II SA/Kr 1147/09

II SA/Kr 1147/09 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2009-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Sygn. powiązane
I OSK 237/10 - Postanowienie NSA z 2011-09-29
I OSK 1952/11 - Wyrok NSA z 2012-02-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzje I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody [....] z dnia 22 maja 2009r., nr [....] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz adw. H.G. kwotę 295 zł ( dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych ) tytułem zwrotu udzielonej z urzędu pomocy prawnej .
Uzasadnienie
syng. akt. 1147/09
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. (znak: [...]) na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (test jednolity Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu J. P. części działek nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., odpowiadających wywłaszczonym dawnym działkom nr 5 i nr 6 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.
W uzasadnieniu w/w decyzji Prezydent Miasta K. wskazał, iż obie w/w działki, stanowiące w dacie wywłaszczenia własność J. P., zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów notarialnych, w oparciu o przepisy art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Działka nr 5 została przejęta aktem notarialnym z dnia 20 października 1976 r. (Rep. [...]), a działka nr 6, aktem notarialnym z dnia 4 sierpnia 1983 r. (Rep. [...]). Obie działki zostały wywłaszczone pod budowę Szpitala "[...]" w P.. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż działka 7 oraz 8 (powstała z części działki 5) oraz działka nr 9 (powstała częściowo z działki nr 6) stanowią obecnie własność [...] Fundacji Promocji Zdrowia [...] w K. Nabycie prawa własności nieruchomości na rzecz Fundacji nastąpiło na podstawie umowy notarialnej, Rep. A. [...], z 21 września 1998 r., zawartej w myśl zobowiązań Wojewody [...] do przeniesienia własności, wynikających z aktu ustanowienia Fundacji z 31 stycznia 1997 r. Wpisu tego prawa dokonano w księdze wieczystej KW [...] w dniu 8 marca 1999 r. W uzasadnienie wydanej decyzji Prezydent Miasta K. zaznaczył, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. A zatem, jeśli Skarb Państwa, lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, jak ma to w przypadku przedmiotowych działek, nie jest możliwe wydanie decyzji o ich zwrocie. Prezydent wskazał w wydanej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt IISA/Kr 1232/01 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 marca 2001 r. znak: [...] utrzymujący w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 2 marca 2001 r. znak: [...] odmawiającą zwrotu przedmiotowych działek J. P. Wyżej wymienionym wyrokiem tut. Sąd uchylił decyzje obu instancji, stwierdzając, iż spełnione są przesłanki pozwalające na zwrot przedmiotowych nieruchomości byłej właścicielce. Postanowieniem z dnia 30 października 2007 r. Prezydent Miasta K. zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek J. P. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej – tj. umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...] przenoszącej własności do przedmiotowej nieruchomości, które jest przedmiotem postępowania prowadzonego z powództwa J. W. przy udziale J. P. w charakterze interwenienta ubocznego. W/w postanowienie zostało utrzymane postanowieniem Wojewody [...] z 30 listopada 2007 r. znak [...], natomiast wyrokiem z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 49/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił oba powyższe postanowienia, wskazując, iż postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...] odmówiono J. P. statusu interwenienta ubocznego, w związku z brakiem interesu prawnego, a tym samym odpadła przesłanka zawieszenia w/w postępowania. Ponadto powołano okoliczność, iż J. P. wytoczyła uprzednio powództwo w przedmiotowej kwestii tj. stwierdzenia nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...], które to powództwo zostało oddalone prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z 21 maja 2003 r. sygn. akt I C 893/02. Dalej Prezydent zaznaczył, iż mając na uwadze powyższy wyrok należy stwierdzić, iż sprawa dotycząca zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej (stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 58 k.c.) zakończyła się prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. W związku z powyższym, Prezydent wystąpił do Prokuratorii Generalnej z prośbą o zajęcie stanowiska odnośnie zasadności wystąpienia z powództwem o stwierdzenie niezgodności z prawem czynności prawnej przenoszącej własność nieruchomości tj. aktu notarialnego z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...] lub podjęcia innych czynności prawnych zmierzających do odzyskania przez Skarb Państwa władania nad nieruchomościami, przekazanymi na podstawie w/w umowy. W odpowiedzi Prezes Prokuratorii Generalnej przedstawił opinię, w której stwierdził, iż "w chwili obecnej brak jest podstaw kwestionowania dokonanych czynności prawnych poprzez roszczenie oparte na art. 59 k. art. 189 k.p.c. czy art. 10 ukwh". Biorąc pod uwagę powyższe, wobec wyczerpania możliwości prawnych skutkujących przeniesieniem wywłaszczonych nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa, co pozwoliło by na zwrot przedmiotowych działek byłej właścicielce, Prezydent Miasta K. orzekł o niemożności zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. w dniu 9 marca 2009 r. złożyła J. P. reprezentowana przez pełnomocnika J. H., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżąca w złożonym odwołaniu podniosła m.in., że w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (z dnia 15.01.2007r. sygn. akt IISA/Kr 1232/01) uchylający decyzje organów obu instancji orzekające o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tymczasem, jak pisze skarżąca Prezydent Miasta K. w wydanej w dniu 20 lutego 2009 r. decyzji ponownie odmówił jej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a tym samym nie wypełnił wskazań zawartych w powołanym wyżej wyroku.
W rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 22 maja 2009 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (test jednolity Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wojewoda podtrzymał stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym nie jest obecnie możliwy zwrot nieruchomości z uwagi na fakt, iż nieruchomość ta nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a czynności zmierzające do odzyskania własności objętej roszczeniem nieruchomości, w oparciu o przepisy prawa cywilnego, nie doprowadziły do odzyskania w/w prawa przez Skarb Państwa. Ponadto, jak twierdzi Wojewoda Skarb Państwa lub gmina nie może odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznano, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Wojewoda zauważył również, iż organ podjął kroki zmierzające do przywrócenia stanu prawnego nieruchomości, które następnie umożliwiłyby jej zwrot, jednakże, umowa darowizny na rzecz [...] Fundacji Promocji Zdrowia [...] w K. zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...], jest obecnie nadal ważna i pozostaje w obrocie prawnym. W związku z powyższym Wojewoda stwierdza, iż ze względu na fakt, że Skarb Państwa nie włada przedmiotową nieruchomością, nie jest możliwe aktualnie orzeczenie o jej zwrocie, pomimo, iż jak przyznaje Wojewoda, nieruchomość spełnia przesłankę zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła w dniu 22 czerwca 2009 r. J. P., powołując wyrok jaki zapadł w tut. Sądzie uchylający decyzje organów administracji odmawiające jej zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Ponadto skarżąca zakwestionowała ustalenia faktyczne dokonane przez organy. Zarzuciła, iż prace związane z realizacją celu, na jaki wywłaszczone zostały nieruchomości nie zostały rozpoczęte przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia, ani ukończone w ciągu 10 lat od daty wywłaszczenia, jak również, że obie nieruchomości nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem na jaki zostały wywłaszczone. Zdaniem skarżącej, a wbrew twierdzeniom Wojewody, Prezydent ani razu w czasie prowadzonego postępowania nie zwrócił się do innego organu administracji lub sądu w sposób wynikający z procedury obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca zarzuca, że organy nie podjęły odpowiednich starań mających na celu odzyskanie władania nad przedmiotowymi nieruchomościami. Nie można uznać za takie działanie, wystąpienie Prezydenta Miasta K. do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z prośbą o analizę możliwości wystąpienia przez Skarb Państwa z pozwem w sprawie ewentualnego rozwiązania umowy notarialnej z dnia [...] września 1998 r. Skarżąca zarzuca, iż Prezydent w sposób świadomy uniemożliwił jej odwołanie się od niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć Ministra Skarbu Państwa stosując w postępowaniu metody wyłączające ten organ z trybu postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie
z art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115 poz. 2603 z późń. zm.) o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamiając
o tym właściwy organ.
Przepis art. 137 ustawy stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.
Zauważyć należy iż, Prezydent Miasta K. wydając decyzje o odmowie zwrotu przedmiotowych działek, oraz Wojewoda [...] utrzymujący tę decyzję w mocy naruszyli przepisy art. 136. art. 137 oraz art. 229 ustawy stojąc na stanowisku, iż podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości poprzedniej właścicielce jest ich rozdysponowanie przez Skarb Państwa na rzecz osób trzecich.
Jak stanowi przepis art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W rozpatrywanej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania. Przedmiotowe nieruchomości zostały zbyte przez Skarb Państwa po dniu 1 stycznia 1998 r., a zatem roszczenie o zwrot nieruchomości na rzecz byłego właściciela nie zostało wyłączone. Ponadto wnioskowane do zwrotu nieruchomości nie zostały nigdy sprzedane, jak również nie ustanowiono na nich użytkowania wieczystego, a tylko takie zdarzenia prawne i jak mowa o tym wyżej, dokonane przed 1 stycznia 1998 r., uzasadniałyby odmowę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nieruchomości, te zostały wniesione przez Skarb Państwa, tytułem wkładu do [...] Fundacji Promocji Zdrowia [...] w K. oraz aktem darowizny na rzecz tejże Fundacji. A zatem jak stwierdził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15.01.2007r. (sygn. akt IISA/Kr 1232/01) w sprawie dotyczącej takiego samego żądania tej samej strony i w stosunku do tej samej nieruchomości, w którym to postępowaniu wyroku sąd uchylił decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości - roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, przysługujące skarżącej nie wygasło na podstawie art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też nie jest wyłączone z mocy art. 229 ustawy. Doszło zatem do uchybienia przepisom prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 879/05), oddalając skargę stwierdził, iż materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela, jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wymogu takiego nie stawowi kwestia władania nieruchomością. Sąd wskazał, iż fakt nie władania przez Skarb Państwa lub gminę wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o jej zwrocie. Sąd uznał także, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 219/08 (nie publikowany). Mając na uwadze wyżej wskazane orzeczenia stwierdzić należy, iż organy administracji obu instancji orzekające w sprawie naruszyły art. 153 p.p.s.a poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu. Organ rozpatrujący ponownie sprawę jest bowiem zobowiązany uwzględnić stanowisko sądu wyrażone w orzeczeniu.
Podkreślić należy także, iż nie jest dopuszczalne przyjmowanie przez organy jakichkolwiek innych przesłanek wyłączających możliwość zwrotu nieruchomości, poza przesłankami wynikającymi z art. 138 oraz art. 229 u.g.n. W szczególności, nie ma żadnego oparcia w obowiązujących przepisach wyrażane przez organ stanowisko, iż podstawą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, na rzecz byłych właścicieli jest kumulatywne spełnienie dwu przesłanek. Po pierwsze zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie aby aktualny, w chwili zwrotu stan prawny nieruchomości nie stanowił przeszkody do jej zwrotu. Druga z wyżej wskazanych przesłanek na którą powołuje się organ, nie ma bytu prawnego, gdyż nie jest ona wyrażana żadnym obowiązującym przepisem. Jedyną przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (bądź, zrównanego z decyzją o wywłaszczeniu aktu lub czynności prawnej - art. 136 ust 4 oraz art. 216 u.g.n.) w rozumieniu przepisu art. 136 i 137 u.g.n. Podkreślić należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 136 u.g.n. - nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust 2). A więc tylko świadoma rezygnacja osób uprawnionych, z możliwości odzyskania własności wywłaszczonych w przeszłości nieruchomości, które nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, uprawnia Skarb Państwa, bądź jednostkę samorządu terytorialnego do wykorzystania tej nieruchomości w sposób odmienny, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Jedynym przypadkiem wygaśnięcia roszczeń byłych właścicieli o zwrot nieruchomości niewykorzystanych zgodnie z celem wywłaszczenia są przypadki o którym mowa a art. 136 ust 4 oraz art. 229 u.g.n. – które, jak mowa o tym wyżej, z całą pewnością w niniejszej sprawie nie zachodzą.
Fakt świadomego wyzbycia się władności nieruchomości wywłaszczonej, która w rozumieniu przepisów art. 136 i 137 u.g.n. stała się zbędna na cel wywłaszczenia, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. po 1 stycznia 1998 r., bez zastosowania procedury o której mowa w art. 136 ust 2 u.g.n. był aktem, jawnie sprzecznym z obowiązującym porządkiem prawnym. Konsekwencje takiego bezprawnego działania organów administracji, w żadnym razie nie mogą dotykać osób które mają zasadne roszczenia o zwrot nieruchomości. Podkreślić należy, iż prawo żądania zwrotu nieruchomości, która stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust 2 oraz art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę ani tym bardziej przez organy administracji (tak w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 219/08).
W związku powyższym, organ administracji powinien zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości podjąć wszelkie dopuszczalne środki prawne zmierzające do odzyskania własności przedmiotowej nieruchomości, a po odzyskaniu władztwa nad tą nieruchomością, podjąć zawieszone postępowanie i uruchomić procedurę zwrotu nieruchomości na rzecz osób uprawnionych, w tym skarżącej. Podkreślić należy, iż w ocenie sądu organ administracji działań takich dotychczas nie podjął. W szczególności za działania zmierzające do odzyskania władztwa przedmiotowej nieruchomości, w żadnym razie nie można uznać wystąpienia Prezydenta Miasta K. do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z prośbą o analizę możliwości i zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa z pozwem w sprawie stwierdzenia nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. przenoszącej własności przedmiotowych nieruchomości, ani też zawieszenie przez Prezydenta Miasta K. postępowania, w związku ze sprawą prowadzoną z powództwa J. W. (przy udziale J. P. w charakterze interwenienta ubocznego) o ustalenie zgodności z prawem w/w umowy. Prośba o opinię prawną, ani też oczekiwanie na rezultat czynności podejmowanych przez inne podmioty, nie mogą zastąpić działań organów administracji zmierzających do spełnienia ciążących na nich obowiązku, czyli jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu – odzyskania władztwa nieruchomości będących przedmiotem słusznego żądania ich zwrotu przez byłych właścicieli.
W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.