanego do b. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Zarząd Gospodarki Terenami, w którym A. P. wyraził zgodę na sprzedaż nieruchomości położonej przy ul[...], oznaczonej na planie nr [...] jako działki nr [...],[...] i [...] pozwala sądzić, że nabycie działki nr [...] nastąpiło na żądanie właściciela. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny wykazały, że wszystkie trzy działki są zagospodarowane. Działka nr [...] stanowi zagospodarowany teren ogródków działkowych, działka nr [...] częściowo położona jest w ogrodzonym terenie ogródków działkowych, a częściowo stanowi pas zieleni ze zlokalizowaną magistralą ciepłowniczą (napowietrzną), jak również znajduje się na niej chodnik z płyt betonowych oraz pas jezdni ul. [...]. Ponadto przez tę działkę przechodzą sieci: wodociągowa, gazowa, kanalizacyjna i elektryczna. Na działce zaś nr [...] o pow. 119 m2 usytuowany jest częściowo chodnik oraz teren zielony prze który biegnie rów odwadniający o szerokości około 3,5m. m. Przez tę działkę przebiega ponadto linia komunikacyjna wraz ze studzienką.
Uwzględniając powyższe uznano za zasadne stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel na jaki była wywłaszczona, a wobec nie spełnienia przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw do zwrotu tej nieruchomości na rzecz byłego właściciela.
W odniesieniu do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących niespełnienia przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wyjaśniono, że zarzuty te nie mogą podlegać ocenie w toku postępowania o zwrot, zaś fakt iż nabycie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze umowy notarialnej powoduje iż organ administracji publicznej nie jest władny do oceny prawidłowości tego nabycia.
Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] 2003r., znak [...] A. P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także okazania przez stronę przeciwną oraz dołączenie do akt sprawy kilku w niej wymienionych dokumentów dla umożliwienia skarżącemu dokonania ich oglądu.
Skarżący zarzucał naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § l, art. 11, art. 12, art. 28, art. 35, art. 36, art. 73, art. 74 § 2, art. 75 § l,-art. 76 § , art.. 77, art. 80, art. 89 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na:
- niezebraniu przez organy administracji publicznej obu instancji w sposób wszechstronny materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, w tym nie dołączeniu do akt sprawy wydawanych przed wywłaszczeniem i po tej dacie decyzji w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości oraz żądanych akt archiwalnych z postępowania wywłaszczeniowego;
- nieodniesieniu się do podnoszonych przez skarżącego w toku licznych całego faktów, wniosków i zarzutów , w tym zawartych w pismach z daty [...] 2001 r. i [...] 2001 r. ;
- nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność nie rozpoczęcia przez Wojewódzką Spółdzielnię Spożywców "S" w [...] prac związanych z celem wywłaszczenia oraz utraty mocy decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] 1967 roku;
- pominięciu dowodu z decyzji Wojewody z dnia [...] 1983 roku, znak [...] o odmowie wydania pozwolenia na budowę ogrodzenia tymczasowego ogrodu działkowego " W. " w [...], z której wynika iż w świetle ówczesnych przepisów nie można było rozpocząć inwestycji;
- błędnym przyjęciu przez organy obu instancji, że plan Nr [...] jest integralną częścią decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] 1967;
- rażącym błędzie organu odwoławczego, polegającym na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość została podzielona aktem notarialnym na działki nr [...], nr [...] i nr [...];
- błędnym przyjęciu przez organy obu instancji, że skarżący był właścicielem działek nr [...] nr [...] i nr [...] podczas gdy był on właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni 2099 m2;
- błędnym przyjęciu, że aktem notarialnym Rep. 6892/72 zostały nabyte trzy działki - nr [...], nr [...] i nr [...] wobec braku podstaw do twierdzenia, że działka nr [...] uległa podziałowi, a także błędnym przyjęciu, że skarżący wyraził zgodę na sprzedaż działek o numerach [...],[...] i [...];
- nieuwzględnieniu przez organy obu instancji stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] 1974r. oraz decyzji Prezydenta Miasta o wywłaszczeniu sąsiedniej, analogicznej nieruchomości rolnej;
- nieuwzględnieniu faktu, że w uzasadnieniach decyzji wywłaszczeniowych wydanych w analogicznych sprawach przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Wojewódzkiej Rady Narodowej stwierdzano niezgodnie z faktami, że podstawą wywłaszczenia jest zatwierdzony plan realizacyjny Nr [...] z dnia [...] 1967 roku,
- nie uwzględnienia faktu, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w aktach o sygn. IV SA 850/00 stwierdzono brak jakiegokolwiek sporządzonego i zatwierdzonego planu realizacyjnego.
Skarżący zarzucał również naruszenie prawa materialnego, a to art. 136 ust. l i 2 oraz art. 137 ust. l pkt l i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami z uwagi na fakt, że Wojewódzka Spółdzielnia Spożywców "S" nie zbudowała dla swoich potrzeb pracowniczych ogródków działkowych, co oznacza że cel wywłaszczenia nie został rozpoczęty i zrealizowany, a organy miały obowiązek orzec zwrot wywłaszczonej nieruchomości skarżącemu. Wojewódzka Spółdzielnia Spożywców "S" nie była nadto adresatem decyzji o lokalizacji szczegółowej, nie zwracała się o pozwolenie na budowę ogródków działkowych, ani też nie dokonano ich odbiory.
Wskazane wyżej naruszenia prawa skutkowały nie wyjaśnieniem stanu faktycznego i wydaniem decyzji jedynie w oparciu o dokumenty posiadające inne niż przypisywane im znaczenie, na podstawie przerobionych i spreparowanych dokumentów oraz oględzin na działkach, których granice nigdy nie zostały na niesione na gruncie.
W dalszej części skargi A. P. wskazywał na żądaną w toku postępowania administracyjnego ocenę wywłaszczenia pod kątem spełnienia przesłanek z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania, powołując argumenty analogiczne do podnoszonych w odwołaniu, co do przyczyn powyższego i wynikających stąd skutków dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił ojej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazał, że ustalenie organów w zakresie podziału działek było zasadne, ponieważ organy zobowiązane były przyjąć numerację działek wynikającą z aktu notarialnego, zresztą sam skarżący powoływał się na takie ich oznaczenie. Wskazano także, iż w myśl art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1974r., Nr 10, póz. 65 z późn. zm.) obowiązek objęcia wywłaszczeniem, w tym w trybie art. 6 ustawy, dotyczył całego obszaru nieruchomości, chociażby jego część była dla realizacji celu wywłaszczenia zbędna. W przedmiotowej sprawie działki nr [...], nr [...] i nr [...] nie stały się na ten cel zbędne, zaś z oględzin wynika, że wszystkie są zagospodarowane. W przedmiotowym postępowaniu nie ma możliwości badania, czy w chwili wywłaszczenia doszło do spełnienia jego przesłanek bowiem do wywłaszczenia doszło drodze umowy. Nie może też zostać zrealizowane żądanie skarżącego udostępnienia akt wywłaszczeniowych, ponieważ postępowanie administracyjne wobec załatwienia sprawy w drodze umowy cywilnoprawnej w ogóle nie zostało wszczęte. Zarzuty dotyczące wiarygodności kserokopii mapy nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ kopię sporządzono z egzemplarza znajdującego się w aktach sprawy dotyczących nabycia nieruchomości na rzecz skarżącego. Odnośnie zarzutu iż Wojewódzka Spółdzielnia Spożywców "S" nie zrealizowała celu wywłaszczenia wyjaśniono, że dla oceny zbędności nieruchomości a cel wywłaszczenia nie jest istotne, czy cel ten został zrealizowany przez ten sam podmiot, który występował o nabycie nieruchomości, zaś znaczenie ma sam fakt jego realizacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 97§1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy, uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany powołaną podstawą prawną oraz granicami skargi wyznaczonymi przez zakres zaskarżenia , podnoszone w niej zarzuty i zgłaszane wnioski ( art. 134 p.p.s.a. ). Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego, przy czym fakt uprzedniego wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy wyroku z dnia 8 października 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/01 ma ten skutek, że ponowna kontrola dotyczy w istocie czynności oraz decyzji podjętych po tej .dacie oraz następuje z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia ( art. 153 ppsa oraz art. 30 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm., uchylonej z dniem 1.01.2004r. ). Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie , a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości, przy czym wskazania te nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego tego rodzaju, iż określony pogląd stanie się nieaktualny, zaś analogiczny skutek może spowodować zmiana po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych.
W sprawie niniejszej po dacie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy wyroku z dnia 8 października 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/01 nie uległ zmianie brany pod uwagę stan prawny, z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych nie wynika również by takim i zmianom uległy istotne fakty, stąd za wiążącą należy uznać tak zawartą w nim ocenę prawną, jak i wskazania co do dalszego toku postępowania.
Przedmiotem postępowanie w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie o zasadności wniosku A. P. z dnia [...] 1998r., dotyczącego zwrotu na jego rzecz nieruchomości o powierzchni 1638 m2, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] na planie przyjętym do. ewidencji Pracowni Geodezji i Kartografii w dniu [...] 1967r. za numerem [...], wykupionej od wyżej wymienionego na rzecz Skarbu Państwa przez Zarząd Gospodarki Terenami w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) aktem notarialnym [...] z dnia [...] 1972r pod urządzenie Pracowniczych Ogródków Działkowych na terenie położonym przy projektowanym przedłużeniu ul. [...], zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr [...] ustaloną decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Nr [...] z dnia [...] 1967r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.
Kwalifikacja prawna występującego w sprawie stanu faktycznego na tle stanowisk skarżącego oraz organów administracji publicznej rozstrzygających o zasadności wniosku nie jest w sprawie sporna i co do zasady odpowiada ocenie prezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy z dnia 8 października 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/01.Wskazano w nim, że nabycie od wnioskodawcy na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nastąpiło w trybie i na zasadach art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( tekst jednolity Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), zatem przepisy rozdziału 6, Działu III ( art. 136-142) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z mocy jej art. 216, stosuje się odpowiednio dla oceny przesłanek żądania zwrotu nieruchomości. Wyjaśniono również, że w świetle odpowiednio stosowanych przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 tej ustawy przesłanki faktyczne zwrotu nieruchomości stanowią w sprawie niniejszej odtworzenie ( ustalenie) celu, na który nieruchomość została wywłaszczona oraz ustalenie, czy na cel wywłaszczenia została pierwotnie w całości lub w części zużyta, nie zaś ustalenie czy ewentualne zużycie nieruchomości na cel inny odpowiada późniejszym planom zagospodarowania przestrzennego.
O ile obie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzje podają jako podstawę orzekania właściwe przepisy prawa materialnego, zaś w orzeczeniu odwoławczym przy ustalaniu realizacji celu wywłaszczenia słusznie odstąpiono od wskazań na ustalenia aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, o tyle rozstrzygnięcia w nich zawarte należy uznać za dowolne, stwierdzając nadto iż nie zostały wykonane wszystkie zalecenia zawarte w wyżej wskazanym wyroku w zakresie realizacji zasad z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., których naruszenie było już uprzednio podstawą uwzględnienia skargi.
Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego - w tym na rozłożenie ciężaru dowodu, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie - a więc także toczącej się na wniosek - jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Przepisy proceduralne k.p.a. nie przewidują obowiązku strony wskazywania dowodów potrzebnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, natomiast przyznają jej w postępowaniu dowodowym prawo zgłaszania wniosków oraz uczestniczenia w czynnościach. Stosownie bowiem do treści art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a w myśl § 2 tego artykułu organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania wskazanego w § l, jedynie wtedy, gdy nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one .znaczenie dla sprawy. Co do uczestniczenia w czynnościach, przewidujący udział strony .w przeprowadzeniu dowodu art. 79 2 k.p.a. , mając na uwadze dyrektywy wynikające z zasady przewidzianej w art. 10 k.p.a., winien być stosowany odpowiednio poza w nim wymienionymi wypadkami także do innych dowodów, co dotyczy np. przeprowadzenia dowodów z oryginałów dokumentów dostępnych w siedzibie lub poza siedzibą organu. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - co oznacza także obowiązek odniesienie się do nieuwzględnionych wniosków dowodowych. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się 'w uzasadnieniu decyzji, brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam zb. LEX nr 166546 ).
Odnosząc te ogólne uwagi do stanu niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać na zasadnicze wady obu decyzji, które wiążą się z odniesieniem się w każdej z nich tylko do jednego, dowolnie wybranego z wielu podnoszonych przez skarżącego twierdzeń i zarzutów. I tak do wiarogodności podstawowego w sprawie dowodu jaki stanowi decyzja Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] 1967r. o lokalizacji szczegółowej Nr [...] odniósł się jedynie organ pierwszej instancji -jednak przy użyciu niewystarczającej argumentacji ( o czym mowa niżej ), zaś został on pominięty przez Wojewodę, choć był ponawiany w postępowaniu .odwoławczym. Organ drugiej instancji z kolei trafnie wskazuje na niedopuszczalność .badania w niniejszej sprawie kwestii cywilnoprawnych, nie mniej jednak rozważania te są ogólne. Pomijają aspekt znaczenia dla postępowania administracyjnego występowania zagadnień wstępnych oraz szereg innych zarzutów będących pochodną twierdzeń o niespełnieniu przesłanek wywłaszczenia nieruchomości skarżącego, mających rzutować na określenie i realizację celu wywłaszczenia, jak również nie załatwiają problemu zasadności innych zarzutów, które jak wskazują dostępne w aktach administracyjnych pisma A. P. - w tym wymienione w skardze -były liczne i wielokierunkowe, zaś ich bezzasadność - poza jednym, nie została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy z dnia 8 października 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/01.
Skarżący w toku postępowania zgłaszał też szereg wniosków dowodowych -wskazując konkretne środki dowodowe oraz okoliczności na jakie miały zostać przeprowadzone, które to wnioski pominięto nie podając przyczyn takiego stanu rzeczy w obu kwestionowanych decyzjach. Nie zastępując organów administracji publicznej w przytaczaniu i dokonaniu analizy zgłaszanych w sprawie przez skarżącego zarzutów i wniosków dowodowych, jedynie tytułem przykładu wskazać należy w kontekście zaleceń zawartych wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy z dnia 8 października 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/01 na brak jakichkolwiek rozważań dotyczących istotnych w sprawie kwestii istnienia materiałów archiwalnych przygotowanych pod kątem .konkretnego zamierzenia przed pozyskaniem terenów dla planowanej inwestycji, a ujawniających ten cel, czy też akt wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości , które także mogą być źródłem informacji co do celu wywłaszczenia lub nawet innych akt obejmujących wywłaszczenie pozostałych terenów niezbędnych dla realizacji tego celu, jak również materiałów z okresu jego realizacji .W odpowiedzi na skargę strona przeciwna twierdzi, że nie zostało zrealizowane żądanie skarżącego udostępnienia akt wywłaszczeniowych, ponieważ postępowanie administracyjne wobec załatwienia sprawy w drodze umowy cywilnoprawnej w ogóle nie zostało wszczęte. Takie twierdzenie pozostaje w rażącej sprzeczności z dokumentami zgromadzonymi w aktach administracyjnych, wśród których k. 7 stanowi wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzja z dnia [...] 1974r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Komunikacji urzędu Miejskiego nieruchomości o powierzchni 1638 m" , położonej przy ul. [...] ujawnionej w zbiorze dokumentów PBN pod Nr [...] jako własność A. P., oznaczonej jako nr [...], nr [...] nr [...] na planie przyjętym do ewidencji Miejskiej Pracowni Geodezji i Kartografii w dniu [...] 1967r. za numerem [...]. Nadto z uzasadnienia wyroku wydanego uprzednio w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynika również fakt przedłożenia na rozprawie kserokopii wniosku b. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] 1972r., [...], o wywłaszczenie nieruchomości.
W aktach sprawy zalegają dokumenty dotyczące przekazywania terenów w bezpłatne użytkowanie Zarządowi Pracowniczych Ogródków Działkowych oraz realizacji w ich rejonie określonych inwestycji ( np. k. [...],[...] - [...],[...],[...]), które zostały zgromadzone jako materiał dowodowy i pominięte w rozważaniach organów - również bez podania przyczyn powyższego.
Obie kwestionowane decyzji nie zawierają także oceny uwzględnionych dowodów.
Powołane wyżej uchybienia wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. mogły mieć znaczący wpływa na wynik sprawy oraz nie pozwalają na uznanie, że istotne dla sprawy okoliczności zostały dostatecznie wyjaśnione zgodnie z dyrektywą zawartą w art. 7 k.p.a.
Dodatkowo wskazać należy na wadliwości procesu decyzyjnego obu organów w tej części, w której został on ujawniony w uzasadnieniach kwestionowanych orzeczeń .W tym zakresie budzi zastrzeżenia, że poza trzema zawierającymi po części odmienne dane skróconymi wypisami z rejestru gruntów z dat [...] 1999r, [...] 2000r., [...] 2002r. (k. 71, 20/11, 154/III, 155/III ) - z których dwa pierwsze podobnie jak mapy z k. 99 dostępne były w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym, zaś ostatni pozbawiony jest cech dokumentu urzędowego - brak w aktach sprawy mających cechy dokumentów urzędowych wypisów z ewidencji gruntów oraz wyry sów z mapy ewidencyjnej wraz z wykazami równoważników i zmian gruntowych, które obrazowałyby podziały geodezyjne przedmiotowej nieruchomości oraz aktualny stan własności. Z tej przyczyny za dowolne należy uznać dokonane w sprawie ustalenia, zgodnie z którymi według danych zawartych w ewidencji gruntów nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi działki: nr [...] o powierzchni 0,0130 ha, nr [...] o powierzchni 0,1118 ha, nr [...] o powierzchni 0,0048 ha - którym odpowiada działka hipoteczna nr [...] o powierzchni 1305 m2; nr [...] o powierzchni 0,0049 ha i nr [...] o powierzchni 0,0167 ha - którym odpowiada działka hipoteczna nr [...] o powierzchni 214 m2 oraz nr 1500 o powierzchni 0,0117 ha - której odpowiada działka nr [...] o powierzchni 0,0119 ha.
Przy braku wskazanych wyżej dokumentów i innych dokumentów urzędowych dowodzących bezpośrednio własności nieruchomości nieudowodnionym jest także stwierdzenie, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią własność Gminy, a działki nr [...] i nr [...] są własnością Skarbu Państwa, co ma dalsze konsekwencje z w zakresie prawidłowości postępowania.
W szczególności wskazać należy na treść art. 28 k.p.a. definiującego pojęcie strony postępowania oraz dyspozycję art. 61 § 4 k.p.a., który stanowi iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z uwagi na treść art. 7 k.p.a. i 10 k.p.a. to na organie ciąży obowiązek ich ustalenia ( por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998r. I SA/Lu 684/97 zam. zb. LEX nr 34726 ), zaś wystąpienie w tym zakresie uchybień stanowi w myśl art. 145 § l pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania na wniosek strony, która bez swej winy nie brała w nim udziału. W uzasadnieniach decyzji brak ustaleń dotyczących stron, zaś kwestia ta pozostała poza rozważaniami organu odwoławczego pomimo zarzuty zawartego w odwołaniu co do pominięcia jako stron postępowania Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. z o.o., będącego wieczystym użytkownikiem działek nr [...] i [...]. Obciążenie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego może mieć także znaczenie z uwagi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Sygnalizowana wyżej dowolność ustaleń w zakresie przedmiotu wywłaszczenia oraz zgłoszonego żądania zwrotu nieruchomości - w tym wytknięty w poprzednim wyroku, a istniejący nadal brak ustaleń dotyczących kwestionowanego przez skarżącego geodezyjnego podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - ma również wpływ na niemożność uznania za udowodnione faktów stwierdzonych w protokołach oględzin z dat [...] 2000r. i [...] 2002r. co do stanu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, bowiem nie jest możliwe stwierdzeni iż właśnie jej dotyczą.
W konsekwencji brak dowodów dotyczących identyfikacji przedmiotu wywłaszczenia uniemożliwia również uznanie zasadności wniosku organów pierwszej i drugiej instancji o realizacji celu, na który wywłaszczono nieruchomość A. P., jakim miały być w myśl ustaleń organów orzekających w sprawie zarówno urządzenie pracowniczych ogródków działkowych jak i projektowanej drogi.
Dowolność ustaleń co do celu wywłaszczenia i jego realizacji przejawia się także w innych aspektach, niż odstąpienie od realizacji zaleceń zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy z dnia 8 października 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/01 odnośnie odtworzenia celu wywłaszczenia nie tylko na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...]1967r. Nr [...], czy też z zaniechaniem realizacji zmierzających w tym kierunku wniosków dowodowych skarżącego oraz brakiem dowodów dotyczących identyfikacji przedmiotu wywłaszczenia. Budzą bowiem zastrzeżenia również ustalenia dokonane na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] 1967r. Nr [...] czynione w nawiązaniu do będącej jej integralną częścią mapy, która jak podano została wpisana do ewidencji w składnicy geodezyjnej Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w dniu [...]1967 roku, nr [...].' Z tej mapy zawierającej również rejestr pomiarowy wynikać miało, że przedmiotowa nieruchomość została oznaczona jako działki nr [...],[...]i [...], o łącznej powierzchni 1638 m2 oraz , że działka nr [...] o powierzchni 1305 m2 została przeznaczona pod pracownicze ogródki działkowe, działka nr [...] o powierzchni 214 m2 pod projektowaną ulicę, a działka nr [...] o powierzchni 119 m2 znajduje się poza tą lokalizacją. W toku postępowania administracyjnego skarżący kwestionował nie tylko to ustalenie, którego analiza przy braku innych dowodów jest przedwczesna, ale także walor dowodowy znajdujących się aktach dokumentów. Na brak odniesienia się do zarzutów skarżącego dotyczących przedmiotowej mapy jako dokumentu, który ma podstawowe znaczenie dla identyfikacji przedmiotu wywłaszczenia i oceny realizacji celu wywłaszczenia zwracano też uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy z dnia 8 października 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/01. Orzekając w sprawie ponownie organy obu instancji korzystały w tej części z uprzedni zgromadzonego materiału dowodowego, zaś w odniesieniu do zgłaszanych przez skarżącego zarzutu niewiarogodności znajdującej się w aktach mapy jedynie w decyzji organu pierwszej instancji podano, że kopia została sporządzona z mapy znajdującej się w archiwalnych aktach sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, opatrzonej pieczątką informującą iż mapa została wpisana do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...]1967 roku. To krótkie stwierdzenie - nie określające nawet akt archiwalnych, w których mapa jest dostępna, nie pozbawia skuteczności obszernie uzasadnionych, idących w różnych kierunkach zarzutów skarżącego, który domagał się w toku postępowania udostępnienie mu dokumentów źródłowych. Wniosek ten bez podania przyczyn nie został uwzględniony, pomimo iż zgromadzone w aktach sprawy dokumenty budzą uzasadnione wątpliwości.
W szczególności należy wskazać, że w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji kartę 51 stanowi poświadczona za zgodność z oryginałem przez inspektora G. S. dnia [...] 2000r. kserokopia nie oryginału le.cz odpisu decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] 1967r. o lokalizacji szczegółowej Nr [...], poświadczonego za zgodność z oryginałem nieczytelną parafką i pieczęcią Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury. Z treści tego dokumentu wynika między innymi, że ustalono w nim lokalizację szczegółową
Pracowniczych Ogródków Działkowych na terenie położonym przy projektowanym przedłużeniu ul. Wrzosowej, oznaczonym na załączonej mapie, która stanowi integralną część decyzji. Samej mapy w dokumencie tym bliżej nie oznaczono, przy czym z treści decyzji wynika, że na tej mapie granice lokalizacji inwestycji oznaczono kolorem czerwonym i literami ABCDEFGH, zaś teren przeznaczony teren pod ciąg pieszy w zieleni łęgowe oznaczono kolorem czerwonym i literami A"BB A A oraz CDEFE DCC. Przy opisanym wyżej dokumencie brak jednej mapy, zaś cztery sąsiednie karty (50 - 44 ) stanowią nie mogące uchodzić za jedną całość kserokopie map, których dwie pierwsze ( 50 - 49 ) nie zawierają w swej treści metryki lub innego oznaczenia, natomiast poświadczone zostały za zgodność z oryginałem przez inspektora G.S. - wówczas opisana jako mapa [...] ksero z oryginału - dnia [...] 2000r., a więc nie w momencie sporządzania poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii odpisu decyzji lokalizacyjnej. Wskazane mapy - z których pierwsza obrazuje lokalizację działek [...],[...],[...], a druga zawiera dotyczące ich adnotacje z rejestru pomiarowego - nie posiadają jednak oznaczeń literowych pozwalających na ich identyfikację jako załącznika do decyzji Nr [...] z dnia [...]1967r.o lokalizacji szczegółowej Nr [...]. Cztery wcześniejsze karty akt administracyjnych stanowią inne kserokopie map z różnymi oznaczeniami literowymi, poświadczonych za zgodność z oryginałem przez inspektora G.S. dnia [...] 2000r., z których trzy opisane zostały przez wyżej wymienioną jako załącznik do decyzji o lokalizacji - bez dalszych wskazań jakiej, zaś jedna - zawierająca odzwierciedlenie metryki z podpisami i pieczęciami urzędowymi , jak wynika z jej treści, jest odpisem mapy będącej integralną częścią załącznika do decyzji Nr [...] o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] 1967r. Ten dokument nie zawiera jednak żadnych wskazać dotyczących działek [...][...],[...], a w trzech dalszych ( z których jeden obrazuje ich lokalizację w terenie ) brak dotyczących tych działek danych z rejestru pomiarowego. Wszystkie wymienione wyżej mapy nawet zestawione łącznie nie daj ą obrazu jednej całości i nie uwzględniają w pełni oznaczeń literowych, o których w decyzji mowa w kserokopii odpisu decyzji Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] 1967r. o lokalizacji szczegółowej Nr [...], a wskazane okoliczności upoważniają do uznania za dowolne tak czynionych ustaleń.
Odnośnie realizacji celu wywłaszczenia brak spójności pomiędzy będącym podstawą nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] 1972r. sporządzony w b. PBN [...] za Nr [...], w którym mowa o decyzji o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej N z dnia [...]1967r. o lokalizacji szczegółowej Nr [...], a czynionymi w sprawie ustaleniami bazującymi na decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] 1967r.o lokalizacji szczegółowej Nr [...]. Przyczyny tych rozbieżności nie zostały wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt l c p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do przeprowadzenia której zmierzając pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu z udziałem wszystkich podmiotów, o których mowa w art. 28 k.p.a. rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981 r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr l , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § l p.p.s.a., zaś rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wyżej wskazanych uchybień przepisom postępowania, których wystąpienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.