II SA/Kr 1142/23

II SA/Kr 1142/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 132 ust 1 b
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w S. w likwidacji na czynność Wójta Gminy S. z dnia 31 lipca 2023 r., znak: ROŚ.6822.2.2021 w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta Tarnowski decyzją z 24 października 2022 r. znak: GN.6821.1.4.2022.MWP orzekł:
- w pkt 1 o nabyciu przez Gminę S. prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,06 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], w związku z realizacją celu publicznego, jakim jest wykonanie ciągu pieszego wraz z placem;
- w pkt 2, że nabycie prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna;
- w pkt 3 o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 307 840 zł;
- w pkt 4 o przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości tj. Gminnej Spółdzielni "[...]" w S. w likwidacji wpisanej do Krajowego Rejestru Sądowego XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, Sądu Rejonowego dla K. Ś. pod nr [...];
- w pkt 5, że zapłaty ustalonego w punkcie 3 odszkodowania dokona Gmina S. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlega wykonaniu.
Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał m.in. art. 112, art. 113, art. 114 ust. 1 i ust. 2, art. 115 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118, art. 119, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 132 ust. 1 i art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej "u.g.n.".
Od części ww. decyzji w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania Gmina S. wniosła odwołanie.
Wojewoda Małopolski decyzją z 7 czerwca 2023 r. znak: WS-VI.7534.2.45.2022.KP utrzymał w mocy ww. decyzję I instancji z 24 października 2022 r. w zaskarżonej części.
Na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z 7 czerwca 2023 r. Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie.
W związku z powyższym Wojewoda Małopolski postanowieniem WS-VI.7534.2.45.2022.KP z 10 lipca 2023 r., na podstawie art. 9 u.g.n., wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.
W dniu 21 lipca 2023 r. do Urzędu Gminy S. wpłynął wniosek Gminnej Spółdzielni [...]" w S. w likwidacji o wypłatę zaliczki stanowiącej 70% z pełnej kwoty ustalonego decyzją odszkodowania.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie czynnością, a to pismem z 31 lipca 2023 r. znak ROŚ.6822.2.2021 (k. 32 akt sądowych) Wójt Gminy S. poinformował Spółdzielnię: "W związku ze skargą Gminy S. na decyzję Wojewody Małopolskiego znak: WS-VI.7534.2.45.2022.KP z dnia 07.06.2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego znak: GN.682I.1.4.2022.MWP z dnia 24.10.2022 r. w zaskarżonej części dotyczącej punktów 3-5, zostało wydane postanowienie przez Wojewodę Małopolskiego znak: WS.VI.7534.2.45.2022.KP z dnia 10.06.2023 r. o wstrzymaniu z urzędu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
W związku z powyższym Gmina S. nie widzi podstaw do wypłacenia zawnioskowanej zaliczki.".
Na powyższą czynność Wójta Gminy S. Gminna Spółdzielnia [...]" w S. w likwidacji wniosła 16 sierpnia 2023 r. skargę do WSA w Krakowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego (art. 132 ust. 1b w zw. z art. 9 u.g.n.) oraz naruszenie przepisów postępowania oraz wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta, uznanie uprawnienia do zaliczki w wysokości 70% ustalonego odszkodowania, nakazanie Wójtowi wypłaty zaliczki w wysokości 70% ustalonego odszkodowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że zaskarżona czynność Wójta rażąco godzi w konstytucyjnie zagwarantowane prawa osoby wywłaszczonej do wypłaty słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 1 Konstytucji).
W opisanym stanie faktycznym, w ocenie strony skarżącej, doszło de facto do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdyż:
- choć prowadzono jedno postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze, to w obiegu prawnym funkcjonują dwie decyzje - ostateczna decyzja wywłaszczeniowa, mająca przymiot prawomocnej oraz ostateczna decyzja odszkodowawcza;
- orzeczenie o wywłaszczeniu jako ostateczne i prawomocne, ma ten skutek, że zarówno prawo własności wywłaszczonej nieruchomości, jak i jej posiadanie przeszło na rzecz gminy;
- orzeczenie ustalające odszkodowanie zostało bezskutecznie zaskarżone do organu II stopnia, a po uostatecznieniu została na nie złożona skarga do WSA.
Zatem dalej trwa procedura zmierzająca do wypłaty odszkodowania, pomimo odebrania własności. Ów stan faktyczny upodabnia się do sytuacji, w której wydano dwie odrębne decyzje (wywłaszczeniową i odszkodowawczą), niezależnie od tego, że początkowo sprawy te toczyły się w ramach jednego postępowania. Dokładnie na taką okoliczność ustawodawca wprowadził ust. 1a i 1b do art. 132 u.g.n. w celu zabezpieczenia interesu osoby pozbawionej władztwa nad rzeczą, w sytuacji jeszcze niewykonalnego orzeczenia ustalającego odszkodowanie. Literalne brzmienie przepisu mówi. Co prawda, o sytuacji wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Jednakże zdaniem strony hipoteza tejże normy prawnej obejmuje również niniejszy stan faktyczny, gdyż niezależnie od zastosowanego przez stronę wnioskowania, wnioski prowadzą do tego samego rezultatu, mianowicie:
1. Omawiany przepis na celu ma ochronę słusznego interesu osoby pozbawionej posiadania w sytuacji, gdy jeszcze nie została przeniesiona własność na rzecz nowego właściciela poprzez ustanowienie dyspozycji nakazującej wypłatę zaliczki pod warunkiem złożenia stosownego wniosku. W tejże sprawie doszło do faktycznego pozbawienia posiadania łącznie z przeniesieniem własności - mając na uwadze fakt, iż w zakresie pozbawienia posiadania sytuacja jest równoważna, to pozbawienie własności nie osłabia faktu pozbawienia posiadania (wręcz uniemożliwia jego przewrócenie), zatem wnioskowanie logiczne oparte na dedukcji, w ocenie strony, nakazuje przyjąć, iż tutaj również zachodzą podstawy do wykonania dyspozycji normy, przyjmując za podstawę zrealizowanie przesłanek pozbawienia posiadania oraz złożenia wniosku.
2. Zastosowanie reguły inferencyjnej, przy ustaleniu walidacyjnym, w postaci rozumowania a fortiori, przy uzasadnionym założeniu, że zachodzi relacja z większego na mniejsze, gdyż z przepisu wynika, iż uzasadnieniem do wypłaty zaliczki jest pozbawienie posiadania bez pozbawienia własności, a w rzeczonym stanie sprawy zachodzi sytuacja pozbawienia posiadania oraz własności, to stosując zasadę a maiori ad minus, gdzie ustawodawca przyznaje uprawnienie do wypłaty zaliczki, przy nadal przysługującym prawie własności, to tym bardziej je przyznaje, gdy wnioskujący, nie jest już właścicielem nieruchomości. Innymi słowy: "skoro przysługuje mi prawo własności wraz z zaliczką, to tym bardziej przysługuje mi zaliczka, gdy tego prawa już nie posiadam". Wnioskowanie to, mające charakter pozytywny, oparte na regule nakazu lub dozwolenia, pozwala na dojście do przekonania, iż zachodzi pomiędzy tymi czynnościami, będącymi odpowiednio przesłankami i wynikiem rozumowania, stosunek implikowania, pociągania lub obejmowania.
3. Według skarżącej art. 132 ust. 1b u.g.n. w przedmiotowej sprawie można zastosować poprzez analogię do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa), gdyż jako akt bardziej spójny, jest lepiej dostosowana pod realizację wywłaszczeń pod cele publiczne. Specustawa przewiduje zabezpieczenie interesów wywłaszczanego poprzez stworzenie szczelnego systemu wypłaty zaliczek w sytuacjach, w których decyzja odszkodowawcza nie jest jeszcze ostateczna, a więc niewykonalna. Uzasadnienia w zastosowaniu takiej analogii strona upatruje w prokonstytucyjnej wykładni systemowej, gdyż słuszne odszkodowanie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przysługuje w rozsądnym terminie. Wymóg zapłaty słusznego odszkodowania w rozsądnym terminie z wzięciem pod uwagę sytuacji niewykonalności decyzji odszkodowawczej, znalazł "kompromis" we wprowadzeniu przez ustawodawcę instytucji zaliczki w wysokości 70% ustalonej kwoty. Owa zaliczki zabezpiecza słuszny interes wywłaszczonego oraz pozostawia margines 30% tejże kwoty do modyfikacji jej wysokości w toku dalej trwającego postępowania bez konieczności zwrotu już wypłaconej części. Zdaniem strony nie sposób mówić o zachowaniu konstytucyjnego wymogu wypłaty słusznego odszkodowania w rozsądnym terminie w sytuacji, w której pozbawiony prawa własności pozostaje bez odszkodowania z perspektywą długiego postępowania sądowego, a w przypadku wyroku uchylającego również postępowania administracyjnego, co oczywiście jest wynikiem natłoku spraw w Sądach Administracyjnych.
Ponadto, zdaniem strony skarżącej, cel wprowadzenia normy zawartej w art. 132 ust. 1b u.g.n. odnosi się do sytuacji, w której zostało nieostatecznie ustalone odszkodowanie, a więc orzeczenie to nie może zostać wykonane oraz została wydana decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Wykładnia celowościowa tegoż zapisu, w ocenie strony, prowadzi do wniosków takich, iż niezależnie od tego czy odszkodowanie zostanie w przyszłości zmienione, tudzież wywłaszczenie uchylone, to ze względu na fakt pozbawienia osoby wywłaszczanej władztwa nad rzeczą, należy się przynajmniej część odszkodowania. Nie ma zatem znaczenia niewykonalność wypłaty odszkodowania w określonej kwocie, ponieważ dokładnie na taką okoliczność przepis ten został wprowadzony, aby niezależnie od ustaleń administracyjnej kontroli instancyjnej lub kontroli sądowej, na czas prowadzenia postępowania nie pozostawić strony bez jakiegokolwiek zadośćuczynienia, gdzie de facto traci wszelkie prawa płynące z instytucji prawa własności. Tym bardziej, że w przypadku niniejszej sprawy orzeczenie o wywłaszczeniu stało się już ostateczne i prawomocne (pkt 1-2 decyzji Starosty Tarnowskiego).
Strona skarżąca podkreśliła, że wypłacona zaliczka jest zabezpieczona ustawowym rozwiązaniem na sytuację, w której podstawy wypłaconej zaliczki odpadną, gdyż w razie uchylenia decyzji o wywłaszczeniu należy się zwrot zaliczki po jej waloryzacji na dzień zwrotu.
W art. 132 ust. 1 u.g.n. wprost wskazane jest, iż zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia. w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b. Zatem sam ustawodawca chciał, aby zapis ust. 1b byt przepisem szczególnym, który zastosowanie ma niezależnie od tego czy wypłata odszkodowania podlega wykonaniu.
Zdaniem strony skarżącej zarówno na etapie odwołania, jak i na etapie wniesienia skargi do sądu wypłata zaliczki na wniosek jest koniecznym elementem zabezpieczenia interesów strony zgodnie z wolą ustawodawcy.
Pozbawienie dotychczasowego właściciela faktycznego władztwa nad nieruchomością, przy jednoczesnym zaniechaniu wypłacenia chociażby zaliczki, o którą strona zawnioskowała, w ocenie skarżącej, jest naruszeniem art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 nr 36 poz. 175), gdyż kwestia ta poruszana już była w wyroku ETPC z 6 listopada 2007 r. - Sprawa Bugajny i inni przeciwko Polsce ze skargi nr 22531/05, w którym to Trybunał wskazuje, iż przy wywłaszczeniach nie może dojść do zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością ochrony interesu powszechnego, a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek. Zdaniem strony dokładnie do takiego zachwiania doszło, gdyż w sytuacji całkowitego pozbawienia prawa do korzystania z nieruchomości jak i prawomocnego przejścia własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, bez wypłaty co najmniej zaliczkowej części odszkodowania, jest pominięciem przez organ prawnie chronionych indywidulnych praw jednostki, w tym przypadku prawa do słusznego odszkodowania.
Ponadto na zachwianie tychże interesów wskazuje fakt, iż skarżąca jest związana z gminą S. umową najmu na inne nieruchomości, a że pozostaje w stanie likwidacji bez żadnych środków pieniężnych to nie jest w stanie spłacać zobowiązania wobec gminy wynikającego z ww. umowy. Przed wywłaszczeniem spółdzielnia planowała wywłaszczoną nieruchomość sprzedać i pospłacać zobowiązania, jednak nastąpiła sytuacja, w której w interesie publicznym zostaje pozbawiona prawa do rozporządzania rzeczą bez możliwości uzyskania jakiejkolwiek kwoty odszkodowania, co powoduje narastanie długu wobec gminy, który może doprowadzić spółdzielnię do stanu upadłości - co podnoszone było we wniosku o wypłatę rzeczonej zaliczki. Takie postępowanie organu gminnego zdaje się być nie do pogodzenia z organiczną dla naszego ustroju zasadą demokratycznego państwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej.
Wójt podkreślił, że z regulacji art. 132 ust. 1b u.g.n. jednoznacznie wynika, że zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji o wywłaszczeniu, wypłaca się na wniosek osoby wywłaszczanej jedynie w przypadku wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Decyzje takie wydawane są w przypadkach określonych w art. 122 ust. 1 oraz art. 124 ust 1a u.g.n.
Ustawodawca nie przewiduje możliwości wypłaty przez podmiot, na rzecz którego dokonano decyzją wywłaszczenia nieruchomości, zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania w innych przypadkach niż wyżej wskazane.
W toku postępowania o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej nie została wydana decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości.
Z uwagi na wniesioną przez Gminę S. skargę, wydane zostało przez organ II instancji postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji tego organu, a dotyczącej wysokości ustalonego decyzją odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Tym samym Wójt nie mógł uczynić zadość wnioskowi skarżącej z 21 lipca 2023 r. o wypłatę zaliczki. Wniosek ten bowiem, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, nie znajdował oparcia w uregulowaniach prawnych dających podstawę do wypłaty skarżącej wnioskowanej zaliczki.
Powyższe zdaniem Wójta przesądza, iż zarzuty sformułowane w skardze są niezasadne, a w konsekwencji niezasadne są wszystkie wnioski skarżącej.
WSA w Krakowie nieprawomocnym wyrokiem z 5 października 2023 r., sygn. II SA/Kr 909/23, uchylił ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 7 czerwca 2023 r. znak: WS-VI.7534.2.45.2022.KP oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tarnowskiego z 24 października 2022 r. znak: GN.6821.1.4.2022.MWP.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał m.in., że trafne okazały się zarzuty skargi dotyczące wadliwości opinii rzeczoznawcy z 5 lipca 2021 r., która była podstawowym dowodem w sprawie.
WSA stwierdził, że organ nie przeprowadził w sprawie zbadania operatu pod kątem zarzutów podnoszonych przez strony postępowania. Sporządzony operat zawiera niespójności czy niekonsekwencje. Ponadto nie zostały wyjaśnione istotne kwestie podnoszone pod adresem operatu w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego.
WSA wyliczył nieścisłości operatu, a także wskazał, że organ odwoławczy, niezależnie od granic odwołania, powinien rozważyć, czy wniosek Wójta Gminy S. z 17 czerwca 2022 r. o wywłaszczenie nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działa ewidencyjna nr [...] z przeznaczeniem na realizację celu publicznego tj. ciągu pieszego wraz z placem, zasługuje na uwzględnienie oraz czy wydana decyzja organu I instancji nie jest obciążona wadą nieważności wynikającą w powołanego z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.
WSA stwierdził, że organ powinien zbadać i rozważyć, czy zgłaszany cel wywłaszczenia pokrywa się, z którymś z celów publicznych, o których mowa w art. 6 u.g.n., zweryfikować (w szczególności wobec uzyskania stosownej informacji) czy wskazany we wniosku cel wywłaszczenia, to jest ciąg pieszy, nie został już zrealizowany oraz zbadać, czy wskazany cel wywłaszczenia jest zgodny z planem miejscowym.
W piśmie procesowym z 30 października 2023 r. Wójt Gminy S. wskazał, że w związku z faktem, że wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2023 r., sygn. II SA/Kr 909/23, uchylił ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 7 czerwca 2023 r. znak: WS-VI.7534.2.45.2022.KP oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tarnowskiego z 24 października 2022 r. znak: GN.6821.1.4.2022.MWP, a wyrok ten jest nieprawomocny, zachodzą określone art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przesłanki zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.
Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w pisemnej odpowiedzi na skargę akcentując, że brak jest decyzji, która mogłaby być podstawą wypłaty zaliczki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
W niniejszej sprawie 30-dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany, bowiem o zaskarżonej czynności skarżąca dowiedziała się z wysłanego 2 sierpnia 2023 r. pisma Wójta datowanego na 31 lipca 2023 r., natomiast skargę wniesiono 16 sierpnia 2023 r.
Sąd stwierdził, że strona skarżąca posiada, zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi i zaskarżenia przedmiotowej czynności.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie była czynność Wójta z 31 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wnioskowanej przez skarżącą 21 lipca 2023 r. zaliczki stanowiącej 70% z pełnej kwoty ustalonego decyzją odszkodowania.
W uzasadnieniu pisma z 31 lipca 2023 r. Wójt jako podstawę odmowy wypłaty zaliczki wskazał postanowienie Wojewody z 10 lipca 2023 r. wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Wojewody z 7 czerwca 2023 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.
Na wstępie Sąd wskazuje, że odmowa wypłaty zaliczki, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z czynnością z zakresu administracji publicznej (czynnością materialno - techniczną).
Sąd stwierdza, że argumentacja odpowiedzi na skargę co do zasady zasługuje na aprobatę.
Przechodząc ściśle do meritum niniejszej sprawy trzeba wskazać, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wykładni art. 132 ust. 1b u.g.n., zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na wniosek osoby wywłaszczanej wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji o wywłaszczeniu. Zapłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 50 dni licząc od dnia złożenia wniosku o wypłatę zaliczki. Wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości pomniejsza się o kwotę wypłaconej zaliczki.
Oś sporu dotyczy zatem możliwości wypłaty skarżącej, jako podmiotowi wywłaszczonemu, odszkodowania, pomimo tego, że odwołanie od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania wniósł wyłącznie inwestor, a postępowanie sądowe w przedmiocie kontroli decyzji odwoławczej w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania jest w toku. Jak bowiem słusznie zauważył Wójt, wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2023 r. sygn. II SA/Kr 909/23, jest nieprawomocny na chwilę orzekania w niniejszej sprawie sądowej.
Bezsporna między stronami była kwestia samej zasadności wypłaty skarżącej odszkodowania. Inwestor kwestionował jedynie kwotę odszkodowania.
Odnośnie analizy treści art. 132 ust. 1b u.g.n., należy wskazać, że przepis ten dodany został nowelizacją u.g.n. z dnia 24 września 2010 r. (Dz.U. z 2010 r., nr 200, poz. 1323) i wszedł w życie 27 listopada 2010 r.
Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta została wprowadzona w związku z możliwością wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości w przypadku, gdy złożone zostało odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez organ I instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję organu drugiej instancji (co w myśl art. 9 u.g.n. powoduje wydanie z urzędu postanowienia o wstrzymaniu wykonania tej decyzji). Potrzeba wprowadzenia przepisu art. 132 ust. 1b u.g.n. wynikała z konieczności wypłacenia odszkodowania w dacie faktycznego przejęcia nieruchomości, a nie dopiero wtedy, gdy decyzja wywłaszczeniowa podlegać będzie wykonaniu, bowiem jak słusznie podnosiła strona skarżąca, Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie zwracał uwagę na niedopuszczalność faktycznego przejęcia nieruchomości bez odszkodowania.
Jednak zdanie pierwsze art. 132 ust. 1b u.g.n. wskazuje jednoznacznie, że przepis ten ma zastosowanie w przypadku, gdy wydana została decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Niewątpliwie decyzje o niezwłocznym zajęciu wydawane są na podstawie art. 122, art. 124 ust. 1a, a także art. 124b ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n.
Mając powyższe na uwadze, a także nawiązując do argumentacji strony skarżącej i odpowiedzi na skargę, należy ponownie podkreślić, że celem wprowadzenia szczególnego rozwiązania w ust. 1b ww. artykułu było zlikwidowanie sytuacji, gdy dochodziło do faktycznego wywłaszczenia bez odszkodowania. Podobnie zasadne jest uznanie, że także decyzja wydawana na podstawie art. 126 u.g.n. jest w istocie decyzją o niezwłocznym zajęciu, nadawany jej jest bowiem rygor natychmiastowej wykonalności, a jej skutkiem jest właśnie niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W związku z powyższym za dopuszczalną należy uznać wypłatę zaliczki na podstawie art. 132 ust. 1b u.g.n. także w sytuacji, gdy doszło do zajęcia nieruchomości na podstawie art. 126 tej ustawy.
Niemniej jednak w niniejszej sprawie podstawą wywłaszczenia przyjętą i zastosowaną w wydanych przez organy obu instancji decyzji były art. 112-119 u.g.n. Wskazane natomiast powyżej art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1a i ust. 3 oraz art. 126 u.g.n. nie miały w sprawie zastosowania. Zatem brak było w sprawie podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej i wypłaty zaliczki na podstawie art. 132 ust. 1b u.g.n.
Dlatego też, wbrew sugestii Wójta, nie zaistniały w sprawie przesłanki zawieszenia postępowania, w tym opisane w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nota bene wniosek Wójta został skorygowany na rozprawie przez pełnomocnika organu.
Nie sposób przy tym zgodzić się ze stroną skarżącą, że literalna wykładnia art. 132 ust. 1b u.g.n. doprowadza do rezultatu sprzecznego z intencją racjonalnego prawodawcy.
W sprawie niniejszej nie mógł również, wbrew stanowisku strony skarżącej, znaleźć zastosowania art. 132 ust. 1a u.g.n., bowiem nie była to sprawa, w której wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu.
Brak jest też podstaw do stosowania art. 132 ust. 1b u.g.n. w przedmiotowej sprawie poprzez analogię do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera w spornym przedmiocie własne niezależne i całościowe uregulowanie, nie ma tu zatem miejsca do analogii z ww. specustawy.
Dodatkowo Sąd wskazuje, że WSA w wyroku z 5 października 2023 r. sygn. II SA/Kr 909/23 nie ograniczył się do uchylenia objętych odwołaniem pkt 3-5 decyzji Starosty z 24 października 2022 r. dotyczących odszkodowania, ale uchylił tę decyzję w całości, łącznie z pkt 1 i 2, dotyczącymi wywłaszczenia i terminu nabycia własności.
Powyższe sprawia, że większość argumentacji strony skarżącej, akcentującej prawomocność pkt 1 i 2 ww. decyzji I instancji, straciła aktualność.
Podsumowując, w wyniku dokonanej analizy Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, bowiem mimo błędnego uzasadnienia (wskazanie jedynie na postanowienie Wojewody z 10 lipca 2023 r. wstrzymujące wykonanie decyzji I instancji jako przeszkodę wypłaty zaliczki), odpowiada ona prawu.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność została dokonana bez naruszenia art. 132 ust. 1b u.g.n., ani też innych powołanych w skardze przepisów prawa.
W konsekwencji, wobec braku postaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił ją, o czym orzekł w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.