II SA/KR 1144/23

II SA/Kr 1144/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 136 ust 3 i 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. B., H. M., D. N., M. N., G. N., K. Z., T. H., M. P., M. P.1, A. Z., Z. S., P. S., L. Ś., B. B., H. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 lipca 2023 r. znak WS-VI.7534.3.19.2023.KP w przedmiocie odmowy zwrotu udziałów w nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, którą wnieśli I. B., H. M., D. N., M. N., G. N., K. Z., T. H., M. P., M. P., A. Z., Z. S., P. S., L. Ś., B. B. i H. J. (dalej: skarżący) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 11 lipca 2023 r. znak WS-VI.7534.3.19.2023.KP w przedmiocie odmowy zwrotu udziałów w nieruchomości.
W stanie faktycznym sprawy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 19 marca 1970 r. znak: USW [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczone jako l. kat. [...] o pow. 2327 m2, l. kat. [...] o pow. 94 m2, l. kat[...] o pow. 2604 m2, l. kat. [...] o pow. 90 m2 i l. kat. [...] o pow. 1719 m2 b. gm. kat. C. objęte Iwh [...], stanowiące współwłasność: J. P., H. P., M. N., Z. N., A. N. i J. N., na cele utworzenia Parku Kultury i Wypoczynku, zgodnie z decyzją PRN m. Krakowa nr 51/65 znak: BAU.4516/12/65 z 7 lipca 1965 r. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli spadkobiercy J. P., H. P., A. N. i J. N..
Pierwotne decyzje organów, tj. decyzja Starosty Krakowskiego z 10 stycznia 2019 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Małopolskiego z 25 marca 2019 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 października 2019 r. sygn. II SA/Kr 568/19. Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracyjny powinien ustalić: z jaką datą decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna; doprecyzować na czym miał polegać cel wywłaszczenia określony jako "zazielenienie parku" i czy cel ten został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Nadto należy zwrócić uwagę, że materiał zdjęciowy, w szczególności z wcześniejszego okresu tj. z lat 1970-1975 jest dość słabej jakości, żeby w oparciu o niego ustalić stan nieruchomości po wywłaszczeniu.
Kolejno decyzja Starosty Krakowskiego z 26 maja 2021 r., wydana w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania, została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z 3 listopada 2021 r. Organ II instancji wskazał, że decyzja Starosty została skierowana do osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa oraz, że organ I instancji powinien dookreślić cel, na jaki zostały wywłaszczone przedmiotowe nieruchomości w terminach wymaganych w art. 137 u.g.n. z uwzględnieniem wyroku TK z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11.
Decyzją z 4 stycznia 2023 r. znak GN.III.KG.72211-152a/04 Starosta Krakowski orzekł o zwrocie na rzecz skarżących udziałów w części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] j. ewid. [...] w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...], l. kat[...] i l. kat[...] b. gm. kat. C. oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] j. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat C. w K. na rzecz spadkobierców byłych właścicieli.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina K. . Gmina podniosła, że celem wywłaszczenia było utworzenie ogólnodostępnego terenu zielonego. Wywłaszczone parcele miały stanowić tereny trawiaste bez zieleni wysokiej, a alejki miały przedmiotowy teren omijać. Prace polegające na "zazielenieniu parku" miały polegać na ulepszeniu gleby ziemią urodzajną o grubości 3 cm, zaprawieniu dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową oraz zasianiu trawy. Analiza zdjęć lotniczych z 1970 i 1975 r. wskazuje, że zawnioskowane do zwrotu parcele w dacie wykonania stanowiły teren zielony. Dopiero na zdjęciu lotniczym z 1993 r. przedmiotowy teren został zagospodarowany jako ogródki działkowe, co nie wyklucza pierwotnego celu wywłaszczenia, jakim było "zazielenienie parku". Cel wywłaszczenia został zrealizowany. Osiągnięcie celu w postaci "zazielenienia" nie zawsze wymaga podejmowania jakichkolwiek pozytywnych działań, zwłaszcza gdy przedmiotem wywłaszczania była nieruchomość, która już uprzednio stanowiła teren zielony. Charakter zieleni zastanej i docelowej okazał się zbieżny.
Decyzją z 11 lipca 2023 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu udziałów w części przedmiotowych nieruchomości na rzecz skarżących. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki z art. 136 ust. 3 u.g.n., natomiast trzecią przesłanką jest zbędność tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej z 19 marca 1970 r. znak USW IV-60/I/20/69 o wywłaszczeniu nieruchomości była ostateczna, co potwierdza pieczęć na egzemplarzu decyzji w aktach sprawy. Na podstawie powyższej decyzji, a także projektu realizacyjnego Parku Kulturowego z marca 1968 r., Projektu realizacyjnego Parku Kultury i Wypoczynku – Tymczasowe Zagospodarowanie – Plan Ogólny Etap IV/3 z października 1969 r., opisu technicznego do projektu realizacyjnego Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury w Krakowie – etap IV z grudnia 1969 r. ustalono, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości było "zazielenienie", w ramach którego planowano podjęcie konkretnych działań, tj. niwelacji terenu, zasypanie istniejących stawów, obsianie terenu konkretną mieszanką trawnikową, posadzenie drzew, krzewów i klombów kwiatowych, wykonanie alejek żwirowy, przy których należało ustawić ławki i kosze na śmieci, ulepszenie gleby ziemią urodzajną 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa kompostowe. Projekt miał być jeszcze modyfikowany, a inwestycję planowano realizować etapami. Wywłaszczone parcele znajdowały się poza terenami etapów 1, 2 i 3 realizacji parku, gdzie wrysowano alejki spacerowe. Działka nr [...] znajdowała się na terenie 1KS (tereny parkingów), a działka [...] na terenie 1US (sektor urządzeń kultury fizycznej). Zieleń etapu IV miała być zielenią trawiastą, bez zieleni wysokiej. W zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził, że zazielenienie parku miało polegać na podjęciu konkretnych działań. Organ II instancji zauważył, że precyzując termin zazieleniania parku, organ I instancji wziął pod uwagę teren znacznie większy, niż teren przedmiotowych działek, gdyż w pojęciu tym uwzględniono zasypanie istniejących stawów, które położone były w innym rejonie (IV/2), jak również nie wziął pod uwagę, że planowane w szkicu koncepcyjnym Centralnego Parku Kultury - etap IV zasypanie stawów w D. był negatywnie oceniony w opinii mgr. iż L. P.. W ocenie organu odwoławczego założenia "zazielenienia" parku doprecyzowane zostały w opinii mgr. inż. L. P. (na podstawie której Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa odniosło się do projektu koncepcyjnego Centralnego Parku Kultury w K.), w której wskazano na "konieczność pozostawienia terenów przewidywanych przez szczegółowy plan miejscowy do trwałego zainwestowania (w przyszłości) jako terenów trawiastych bez zieleni wysokiej". W opinii Prezydium Rady Narodowej m. K. do projektu koncepcyjnego Centralnego Parku Kultury w K. wskazano, że "tereny przewidziane planem szczegółowym miejscowym zagosp. Parku Kultury - pod zabudowę, należy zgodnie z przedmiotowym projektem jedynie obsiać trawą. Ze względu na fakt, że teren IV etapu jest obecnie zajęty pod uprawy rolne i łąki, przewiduje się jedynie ulepszenie gleby ziemią urodzajną gr. 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową. Zieleń istniejąca nie występuje." Organ I instancji ustalił, że zgodnie z Planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa z 1967r. działka nr [...] w 1967 r. znajdowała się w terenie upraw rolnych przeznaczonych pod zaplecze komunikacji oznaczonym na rysunkach planu symbolem E68KS, natomiast działka nr [...] znajdowała się w terenie obiektu sportowego przeznaczonego do przebudowy i modernizacji, oznaczonego na rysunkach planu E76US. Założenia dotyczące ww. działek korespondowały z planami inwestycyjnymi dotyczącymi Parku. Organ I instancji ustalił także, że zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Krakowskiego Zespołu Miejskiego z 1977r. przedmiotowe działki znajdowały się w terenie usług sportowych oznaczonych na rysunku planu symbolem A1.13.09.US. Ponadto stwierdził, że przeznaczenia działki na rysunku planu (A1.13.09.US) oraz treści planu (A1.13.09.UA - teren administracji) nie są identyczne, a także że plan z 1977 r. potwierdza założenia Parku Kultury i Wypoczynku na terenie działek nr [...] i nr [...]. Na podstawie zdjęcia satelitarnego z 1965 r., zdjęć lotniczych z lat: 1970, 1982, 1993, 1998, 2003, 2007 organ I instancji ustalił, że po dacie wywłaszczenia teren nie zmienił się do 1970 r., a w okresie od 1970 r. do 1975 r., na północ od przedmiotowych nieruchomości prowadzono prace związane z budową ciepłociągu "[...]", w wyniku czego teren ten został zdewastowany, a pomiędzy rokiem 1982 r. a 1993 r. zostały urządzone tymczasowe ogrody działkowe. Na zdjęciu z 1998 r. sposób zagospodarowania sąsiednich terenów i przedmiotowych nieruchomości nie zmienił się, poza tym że droga widoczna na zdjęciu z 1993 r. została utwardzona. Na zdjęciu z 2003 r. przedmiotowe nieruchomości były dalej zagospodarowane przez ogrody działkowe. Na podstawie zeznań: Z. S., L. Z. i H. M. organ I instancji ustalił, że do roku 1983, w którym zrealizowano na tym terenie tymczasowe ogrody działkowe przedmiotowe nieruchomości stanowiły łąki, na których koszono i zwożono trawę, a od połowy lat 70. tych rozpoczęto budowę ciepłociągu, którą ukończono w połowie lat 80. Ponadto ustalił, że na tym terenie nie wykonywano prac związanych z nawiezieniem ziemi i jej wyrównaniem. Ogródki działkowe zlikwidowano dopiero w 2016 r. W związku z powyższym organ I instancji uznał że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia tj. IV etapu realizacji Parku Kultury ł Wypoczynku, gdyż nie podjęto żadnych działań w tym celu, a nieruchomość została zagospodarowana przez ogrody działkowe.
Organ odwoławczy podkreślił jednak, że przedmiotowe działki stanowiły w dacie wywłaszczenia łąkę. Organ odwołał się do wyroku WSA w Krakowie z 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 543/19, w którym sąd stwierdził, że cel wywłaszczenia nieruchomości dla potrzeb realizacji Parku Kultury i Wypoczynku, rozumiany jak wyjaśniono w postępowaniu jako zazielenienie parku poprzez nawiezienie gleby 3 cm ziemi kompostowej został na tej nieruchomości zrealizowany już w dacie wywłaszczenia. Jak wskazał sąd, nie może tu mieć rozstrzygającego znaczenia to, czy rzeczywiście ulepszono glebę przez nawiezienie 3 cm gleby urodzajnej i zaprawienie ziemią kompostową dołów, czy też nie. Na istotę celu wywłaszczania w okolicznościach niniejszych sprawy składa się przede wszystkim element negatywny i zachowawczy - chodziło przede wszystkim o wyłączenie możliwości czy też niedopuszczenie do innego zagospodarowania terenu oraz o pozostawienie na nim istniejącego stanu rzeczy. Tak rozumiany cel został osiągnięty właściwe już z chwilą wywłaszczenia; już wtedy też odnośny teren - w takiej postaci, w jakiej był - mógł spełniać i spełniał podstawową funkcję Parku Kultury i Wypoczynku, polegającą na izolacji miasta od kombinatu metalurgicznego. Organ powołał się dalej na wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1151/21, dotyczący odmowy zwrotu sąsiedniej nieruchomości. Organ skonstatował, że mając zatem na uwadze, iż przedmiotowe działki były przeznaczone na teren parku i na ten cel planowane w planie ogólnym z 1977 r. a także że w tym terenie były łąki w dacie wywłaszczenia, a dopiero później powstały ogródki działkowe, czego zarówno wnioskodawcy jak i Gmina nie kwestionują, a także, że w świetle ww. wyroku, tereny zajęte przez łąki i przeznaczone w planie na teren parku spełniały funkcję rekreacyjną i izolowały miasto od Kombinatu Nowa Huta, która to funkcja była zasadnicza dla tego terenu, stwierdzić należy, że przedmiotowe działki nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia i nie mogą zostać zwrócone na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli.
Biorąc bowiem pod uwagę, że do wywłaszczenia doszło w latach 70 - tych oraz że organy administracji muszą mieć na uwadze standardy prawne w ówczesnym systemie polityczno-gospodarczym, a także że teren parku, który miał być terenem zielonym miał za zadanie izolację kombinatu [...] od miasta, stwierdzić należy, że cel wywłaszczenia został na ww. działkach zrealizowany. Teren ten pełnił bowiem pełnił funkcję izolacyjną jako łąka już w dacie wywłaszczenia, a taką przed wszystkim miał spełniać teren parku. Ponadto dodać można że w orzecznictwie sądowym funkcję izolacyjną i rekreacyjną przypisuje się również ogródkom działkowym, powstałym w ramach planowanego parku. Ponadto wyjaśnić należy, że choć jak wynika z zeznań świadków przedmiotowe działki przez pewien czas po ich wywłaszczeniu były użytkowane przez spadkobierców poprzednich właścicieli, którzy kosili na nich trawę, to powyższy fakt nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyż działalność ta miała charakter czasowy i nie wykluczała podstawowej funkcji izolacyjnej, jaką pełnił ten teren.
W skardze na powyższą decyzję skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:
1) naruszenie przepisów postępowania tj.:
• art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności pominięcie - wbrew treści zeznań J. Z., Z. S. i H. M. oraz treści dokumentu w postaci programu stanowiącego załącznik do uchwały nr 8/106/69 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 31 marca 1969 roku w sprawie zatwierdzenia danych wyjściowych do projektowania IV etapu Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku - że na terenie, na których położone są wnioskowane do zwrotu wywłaszczone nieruchomości, od daty wywłaszczenia do daty powstania w 1983 roku ogrodów działkowych, znajdowały się łąki stanowiące użytki rolne tj. pasy łąk stanowiących użytki rolne, które były poprzedzielane od siebie szerokimi i wysokimi miedzami, a nie zieleń parkowa, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji,
• art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym w szczególności okoliczności wynikających z treści decyzji nr 51/65 o lokalizacji szczegółowej z dnia 7 lipca 1965 roku nr BALI-4516/12/65 wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. Krakowie oraz projektu realizacyjnego Parku Kultury w Krakowie - Tymczasowe zagospodarowanie Parku Kultury - Plansza podstawowa z marca 1968 roku, projektu realizacyjnego Parku Kultury i Wypoczynku - Tymczasowe Zagospodarowanie - Plan Ogólny - Etap IV/3 z października 1969 roku, opis techniczny do projektu realizacyjnego Parku Kultury "tymczasowe zagospodarowanie" - projekt wstępny terenów I, II, III etapu, z których wynikało, że ostatecznie tj. na dzień wywłaszczenia celem wywłaszczenia było "zazielenienie parku", które miało polegać na ulepszeniu gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową, skutkujące nieuzasadnionym przyjęciem, iż na przedmiotowych działkach zrealizowano cel wywłaszczenia i to zasadniczo już w chwili samego wywłaszczenia, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji,
• art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, co doprowadziło do sytuacji, że większość sąsiednich działek w stosunku do działek objętych zaskarżoną decyzją, których los był taki sam jak przedmiotowych działek tzn. (1) wywłaszczenie, (2) brak podjęcia jakichkolwiek działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia, a następnie (3) powstanie na ich terenie ogrodów działkowych, zostało zwróconych następcom prawnym właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, a jedynie skarżącym oraz stronom postępowania w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1151/21 (wcześniej sygn. akt II SA/Kr 543/19) odmówiono zwrotu wywłaszczonych nieruchomości,
2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez:
• błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że został zrealizowany cel wywłaszczenia, a co za tym idzie wydania wadliwego orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości,
• błędną wykładnię, skutkującą odmową wydania orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na to, że - zdaniem organu drugiej instancji - cel wywłaszczenia został zrealizowany już w momencie wywłaszczenia nieruchomości, ponieważ przedmiotowe działki stanowiły teren zielony, mimo, że była to łąka będąca użytkiem rolnym, stanowiąca pas łąki oddzielonej od działek sąsiednich szerokimi i wysokimi miedzami, a zatem zieleń ta nie była efektem świadomej, celowej i zorganizowanej działalności człowieka i nie została zagospodarowana w sposób zgodny z celem wywłaszczenia tj. nie podjęto żadnych czynności w tym zakresie, w tym w szczególności co do ulepszenia gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienia dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową,
• błędną wykładnię skutkującą odmową wydania orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, że zdaniem organu drugiej instancji cel wywłaszczenia został zrealizowany co najmniej w momencie powstania ogródkowych działkowych, mimo, że brak jest podstaw do uznania, że powstanie ogrodów działkowych stanowi realizację celu wywłaszczenia jakim było urządzenie parku kultury i wypoczynku.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazali, że w opinii obu organów doszło do spełnienia dwóch z trzech przesłanek zwrotu nieruchomości, tj. doszło do wywłaszczeni nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz poprzedni właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy wystąpili z wnioskiem o ich zwrot. W ocenie skarżących plany dotyczące realizacji parku na przedmiotowych działkach zmieniały się, jednak ostatecznie tj. na dzień wywłaszczenia jego celem było "zazielenienie parku" (decyzja nr 51/65 o lokalizacji szczegółowej z dnia 7 lipca 1965 roku nr BAU-4516/12/65 wydana przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. Krakowie), które miało polegać na ulepszeniu gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową (projekt realizacyjny Parku Kultury w Krakowie – Tymczasowe zagospodarowanie Parku Kultury - Plansza podstawowa z marca 1968 roku, projekt realizacyjny Parku. Kultury i Wypoczynku - Tymczasowe Zagospodarowanie - Plan Ogólny - Etap IV/3 z października 1969 roku, opis techniczny do projektu realizacyjnego Parku Kultury "tymczasowe zagospodarowanie" - projekt wstępny terenów I, II, III etapu). Zdaniem skarżących brak jest podstaw do przyjęcia, aby cel wywłaszczenia został osiągnięty już z chwilą wywłaszczenia i nie było konieczne podjęcie jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia.
Po pierwsze, zarówno jako funkcji Parku, a tym bardziej jako celu wywłaszczenia nie można wskazywać izolacji miasta od kombinatu metalurgicznego. Pomijając już, że funkcja izolacji nie wynika z żadnego z dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy, to powszechnie wiadomym jest, że nad Europą dominuje atlantycka cyrkulacja powietrza, ponieważ układy niskiego ciśnienia, poza nielicznymi wyjątkami, wędrują z zachodu na wschód, a korytarz dotyczący środkowej części kontynentu przebiega znad północnego Atlantyku przed Skandynawię w kierunku Rosji. Biorąc pod uwagę, że kombinat metalurgiczny był zlokalizowany na wschód od planowanego parku i uwzględniając, że wiatry wschodnie (wiejące ze wschodu) i północno-wschodnie (wiejące z północnego-wschodu) są najrzadsze w naszym regionie, gdzie przeważają wiatry zachodnie (wiejące od zachodu), trudno przyjąć, aby funkcją urządzenia parku była izolacja miasta od kombinatu metalurgicznego. Tym bardziej nie można przyjąć izolacyjnej funkcji parku na terenie przedmiotowych działek, jeżeli weźmie się pod uwagę, że obszar ten miał stanowić tereny trawiaste bez zieleni wysokiej, która dopiero w przypadku wysokiej zieleni w postaci drzew może ewentualnie realizować funkcję izolacyjną (oczywiście pod warunkiem, że zieleń ta oddziela miasto od kombinatu w kierunku najczęściej przemieszczających się mas powietrza).
Po drugie, uwadze organu drugiej instancji umknęło, że nie został wywłaszczony teren, który był wcześniej parkiem, ale wywłaszczone zostały łąki, stanowiące użytki rolne z szerokimi miedzami po których poruszały się wozy konne. Zatem miedze, oprócz funkcji granicznej, stanowiły także dojazd do tych pól. Nie były to zatem tereny, które - bez dostosowania do funkcji parkowej - nadawały się do takiej funkcji, ponieważ nie stanowiły one równego i ogólnodostępnego terenu. Co więcej, dostępność tego terenu została praktycznie całkowicie wyłączona z powodu prowadzonych prac przy inwestycji liniowej, przy jednoczesne braku jakichkolwiek dróg, czy nawet ścieżek. Jak wynika z zeznań Z. S. (protokół przesłuchania z dnia 28 września 2020 roku) wywłaszczona działka stanowiła jeden długi pas ziemi, na którym była łąka, jak również wynika, że działki były oddzielone od siebie miedzami. Podobnie z zeznań J. Z. (protokół przesłuchania z dnia 28 września 2020 roku) wynika, że cały czas były tam łąki, które do czasu budowy ciepłociągu koszono na siano, a także wynika, iż działki były oddzielone od siebie wysokimi miedzami do poruszania się koniem zbierającym siano. Również z zeznań H. M. (protokół przesłuchania z dnia 28 września 2020 roku) wynika, że do powstania w 1983 roku ogródków działkowych przedmiotowy teren był łąką pod zbiórkę siana, które do 1975 roku tj. rozkopania terenu pod budowę dwóch nitek ciepłociągu (co spowodowało brak dojazdu dla wozu do zbioru siana) było zbierane przez jej rodzinę mieszkającą w C. , a także wynika, iż działki oddzielone były widocznymi miedzami, które służyły dla przejazdu konia ciągnącego wóz z sianem. Na przedmiotowym terenie planowano m.in. na niwelację terenu ze względu na duże różnice wysokości, czy obsianie terenu trawą, co potwierdza wiarygodność w/w zeznań odnośnie istnienia widocznych, wysokich i szerokich miedz pomiędzy działkami, które były łąkami, stanowiącymi użytki rolne. Trudno zatem uznać tego rodzaju łąki, pełniące funkcję użytków rolnych, które w takiej postaci tj. z szerokimi i wysokimi miedzami przetrwały aż do urządzenia w 1983 roku ogródków działkowych, stanowiły automatycznie, z chwilą wywłaszczenia, zieleń parkową. O ile zatem organ drugiej instancji słusznie stwierdził, że dowód z przesłuchania świadków potwierdził, że po wywłaszczeniu przedmiotowe parcele stanowią teren zielony, a dopiero w późniejszym czasie zagospodarowane zostały jako ogródki działkowe, to jednak organ drugiej instancji nie doprecyzował swojego wniosku - zgodnie z treścią w/w zeznań - że chodzi o teren łąk stanowiących użytki rolne, a nie zieleń parkową. Ponadto - jak wynika ze zdjęć lotniczych - szachownica pół wskazuje na różnorodność upraw, zaś określenie ich jako terenów zielonych dotyczy bardziej określenia terenu o powierzchni biologicznie czynnej, a nie o jego barwie, tym bardziej, jeżeli weźmie się pod uwagę, że analiza dotyczy czarno-białych zdjęć lotniczych. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przez cały czas budowy ciepłociągu, który przeciął wywłaszczoną działkę, teren otaczający budowę był zaśmiecony (stanowił wysypisko śmieci i gruzu), po którym - z uwagi na taki stan, jak również istniejące nadal poza trenem budowy pasy łąk pooddzielanych miedzami - nikt nie chodził, a tym bardziej nie korzystał z niego jak z parku. Ponadto, do czasu powstania ogródków działkowych przedmiotowy teren, w tym w szczególności ten, na którym była prowadzona budowa ciepłociągu, nigdy nie został uporządkowany, ani nikt o niego nie dbał, tak jak miałoby to miejsce w przypadku urządzenia parku.
Po trzecie realizacja celu wywłaszczenia poprzez zazielenienie nie miała polegać na pozostawieniu tego terenu w stanie zastanym w dacie wywłaszczenia, ale miała polegać na ulepszeniu gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową, a zatem na konkretnych działaniach związanych z urządzeniem tej części parku. Do czasu powstania ogródków działkowych nie zostały poniesione żadne nakłady na urządzenie parku na obszarze, na którym znajdują się przedmiotowe działki.
Po czwarte, dokumenty dotyczące Planu ogólnego Miasta Krakowa 1977, wskazują na faktyczne zagospodarowania działek objętych postępowaniem zwrotowym. Karty opisujące tereny oznaczone na załączniku graficznym w sposób jednoznaczny opisują stan istniejący na dzień 31 marca 1981 roku, a więc niedługo przed przekazaniem tego terenu decyzją z dnia 5 stycznia 1983 roku na cele tymczasowego Pracowniczego Ogrodu Działkowego na okres do końca 1987 roku. Tereny te w opisie stanu istniejącego opisane są jako teren upraw rolnych, łąki, sady i nieużytki oraz Komenda Wojewódzka MO z zapleczem. Karta oznaczona [...] opisuje teren położony na wschód od wnioskowanego do zwrotu terenu i po wschodniej stronie projektowanej drogi ekspresowej o szerokości 70 m jako teren Parku XXX-lecia PRL. Gdyby takowy sposób zagospodarowania widniał w rzeczywistości na terenach objętych wnioskiem zwrotowym to znalazłoby to odzwierciedlenie w opisach na kartach [...] i [...] Na podkreślenie zasługuje fakt iż na kartach z opisem stanu istniejącego widnieją podpisy 13 osób posiadających tytuły magistrów i inżynierów zawodowo zajmujących się planowaniem przestrzennym, co pozwala na przyjęcie stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień 31 marca 1981 roku jako udowodnionego. Analiza tych materiałów w sposób ewidentny pokazuje, iż wnioskowane do zwrotu działki ze względu na projektowaną trasę ekspresową [...] nie zostały w żaden sposób zagospodarowane na cel wywłaszczenia, co wynika z opisu stanu istniejącego na przywołanych kartach, a następnie zostało to potwierdzone przekazaniem terenu w styczniu 1983 roku na organizację tymczasowych ogródkach działkowych do 1987 roku z powodu braku środków finansowych na realizację jakichkolwiek zamierzeń inwestycyjnych na tym terenie.
Po piąte, gdyby przedmiotowy teren został do 1983 roku zagospodarowany pod park albo automatycznie stał się parkiem z chwilą wywłaszczenia - nie zostałby przekazany pod pracowniczy ogród działkowy. Takie działanie nie miałoby żadnego sensu. Do stycznia 1983 roku cel wywłaszczenia nie został zrealizowany tzn. na przedmiotowym terenie nie było parku.
Po szóste, zwrócić należy także na protokół z dnia 14 czerwca 1973 roku przekazania materiałów i dokumentów dotyczących etapu IV realizacji parku przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich II do Dyrekcji Inwestycji Miejskich I (k. 434-430), z którego wynika, że zrealizowano tylko etapy: I, II i III, a zatem na ten dzień nie przystąpiono do realizacji etapu IV, co również potwierdza, że nie przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia.
Po siódme, ze zdjęć lotniczych z dnia 14 września 1970 roku wynika, że w terenie położonym na wschód, zachód oraz na północ od zawnioskowanych do zwrotu parcel urządzone zostały alejki spacerowe (ciągi piesze), stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego II etapu Parku, natomiast wywłaszczone parcele stanowiły teren z widocznymi pasami pól uprawnych, nie widać żadnych alejek, które miały powstać w ramach etapu IV budowy parku. Następnie na zdjęciach lotniczych z dnia 22 sierpnia 1975 roku widoczna jest zmiana zagospodarowania terenu zawnioskowanych do zwrotu parcel na skutek przeprowadzenia inwestycji o charakterze linowym i nadal widoczne są pasy pól uprawnych. Również na zdjęciach lotniczych z dnia 4 maja 1982 roku widoczne są pasy pól uprawnych. Z koli ze zdjęć lotniczych z dnia 24 września 1993 roku, z dnia 9 maja 1998 roku, z dnia 9 maja 1998 roku, z dnia 6 września 2003 roku wynika zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod ogródki działkowe. Podkreślenia wymaga, że na zdjęciach z lat 1970-1982 widać, że wywłaszczone tereny to długie pola uprawne o szerokości ok. 20 metrów i długości ok. 300 metrów poprzedzielane szerokimi miedzami wyniesionymi ponad poziom terenu uprawianego, a także poprzecinane miejscami drogami dojazdowymi polnymi. Obrazy te w pełni korespondują z treścią protokołów zeznań z dnia 28 września 2020 roku.
Odnosząc się do orzeczeń WSA w Krakowie, które zostały przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżący wskazali, że stanowią one dosyć odosobnioną linię orzecznictwa albo dotyczą innego stanu faktycznego. Większość sąsiednich działek została zwrócona następcom prawnym wywłaszczonych właścicieli, o czym świadczy usytuowanie na tych działkach zabudowy wielomieszkaniowej, a nie istnienie na tym terenie parku. Jeżeli chodzi o wyroki w sprawach sygn. akt II SA/Kr 543/19 oraz sygn. akt II SA/ Kr 1151/21, to dotyczą one tej samej działki, przy czym Sąd w drugim postępowaniu sądowo-administracyjnym był związany wyrokiem w pierwszym postępowaniu sądowo-administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Na wstępie zauważyć należy, że przepisy będące podstawą orzekania w sprawie, a więc art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. zostały prawidłowo zinterpretowane i wyłożone przez organy, a więc powtarzanie tej wykładni nie jest konieczne.
Zważywszy natomiast na art. 153 p.p.s.a. oraz na kwestię związania Sądu wyrokiem poprzednio wydanym w tej samej sprawie ( sygn. akt II SA/Kr 568/19), trzeba w tym kontekście wyjaśnić, że zalecenia Sądu w tamtej sprawie sprowadzały się do dwóch kwestii: z jaką datą decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna oraz doprecyzowania, na czym miał polegać cel wywłaszczenia określony jako "zazielenienie parku" i czy cel ten został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. ( a więc, zważywszy na aktualne orzecznictwo, w terminie do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości - 29.05.1996r.).
Wojewoda ustalił, że decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Co do celu wywłaszczenia, organy wskazały, że celem było powstanie Parku Kultury i Wypoczynku poprzez jego zazielenienie; pozostawienie terenów trawiastych bez zieleni wysokiej; ulepszenie gleby ziemia urodzajną gr 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową.
Opisany cel wywłaszczenia nie budzi wątpliwości skarżących. Wskazują oni jednakże, że nie doszło do realizacji tego celu, albowiem na terenach przedmiotowych działek były pola gospodarstw rolnych ( koszone łąki) i taki stan rzeczy trwał aż do roku 1982-1983, kiedy to założono na tych działkach ogrody działkowe. Skoro zatem nie wykonano na działkach żadnych czynności, nawet wspomnianego ulepszenia gleby, to nie można mówić o realizacji założeń parku.
Skarżący jako jeden z zarzutów podnoszą w związku z tym naruszenie art. 8 k.p.a. wraz ze stwierdzeniem, że niektóre działki leżące na terenie pobliskim zostały zwrócone, a więc odmowa zwrotu w tym wypadku narusza zasadę prowadzenia postępowań w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.
Mając na uwadze ten zarzut, antycypując przywołanie ustaleń faktycznych, należy wskazać, że realizacja i zagospodarowanie Parku Kultury i Wypoczynku zostało rozłożone na 4 etapy, a przedmiotowe działki przynależą do etapu IV. Wobec tego Sąd nie zajmował się orzeczeniami dotyczącymi zwrotu bądź odmowy zwrotu działek ( były takie i takie) w zakresie etapów I-III (przykładowo wyrok w sprawie II SA/Kr 249/22). Natomiast co do etapu IV, reprezentatywne dla określonych poglądów prawnych będą 3 wyroki tutejszego Sądu.
Pierwszy z nich, sygn. akt II SA/Kr 1384/21 wskazał: "Jeżeli nawet aktualnie teren tej działki to obszar niezagospodarowanej zieleni (co sugeruje strona skarżąca) brak podstaw by uznać, że cel wywłaszczenia został osiągnięty. Jak mowa wyżej, by uznać, że zagospodarowanie danej nieruchomości to efekt realizacji celu wywłaszczenia, musi zachodzić związek sposobu tego zagospodarowania z celowym działaniem podmiotów odpowiedzialnych za realizację celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie takiego związku nie sposób się dopatrzeć". Sąd powoływał się tutaj na dokument – protokół z dnia 14 czerwca 1973r. w sprawie przekazania materiałów i dokumentów dotyczących IV etapu przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich II. Na ten dokument powołują się też skarżący i będzie o nim jeszcze mowa.
Drugi pogląd został wskazany w wyroku II SA/Kr 543/19: "Wprawdzie na przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście nie powstały alejki spacerowe, a w latach osiemdziesiątych lub dziewięćdziesiątych zorganizowano tam ogródki działkowe – ale przez wiele lat był to teren zielony, porośnięty trawą. Jednoznacznie wskazują na to zdjęcia lotnicze z lat siedemdziesiątych, jak również zeznania świadków. Wojewoda Małopolski stan rzeczy istniejący przed powstaniem ogródków działkowych kwalifikuje jako łąka. W ocenie Sądu, w obliczu powyższych ustaleń skonstatować należy realizację celu wywłaszczenia. Osiągnięcie celu w postaci "zazielenienia" nie zawsze wymaga podejmowania jakichkolwiek pozytywnych działań, zwłaszcza gdy przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość, która już uprzednio stanowiła teren zielony. W niniejszym przypadku nawet charakter zieleni zastanej i docelowej okazał się zbieżny – była to i miała być zieleń niska, trawiasta. Ze względów, jak się wydaje, oczywistych nie może tu mieć rozstrzygającego znaczenia to, czy rzeczywiście ulepszono glebę przez nawiezienie 3 cm gleby urodzajnej i zaprawienie ziemią kompostową dołów, czy też nie. Na istotę celu wywłaszczania w okolicznościach niniejszych sprawy składa się przede wszystkim element negatywny i zachowawczy – chodziło przede wszystkim o wyłączenie możliwości czy też niedopuszczenie do innego zagospodarowania terenu oraz o pozostawienie na nim istniejącego stanu rzeczy. Tak rozumiany cel został osiągnięty właściwe już z chwilą wywłaszczenia; już wtedy też odnośny teren – w takiej postaci, w jakiej był – mógł spełniać i spełniał podstawową funkcję Parku Kultury i Wypoczynku, polegającą na izolacji miasta Krakowa od kombinatu metalurgicznego. Niewątpliwie stanowił zatem funkcjonalną część parku. W ocenie Sądu, wynikających ze zgromadzonej dokumentacji i akcentowanych w zaskarżonej decyzji etapów realizacji inwestycji nie można – niezależnie od stosowanej terminologii – postrzegać jako etapów tworzenia parku; są to raczej etapy stopniowego zagospodarowywania istniejącego już parku. Dlatego też brak dowodu na okoliczność realizacji etapu IV nie implikuje konstatacji o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia – tym bardziej, że – jak już wyżej zaznaczono – na przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie przewidywano istotnych zmian. Brak na przedmiotowej nieruchomości alejek spacerowych nie ma istotnego znaczenia, bowiem nie były one tam planowane, a poza tym "bez znaczenia pozostaje, że akurat na przedmiotowej działce nie zostały urządzone alejki czy ustawione ławki, bo oczywiste jest, że nie każde miejsce w parku miejskim właśnie w taki sposób musi być zagospodarowane" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1115/17; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1501/18, CBOSA).
Podobny pogląd został wypowiedziany w zakresie etapu IV w sprawie II SA/Kr 18/20.
Jak to już wyżej wspomniano, przedmiotowy teren to w trakcie wywłaszczenia i po nim koszone łąki, a więc należało zdecydować, który z przytoczonych poglądów Sąd przyjmie jako właściwy dla niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga, że co do zasady należy to czynić na tle ustalonego przez organy stanu faktycznego w danej sprawie. Mimo bowiem podobieństwa spraw, mimo, co więcej, istniejącego niekiedy sąsiedztwa działek ( jak w sprawie II SA/Kr 543/19 i w sprawie niniejszej) okazuje się, że organy nie zebrały w poszczególnych tych sprawach takiego samego katalogu dokumentów (por. sygn. akt II SA/Kr 248/22). Stąd na przykład twierdzenie Sądu w sprawie II SA/Kr 543/19 o podstawowej funkcji Parku polegającej na izolacji miasta Krakowa od kombinatu metalurgicznego ( zwalczane w skardze) – nie znajduje potwierdzenia w dokumentach obecnie kontrolowanej sprawy. Z tego względu, a także dla rzetelności historycznej, należy jeszcze raz szczegółowo i chronologicznie zreasumować materiał dowodowy w niniejszej sprawie; celem ostatecznego wykazania, który z przytoczonych poglądów jawi się w ich świetle jako właściwy.
I tak najdawniejszym w aktach dokumentem jest decyzja o lokalizacji szczegółowej nr 51/65 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 7.07.1965, którą ustalono lokalizację szczegółową na zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku ( dalej "Park") /T.II, k. 353/. Z 25.04.1967r. pochodzi informacja o przygotowaniu i realizacji Parku /T.II, k.404/. Wskazano tam na katastrofalną sytuację miasta, w którym ciągle rozbudowywany był przemysł, pogarszając warunki klimatyczne. Mając na względzie ideę stworzenia dużego ośrodka rekreacyjnego połączonego z zazielenieniem, opracowano założenia całego Parku; jednak z uwagi na ograniczone możliwości inwestycyjne miasta inwestycję przewidziano etapami. Celem było stworzenie dużego terenu zielonego między Krakowem a Nową Hutą. W okresie września 1967r. wyłożono projekt planu miejscowego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku do publicznego wglądu /T.II, k. 375/. Teren Parku ograniczony był od północy Al. P. , od wschodu ul. [...] ( później [...] zaś od południa i zachodu zakolem rzeki W. i korytem rzeki B. /projekt odwodnienia Parku T.II k. 418/.
Z okresu lat 1966 - 1968r. pochodzi plansza podstawowa tymczasowego zagospodarowania Parku /T.III, osobny załącznik). Na niej naniesiono obecne położenie przedmiotowych działek w odniesieniu do historycznego planu zagospodarowania. Otóż działka nr [...] znajdowała się na terenie 1 KS (tereny parkingów), a działka nr [...] – na terenie 1 US – sektor urządzeń kultury fizycznej ( pomiędzy wyrysowanymi obiektami). Jest ważnym spostrzeżeniem, że na tym planie na terenie działek nie były przewidziane żadne urządzenia typu alejki spacerowe; mogło to być związane z planami przyszłego zagospodarowania całego terenu określonymi wyżej.
W nawiązaniu do powyższego, trzeba wskazać, że zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa ( uchwała nr 117/VII/67 z dnia 31.03.1967) działka nr [...] znajdowała się w terenach upraw rolnych przeznaczonych pod zaplecze komunikacji, z symbolem E68KS, a działka nr [...] obr[...] znajdowała się w terenach obiektu sportowego przeznaczonego do przebudowy i modernizacji, z symbolem [...]/. Widać więc nawiązanie planu zagospodarowania przestrzennego do ustaleń wspomnianego tymczasowego zagospodarowania z lat 66-68.
W dniu 7.11.1968r. opracowano informację w sprawie przygotowania i realizacji Parku. Wynika z niej, że etapy I-II zostały zrealizowane w latach 1964-67, etap III pozostawał w realizacji w latach 1968-69, a etap IV przewidziano do realizacji w latach 1970-74, zaś V – w latach 1971-75. Etap IV ( gdzie leżą przedmiotowe działki) obejmował teren między ul. [...], N. , B. ( dzisiejszą D. ) a II etapem. Dla etapu IV wskazano, że opracowywane są dane wyjściowe do projektowania. Co bardzo istotne, zaznaczono, że na terenie III, IV i V etapu budowy Parku znajdują się gospodarstwa ogrodnicze o pow. 25 ha, które zgodnie z opinią Wydziału Rolnictwa Prezydium RN m. Krakowa winny pozostać jako enklawy zieleni rolniczej, wkomponowane w zieleń parkową./T.II, k.407/.
W związku z tą informacją protokołem nr [...] z dnia 9 stycznia 1969r. oceniono wspomniane dane wyjściowe do projektowania IV etapu zazieleniania i urządzania Parku, co miało nastąpić w latach 1970-71. W wyniku tego zalecono, że do omawianego opracowania należy dołączyć mapę katastralną z naniesionym obrysem gospodarstw rolnych i ogrodniczych, które w uzgodnieniu z wydziałem Rolnictwa tut. Prezydium pozostają na danym etapie realizacji Parku jako wyłączone enklawy. W tym samym dokumencie wskazano, że z uwagi na nie docelowy charakter zagospodarowania terenów parku, należy do koniecznego minimum ograniczyć ilość projektowanych ścieżek i dróg ( na trasach projektowanych w przyszłości arterii komunikacyjnych tylko obsiać trawę), oraz zabezpieczyć dojazd do gospodarstw rolnych i ogrodniczych, pozostających w formie enklaw na terenie omawianego parku /T.II, k. 358-359/. Enklawy te wyrysowano na mapie katastralnej, która stanowiła załącznik do danych wyjściowych do projektowania /T.II, k. 352/.
Powyższy protokół ma zasadnicze znaczenie dla oceny całego przedsięwzięcia. Wskazuje bowiem, że pierwszy sposób zagospodarowania Parku w IV etapie traktowano nie jako docelowy, lecz tymczasowy, a po drugie, że przewidziano pozostawienie całych gospodarstw rolnych i ogrodniczych jako enklaw w Parku.
W dniu 31 marca 1969r. Prezydium RN m. Krakowa podjęło uchwałę nr 8/106/69 w sprawie zatwierdzenia danych wyjściowych do projektowania dla IV etapu Parku, które były przedmiotem oceny wyrażonej w protokole nr 4/69 /T.II, k. 357/. Realizacja miała nastąpić w latach 1970-1974r. Ze względów realizacyjnych urządzenie terenu podzielono na 3 zadania, stopniowo podlegające wywłaszczeniu, zazielenieniu i zagospodarowaniu / T.II k. 356/. Dla zadania drugiego wskazano, że należy wykonać niwelacje terenu, istniejące stawy zasypać, teren obsiać trawą, posadzić drzewa, krzewy i klomby kwiatowe oraz wykonać aleje żwirowe, przy których należy ustawić ławki i kosze na śmieci. Zadanie trzecie miało za przedmiot głównie boiska trawiaste do siatkówki, koszykówki i piłki nożnej oraz ogródek jordanowski, z tym, że pozostawiono to do późniejszego rozstrzygnięcia.
Projekt koncepcyjny etapu IV został zaopiniowany przez autora szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku inż.L. F.. ( wg Wojewody- P.). Wskazał on, że odnośnie programu zieleni podkreśla się konieczność pozostawienia terenów przewidywanych przez szczegółowy plan miejscowy do trwałego zainwestowania w przyszłości jako terenów trawiastych bez zieleni wysokiej. Tereny te winny omijać także ciągi piesze. Zasypanie stawów jest niezgodne z miejscowym planem szczegółowym, a także niesłuszne, podobnie jak tworzenie ogródka jordanowskiego i urządzeń sportowych na terenie IV/3 ( przyszły parking centralny) /T.II, k.367/.
W konsekwencji opinia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa do projektu koncepcyjnego IV etapu /T.II, k. 360-366/, w nawiązaniu do wspomnianego planu L. F., w zakresie zieleni w ogólności wskazywała na zadrzewienia luźne, z dużymi płaszczyznami otwartymi ze względu na możliwość dobrego przewietrzenia terenu. Tereny przewidziane planem szczegółowym zagospodarowania Parku Kultury pod zabudowę należy obsiać trawą. Ze względu na fakt, że teren IV etapu jest obecnie zajęty pod uprawy rolne i łąki, przewiduje się jedynie ulepszenie gleby ziemią urodzajną gr 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemia kompostową. Zieleń istniejąca nie występuje. Wskazano, jakie obiekty nie zostały zaopiniowane pozytywnie przez L. F.. Ponadto wskazano, że gospodarstwa ogrodnicze zostały zachowane na terenach między IV/2 i IV/3, do których istnieje możliwość dojazdu siatką dróg.
Z planszy Planu ogólnego zagospodarowania Parku etap IV /T.III, osobny załącznik/ widać wyraźnie uwidocznione tereny etapu IV/3 i IV/2. Porównanie z miejscowym planem zagospodarowania L. F. z 1966r. pozwala stwierdzić, że działka nr [...] leżała na terenie etapu IV/3, czy na granicy z terenem etapu IV/2, a działka nr [...] pomiędzy terenami IV/2 i IV/3. Pomiędzy tymi terenami oznaczono także tereny gospodarstw ogrodniczych.
Z informacji dla Przewodniczącego Prezydium RN m. Krakowa o stanie prac projektowych szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku z dnia 1.10.1969r. /T.II, k. 429/ wynika, że prace były kilkakrotnie przerywane z powodu kilkukrotnych zmian wytycznych urbanistycznych, zdezaktualizowania się uzgodnień z różnymi instytucjami, przedłużenia trybu zatwierdzenia poszczególnych faz, braku funduszy na jego ukończenie. W czasie przedłużającego się do 7 lat okresu opracowywania projektu planu nastąpiła konieczność realizacji części programowych inwestycji, np. ul. [...], uzbrojenie dla inwestycji E.C[...] projektu inwestycji położonego na terenie Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku. W międzyczasie ukazały się przepisy dotyczące ochrony użytków rolnych, zatem należało projekt uzgodnić m.in. z Wydziałem Rolnictwa. Ze względu na braki natury formalnej i merytorycznej należało zwrócić projekt planu do uzupełnienia i zatwierdzenia przez wykonawcę DIM II ( [...]).
Wcześniej, albowiem 13 marca 1969r. DIM II złożył wniosek wywłaszczeniowy obejmujący m.in. przedmiotowe nieruchomości, jako przeznaczone pod następny, IV etap budowy Parku Kultury i Wypoczynku, zgodnie z wydaną lokalizacją szczegółową nr 51/65 z dnia 7 lipca 1965r. We wniosku stwierdzono, że przedmiotowe nieruchomości nie przedstawiają żadnej wartości użytkowej ( w większości bezużyteczne stawy, w części jako wysypisko śmieci) /T.IV, k. 864/.
W dniu 19 marca 1970r. zapadło orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości, za odszkodowaniem. W uzasadnieniu stwierdzono, że są one niezbędne na cele urządzenia parku kultury i wypoczynku, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 51/65 /T.IV, k. 868/.
W czerwcu 1973r. nastąpiło przekazanie materiałów i dokumentów dotyczących IV etapu Parku porzez DIM II na rzecz DIM I, w związku z rejonizacją działalności tych dyrekcji /T.II, k. 434/. Z pisma wynikało, że etap I, II i III inwestycji zostały zrealizowane w latach 1963 – 1969, a odnośnie etapu IV – wszystkie formalnoprawne kwestie (wywłaszczenia) zostały załatwione.
Następnie, jak wynika z informacji Prezydium RN m. Krakowa z listopada 1973r. /T.II, k. 443/, teren położony na południe od lotniska w C. ograniczony od zachodu rzeką B. , od południa rzeką W., od wschodu ul. [...] (wcześniej zwaną [...] ) i od północy al. P. o pow. ok. 280 ha, a więc teren odpowiadający zasadniczo obszarowi Parku Kultury i Wypoczynku /por. mapa Parku – T.II, k. 412, opis Parku – T.II, k. 403/ - miał zostać przeznaczony pod budowę Parku XXX-lecia PRL. Program Parku XXX-lecia zawierał wiele sektorów, z wieloma obiektami sportowymi i dla imprez. Interesujące było natomiast, że przewidywano też sektor wypoczynku, który miał obejmować m.in. łąki piknikowe, B. Parku, P. Z. (a więc teren , jak należy rozumieć, niezagospodarowany i niezadrzewiony) /T.II, k. 440/. Budowa miała się rozpocząć w 1974r.
Nie jest spornym, że w roku 1975 działka nr [...] została częściowo zdewastowana przez ciepłociąg ( budowa którego była przewidywana w ramach Parku), a w pozostałym zakresie zarówno ta działka, jak i działka nr [...] były koszonymi łąkami stanowiącymi pozostałości gospodarstw rolnych czy ogrodniczych. Taki stan rzeczy trwał do 1983 r., kiedy to tereny przedmiotowych działek zostały przeznaczone na rzecz Pracowniczych Ogrodów Działkowych.
Zebranie i przytoczenie powyższych dokumentów prowadzi do kilku konkluzji. Po pierwsze, trzeba wskazać, że etap IV był planowany w wersji podstawowej i docelowej. Wersja docelowa wynika z miejscowego planu zagospodarowania Parku z lat 1966-68, z którego wiemy, że działka nr [...] leżała na terenach przyszłych parkingów, a działka nr [...] - na terenach między projektowanymi obiektami sportowymi. Jednocześnie wiadomo, że realizacja wcześniejszych etapów napotykała na wieloletnie opóźnienia związane tak z brakiem środków, jak i ze zmianą koncepcji szczegółowej. Wobec tego tereny przedmiotowych działek i sąsiednie traktowano jako tereny objęte dalekosiężnymi planami, ale doraźnie właśnie z tego względu przeznaczone jako tereny do wymiany wierzchniej warstwy gruntu i obsiania trawą, względnie pozostawione jako enklawy gospodarstw rolnych ( i ogrodniczych – nazewnictwo traktowano zamiennie) w postaci łąk. Teren tych gospodarstw wedle Sądu obejmował teren przedmiotowych nieruchomości, co wynika ze zdjęć lotniczych obrazujących łąki na ich obszarze. Ponadto wspomniany plan realizacyjny IV etapu przewidywał teren gospodarstw ogrodniczych na obszarze między terenem IV/2 i IV/3 etapu, a więc na obszarze przedmiotowych nieruchomości lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Jeśli zatem weźmiemy pod uwagę, że docelowe plany bardziej ambitne ustępowały sytuacji doraźnej ( tymczasowej), że w ramach Parku przewidziano gospodarstwa planowane na obszarze lub w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek – nie ulega wątpliwości, która koncepcja prezentowana w orzecznictwie jest w tym przypadku prawidłowa. Skoro bowiem działki ( dawniej parcele katastralne) zostały wywłaszczone pod budowę Parku ( w etapie IV), a konkretnie pod zazielenienie, zaś w ramach etapu IV przewidziano jako enklawy gospodarstwa rolne ( ogrodnicze) i tzw. zieleń rolniczą, a więc bez wątpliwości łąki – to w istocie przyjąć należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany z momentem wywłaszczenia. Jest oczywistym, że na takich łąkach nie musiano też wymieniać ziemi, skoro rosła tam trawa. Należy też przywołać późniejszą nieco koncepcję założenia w miejscu Parku Kultury i Wypoczynku– Parku XXX-lecia z 1973r. Prawdopodobnie koncepcja ta nie została zrealizowana, ale w momencie jej tworzenia - w sektorze wypoczynku przewidywała ona m.in. łąki i błonia. Kraków posiada najsłynniejsze Błonia Krakowskie, które są koszoną łąką, gdzie nie ma alejek spacerowych ani drzew. Jeśli zatem błonia i łąki były przewidziane w sektorze wypoczynku, to z pewnością autorzy koncepcji mieli na myśli tę część Parku, która była właśnie od początku zajęta pod łąki.
Oprócz cytowanego wyroku II SA/Kr 543/19 - pogląd, prezentujący taką możliwość, został wypowiedziany odrębnie w orzecznictwie. Przywołać należy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2014 r. II SA/Gd 953/13, LEX nr 1471211: " Jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się już teren zielony spełniający wymogi przewidziane w planie inwestycji, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości" ( tak samo wyrok z dnia 20 lutego 2019 r. II SA/Gd 594/18, LEX nr 2635325). Jest to właśnie opisywana wyżej sytuacja. Z tych względów stanowisko Wojewody wyrażone w skarżonej decyzji Sąd ocenił jako znajdujące oparcie w materiale dowodowym sprawy. Końcowo trzeba zauważyć, że "oceny realizacji celu wywłaszczenia na poszczególnych terenach objętych żądaniem zwrotu nie można automatycznie utożsamiać z wykonaniem na nich konkretnych naniesień, lecz raczej z rolą jaką te tereny pełnią w kontekście realizacji tego celu. Oczywiście zgodzić się trzeba, że wykorzystanie wywłaszczonych terenów bezpośrednio dla dokonania określonych inwestycji stanowi najpełniejszą i najłatwiejszą do udowodnienia formę realizacji celu wywłaszczenia. Nie można jednak abstrahować od tego, że w przypadku złożonych przedsięwzięć infrastrukturalnych, w skład których wchodzi większa liczba elementów składających się na wspólną całość, nie sposób rozważać kwestii realizacji celu wywłaszczenia w tak wąskim zakresie" ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2022 r. I SA/Wa 1097/21 LEX nr 3363688).
Odnosząc się natomiast w sposób skondensowany do innych zarzutów skargi, podkreślenia wymaga, co następuje:
1/ Jeśli chodzi o kwestionowane sformułowanie dotyczące funkcji Parku jako izolacji miasta od Kombinatu metalurgicznego – to taka funkcja została przywołana w sprawie II SA/Kr 543/19 i z tej racji przytoczona przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji. Niezależnie od prawdziwości tez skargi o kierunku wiatrów najczęściej wiejących w mieście (kierunek zachodni, a więc przeciwny do położenia Kombinatu), interesującym jest, czy taką funkcję izolacyjną przewidywano w koncepcji utworzenia Parku. Sformułowanie dotyczące funkcji izolacji zostało prawdopodobnie zapożyczone z dokumentów zgromadzonych w tamtej sprawie, ale nie można tego twierdzić z pewnością, gdyż w niniejszej sprawie w istocie dokumentu zawierającego takie stwierdzenie brak. Jest za to opinia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa do projektu koncepcyjnego IV etapu /T.II, k.366/, w nawiązaniu do wspomnianego planu L. F. (P. wg Wojewody), gdzie wspomniano o pozostawieniu dużych otwartych płaszczyzn ze względu na możliwość dobrego przewietrzenia terenu. Z tego by wynikało, że niezależnie od funkcji izolacyjnej ( która nie musiała być oparta jedynie na opcji wiatru, ale po prostu bariery zieleni niskiej i wysokiej jako pasa, gdzie nie ma przemysłu) – brano pod uwagę kwestię przewietrzania tak czy owak.
2/ Co do kwestii zarzutu, że pozostawiono łąki bez próby utworzenia zieleni parkowej (nawiezienie ziemi 3 cm, obsianie trawą), odpowiedź na ten zarzut zawiera się we wcześniejszych rozważaniach. Skoro bowiem zakładano pozostawienie gospodarstw jako enklaw w ramach parku, to w ocenie Sądu taka sytuacja nastąpiła w odniesieniu do przedmiotowych działek. Wyraźnie bowiem na chwile wywłaszczenia na potrzeby IV etapu rysował się podział na 2 części parku: część zadrzewiona i zakrzewiona z alejkami spacerowymi oraz część zielona, pozbawiona zieleni wysokiej, do przyszłego zainwestowania /T.II, k. 367/. Ta część została najprawdopodobniej w kolejnej koncepcji Parku XXX-Lecia określona jako łąki i błonia w sektorze wypoczynku. Skoro zatem przewidziano istnienie takich łąk w Parku, nie ma istotnego znaczenia, czy dodatkowo miano je obsiać trawą lub nawieźć urodzajną ziemią. Ważne jest że w pierwszym okresie po wywłaszczeniu na tym terenie nie przewidywano żadnych prac ( związanych z planem z 1966-68 r.).
3/ Co się tyczy Planu Zagospodarowania Przestrzennego Krakowskiego Zespołu Miejskiego z 1977r., to wskazać należy, że tereny [...] i [...] leżały po obu stronach ul. [...], na co wskazuje położenie pętli tramwajowej /k.16 akt II instancji i plan realizacyjny z 1966-68/. Obejmowały one bez wątpienia obie przedmiotowe działki. Ogląd rysunku planu /k.16/ i zestawienie go ze wspomnianym planem realizacyjnym, gdzie naniesiono działki, nie pozostawia wątpliwości, że leżały one na terenie określonym w omawianym planie jako Park Kultury i Wypoczynku.
4/ Niezależnie od powyższej okoliczności faktycznej, należy stwierdzić, że skoro Sąd przyjmuje pogląd o realizacji celu zazielenienia z chwilą wywłaszczenia, to w istocie dalsze losy przedmiotowych nieruchomości, a zwłaszcza przeznaczenie ich w 1983r. dla Pracowniczych Ogrodów Działkowych, nie mają dla tej oceny żadnego znaczenia. Oczywiście można pokusić się o odpowiedź na pytanie, dlaczego akurat przedmiotowe działki ( oraz sąsiednie) zostały na ten cel przeznaczone. Otóż jeśli istniała taka potrzeba – społeczna, polityczna lub inna, aby takie ogrody powstały, to najłatwiej było oddać na ten cel te części parku, które nie były zagospodarowane; były po prostu łąkami. Jednakże, jak to już podniesiono, skoro uznamy, że został zrealizowany cel wywłaszczenia, to ta kwestia nie waży dla rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia, późniejsze inne rozporządzenie nieruchomością wywłaszczoną nie mieści się w ustawowym rozumieniu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Innym słowy oznacza to, że jeśli nieruchomość po wywłaszczeniu została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, to wygasła przysługująca byłemu właścicielowi ekspektatywa prawa żądania jej zwrotu i w ten sposób ostatecznie ustała więź prawna pomiędzy poprzednim właścicielem a Skarbem Państwa - czy jednostką samorządu terytorialnego, który odtąd mógł korzystać z tej nieruchomości i rozporządzać nią bez jakichkolwiek ograniczeń, mających swe źródło w wywłaszczeniowej drodze nabycia nieruchomości. "W przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia, wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 u.g.n. sytuacji tej nie zmienia ( wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r. I OSK 2287/17, LEX nr 2733583).
5/ Przekazanie całości dokumentów przez wykonawcę DIM II na rzecz DIM I i stwierdzenie w protokole, że etapy I-III zostały zrealizowane, nie prowadzi do wniosku, że etap IV w ogóle nie został zrealizowany. Jak to już wskazano, zostały zrealizowane, w momencie wywłaszczenia, założenia pozostawienia zieleni niskiej, także w postaci enklaw z gospodarstwami ( łąki). Dalsze działania, takie jak realizacja parkingu centralnego czy obiektów sportowych, były prawdopodobnie odłożone w czasie, ale wiadomym jest z lektury wcześniej przytoczonych dokumentów, że następnie zmieniła się koncepcja Parku ( Park XXX-lecia). Co ciekawe, w dalszych latach jednak nadal realizowano urządzenie parku o nazwie " Park Kultury i Wypoczynku" o czym świadczy pismo Zarządu Rozbudowy Krakowa z 15.06.1978r. /T.II k.382/.
Tak czy inaczej, protokół DIM II nie wpływa na ocenę ziszczenia się zamierzeń w stosunku do etapu zazielenienia tej części Parku, która w momencie wywłaszczenia miała mieć pozostawiony charakter łąkowy i która obejmowała przedmiotowe nieruchomości. Zdjęcia łąk w aktach sprawy i zeznania świadków tylko ten wniosek potwierdzają.
Końcowo trzeba wskazać na wyrok NSA z dnia 18 października 2022 r. I OSK 2053/21, LEX nr 3518387: "W przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję". Oczywiście Park nie był w rozumieniu tej tezy dosłownie "infrastrukturą złożoną" (jakkolwiek wieloetapową); w wypowiedzi NSA chodzi jednak o coś bardzo istotnego; o to, że takich wieloetapowych, złożonych przedsięwzięć nie można traktować "punktowo".
Z wymienionych przyczyn, skoro w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.