II SA/KR 1141/22

II SA/Kr 1141/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
art 4 ust 1 , art 6 c ust 1 , art 6 ust 22
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magdalena Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na uchwałę nr XL/451/2021 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 28 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wielka Wieś, I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 zdanie 2, II. zasądza od Gminy Wielka Wieś na rzecz E. K. kwotę 300 złotych (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Pani E.K. na uchwałę Rady Gminy Wielka Wieś nr XL/451/2021 z dnia 28 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wielka Wieś, w zakresie § 4 ust. 1 zd. 2. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 1-5 oraz 6r ust. 2 d oraz ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g., Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 z późn. zm.) - poprzez uzależnienie w § 4 ust. 1 zd. 2 zaskarżonej uchwały odbioru odpadów od ich dostarczenia do drogi publicznej, podczas gdy nałożenie takiego obowiązku na właścicieli nieruchomości wykraczało poza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., albowiem art. 5 ust. 1 pkt 1-5 u.c.p.g. określający obowiązki właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach nie przewiduje możliwości nałożenia obowiązku dostarczania odpadów do drogi publicznej na właścicieli nieruchomości, zaś interpretacja upoważnień ustawowych do wydania regulaminów, zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowią one źródło obowiązków nakładanych na adresatów nie może być rozszerzająca; z kolei art. 6r. ust. 2d u.c.p.g, określa, iż odbiór odpadów z terenu nieruchomości jest obowiązkiem Gminy, zaś art. 6r ust. 3 u.c.p.g. pozwala jedynie na regulację sposobu i zakresu świadczonych usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych, poprzez nakładanie obowiązków na podmioty odbierające odpady, w żadnym razie zaś nie pozwala na nakładanie obowiązków na właścicieli nieruchomości.
2) art. 6c ust. 1 w zw. 6r ust. 2d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 z późn. zm.) - poprzez nałożenie w ww. uchwale obowiązku dostarczenia odpadów do drogi publicznej, podczas gdy art. 6r ust. 2d ww. ustawy jednoznacznie nakłada na Gminę obowiązek odbioru odpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości.
3) art. 5 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 z późn. zm.) - poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości znajdujących się przy drogach prywatnych obowiązku dostarczenia odpadów do drogi publicznej, podczas gdy obowiązki właścicieli nieruchomości określone są wyłącznie w art. 5 ww. ustawy i dotyczą utrzymania czystości i porządku na nieruchomości, zaś art. 6r, ust. 3 ustawy pozwala jedynie na nakładanie obowiązków na podmioty odbierające odpady, a nie na właścicieli nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca wraz z innymi mieszkańcami nowo wybudowanego osiedla uzgodnili z pracownikiem Gminy Wielka Wieś, iż firma obsługująca odbiór odpadów od stycznia 2021 r. tj. Zakład Gospodarki Komunalnej "[...] " Sp. z o. o. będzie odbierać odpady komunalne od mieszkańców nieruchomości położonych przy ul.[...] bezpośrednio z nieruchomości - tj. odpady miały być przygotowane przez właścicieli nieruchomości do odbioru obok wjazdu na osiedle, na działce nr [...], stanowiącej nieruchomość wspólną. W dniu 11 stycznia 2021 r. przygotowane w ten sposób odpady zostały odebrane w całości. Jednakże w dniu 25 stycznia 2021 r. zostały zabrane jedynie częściowo odpady segregowane, zaś jeden z mieszkańców, otrzymał informację, iż pozostałe odpady mają zostać przetransportowane przez właścicieli do ulicy [...] (na skrzyżowanie drogi wewnętrznej i ul. [...] ). Jak się okazało, przyczyną takiego stanu rzeczy był sprzeciw wyrażony przez właścicieli działki drogowej na wjazd pojazdu odbierającego odpady. Skarżąca wraz z pozostałymi mieszkańcami kierowali pisma do Gminy Wielka Wieś wyjaśniając, że posiadają ustanowioną służebność przejazdu po wskazanej drodze, wpisaną w księgach wieczystych, skuteczną erga omnes, która, co oczywiste obejmuje także wjazd pojazdu odbierającego odpady. Wskazano także, że obowiązkiem Gminy na podstawie art. 6r ust. 2d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2020,1439) jest odbiór odpadów komunalnych, a nie przyjmowanie ich w wyznaczonym punkcie. Gmina Wielka Wieś wskazała jednak, że jest to spór cywilny pomiędzy mieszkańcami osiedla a właścicielami drogi prywatnej, którego nie jest władna rozstrzygać. Wobec powyższego mieszkańcy ww. osiedla podjęli kroki prawne przeciwko właścicielom drogi. Można jednak przypuszczać, iż na skutek wskazanego sporu Rada Gminy Wielka Wieś podjęła zaskarżoną uchwałę, w której niezasadnie ustaliła, iż odbiór odpadów odbywać się będzie wyłącznie przy drodze publicznej. Aktualnie właściciele drogi złożyli oświadczenie (przesłane również bezpośrednio do Gminy Wielka Wieś), w którym wyrazili zgodę na przejazd pojazdu odbierającego odpady ich drogą prywatną do nieruchomości skarżącej (oraz pozostałych nieruchomości). Kopię wskazanego oświadczenia przedkładam jako załącznik do skargi. Gdyby zatem nie treść uchwały, odpady byłyby odbierane bezpośrednio z terenu nieruchomości. Z uwagi jednak na wskazany w uchwale obowiązek dostarczenia odpadów do drogi publicznej, pojazd ten nadal nie będzie wjeżdżał w drogę prywatną, co wiąże się ze znacznym utrudnieniem dla mieszkańców osiedla, którzy muszą dostarczać (niejednokrotnie dowozić samochodem) odpady do miejsca ich odbioru przy ul. [...] . Podsumowując paragraf 4 ust. 1 zd. 2 ww. uchwały, jako niezgodny z prawem, narusza interes prawny skarżącej - współwłaścicielki nieruchomości znajdującej się przy drodze prywatnej, ponieważ uniemożliwia jej realizację przysługującego jej uprawnienia, tj. odbiór odpadów z terenu nieruchomości. Naruszenie interesu prawnego ma w tym wypadku charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i rzeczywisty. Z całą pewnością zaskarżony fragment uchwały godzi także w interesy wielu innych mieszkańców gminy, którzy nie mieszkają bezpośrednio przy drodze publicznej. Dalej skarżąca zwraca uwagę także na kwestie bezpieczeństwa związane ze składowaniem odpadów przy wjeździe na drogę publiczną.
Wskazano również, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Stosownie do treści art. 6c ust. 1 ww. ustawy gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Jak stanowi art. 6r ust. 2d wskazanej ustawy w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Nie ulega wątpliwości, iż orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wyjaśniło kwestię interpretowania powyższych przepisów poprzez rozróżnienie "odbierania" opadów od ich "przyjmowania". "Przyjmowanie" odpadów ma oczywiście miejsce w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych. W pozostałym zakresie Gmina ma jednak obowiązek odbioru odpadów komunalnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Gl 250/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r., IV SA/Po 517/18). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych kluczowe znaczenie należy przypisać ww. unormowaniu z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. i właściwemu rozumieniu użytego w nim pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych. Przywołany przepis stanowi, że; "gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.", gdzie “odbieranie" należy rozumieć wyłącznie jako odbieranie w sensie dosłownym, czyli bezpośrednio z terenu nieruchomości mieszkańca ("u źródła"). Co najistotniejsze, lege non distinguente - ustawa nie różnicuje nieruchomości pod względem ich umiejscowienia - nie ma więc znaczenia, czy znajduje się ona przy drodze publicznej, czy też przy drodze prywatnej. Co oczywiste, każda nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, musi posiadać dojazd, bowiem nie jest możliwy obrót nieruchomościami nieposiadającymi dojazdu do drogi publicznej, a w przypadku budowy nowego domu dla uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest także posiadanie dostępu do drogi. A zatem z założenia każda nieruchomość posiada dojazd z/do drogi publicznej. Gmina jest zatem ustawowo zobligowana do odbioru odpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości, dlatego pozbawione podstawy prawnej jest przerzucanie na mieszkańców obowiązku dostarczenia odpadów w wyznaczone przez Gminę miejsce. Ponadto zwrócono uwagę na okoliczność, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy stanowionego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, nadto ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Tymczasem uchwała Rady Gminy Wielka Wieś w zaskarżonym zakresie wykracza poza upoważnienie ustawowe. W zaskarżonej uchwale nałożono na mieszkańców dodatkowy obowiązek w postaci dostarczania odpadów do drogi publicznej. Obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielach nieruchomości nie mogą być jednak formułowane w sposób dowolny, a organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać tych obowiązków. Wskazując bowiem zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku (art. 4 ust. 2 ustawy), ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Dodatkowe obowiązki na właścicieli nieruchomości mogą być nakładane wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. Rada gminy uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku nie może w nim zatem zamieszczać postanowień wykraczających poza ramy określone w art. 4 ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stanowić obowiązków właścicieli ponad granice ustawowe oraz ponad obowiązki innych podmiotów wskazanych w art.5 cyt. wyżej ustawy. Przedmiotem regulacji prawa miejscowego mogą być jedynie kwestie wynikające z upoważnień ustawowych. Tymczasem przepisy ustawowe będące podstawą prawna wydania skarżonej uchwały nie dają oparcia do wprowadzenia dodatkowych obowiązków w postaci składowania odpadów w określonym miejscu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie alternatywnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi wskazano na brak interesu prawnego skarżącej w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W dalszej kolejności wskazano argumenty uzasadniające żądanie oddalenia skargi. Zwrócono uwagę na genezę (przyczyny) podjęcia przez Radę Gminy Wielka Wieś kwestionowanego przez skarżącą postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wielka Wieś. Skarżąca powołuje się na dokonane z pracownikiem Urzędu Gminy Wielka Wieś uzgodnienia w kwestii sposobu odbierania odpadów od stycznia 2021 r. przez firmę obsługującą odbiór odpadów, tj. Zakład Gospodarki Komunalnej "[...] " Sp. z o.o. - ww. firma miała odbierać odpady komunalne od mieszkańców nieruchomości położonych w S. , przy ul. [...] od [...] do [...] bezpośrednio z nieruchomości, tj. odpady miały być przygotowane do odbioru obok wjazdu na przedmiotowe osiedle, tj. na osiedle w [...], przy ul. [...] , od [...] do [...] , na działce nr [...] , stanowiącej nieruchomość wspólną. Skarżąca powołuje się także na sprzeciw właścicieli działki drogowej, tj. działki nr [...] , na wjazd i przejazd po ich działce pojazdu odbierającego odpady. Sprzeciw taki faktycznie został wyrażony w piśmie z daty 11 stycznia 2021 r. W dalszej kolejności skarżąca, w imieniu także pozostałych właścicieli nieruchomości położonych w S. , przy ul. [...] , skierowała do Gminy Wielka Wieś pismo z daty 2 lutego 2021 r. w sprawie odbioru odpadów z terenu osiedla, przy ul. [...] , w miejscowości S. - zawierając w nim żądanie zobligowania przez Gminę Wielka Wieś "firmy obsługującej gospodarkę odpadami, tj. Zakład Gospodarki Komunalnej "[...] " Sp. z o.o., do odbioru odpadów bezpośrednio z terenu osiedla przy ul. [...] , sprzed bramy wjazdowej na osiedle, tj. z działki ewidencyjnej nr [...] ", rozwijając swoje stanowisko i podtrzymując swoje żądanie w kolejnym piśmie skierowanym do Gminy Wielka Wieś, a to z daty 10 marca 2021 r. Na ww. pisma skarżącej Gmina Wielka Wieś odpowiedziała pismami z daty 16 lutego 2021 r. oraz z daty 7 kwietnia 2021 r, przede wszystkim wyjaśniając skarżącej, iż - zgodnie z postanowieniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Gmina Wielka Wieś wykonuje obowiązki, nałożone na nią przepisami art. 6c ust. 1 oraz art. 6r ust. 2d Ustawy, a to organizuje odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy: zapewnia właścicielom ww. nieruchomości - w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi - pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, czyli zapewnia: odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz przyjmowanie tych odpadów przez Gminę w inny sposób. Co istotne - Gmina Wielka Wieś już wówczas zwróciła skarżącej uwagę na to, iż przedmiotowe "odbieranie" odpadów komunalnych - rozumiane - zgodnie z powoływanym przez skarżącą w ww. pismach orzecznictwem - jako "odbieranie w sensie dosłownym, czyli bezpośrednio z terenu nieruchomości mieszkańca" - musi być jednocześnie odbieraniem możliwym i wykonalnym, a zatem musi odbywać się z miejsca (nieruchomości) dostępnego; a zatem miejsce, do którego przedmiotowe odpady są przez mieszkańców dostarczane, także powinno być dostępne - zarówno z punktu widzenia możliwości nieutrudnionego dojazdu, jak i z punktu widzenia możliwości nieutrudnionego korzystania - dla firmy obsługującej i realizującej gospodarkę odpadami. Gmina Wielka Wieś podkreśliła również, iż ustalenie, czy też wskazanie miejsca dostarczania i odbioru przedmiotowych odpadów komunalnych nie leży w gestii Gminy, albowiem miejsce stanowiące przedmiot konfliktu, tj. miejsce "sprzed bramy wjazdowej na osiedle, tj. z działki ewidencyjnej nr [...] ", znajduje się na obszarze nieruchomości, która stanowi własność osoby fizycznej, zaś możliwość korzystania z niej w określony sposób może zostać lub jest uregulowana służebnością o jednoznacznej treści. Co więcej - służebność taka jest ustanawiana mocą dwustronnych uzgodnień, a to przez właścicieli nieruchomości, tj. zarówno nieruchomości obciążonej, jak i władnącej. W tym przypadku - żadną ze stron nie jest Gmina Wielka Wieś. Fakt, iż Gmina nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości rodzi określoną implikację, a mianowicie Gmina nie ma możliwości weryfikacji sposobu korzystania z niej przez inne podmioty; Gmina nie może również badać, czy podmioty korzystające z przedmiotowej nieruchomości czynią to w ramach i na podstawie przysługujących im uprawnień. Powyższe powoduje, iż kwestie wykonywania służebności przez właścicieli nieruchomości władnących, jak również zapewnienie możliwości korzystania ze służebności zgodnie z jej treścią przez właścicieli nieruchomości obciążonej, należy do sfery stosunków właścicielskich i międzysąsiedzkich, w które Gmina ingerować nie może, nie mając ku temu podstaw. Konkludując, Gmina Wielka Wieś poinformowała Skarżącą, iż nie ma podstaw do spowodowania, aby firma obsługująca gospodarkę odpadami, tj. Zakład Gospodarki Komunalnej "[...] Sp. z o.o., odbierała odpady bezpośrednio z terenu osiedla przy ul. [...] sprzed bramy wjazdowej na osiedle, tj. z działki ewidencyjnej nr [...] , albowiem ustalenia w rzeczonej kwestii winny być dokonane przez właścicieli przedmiotowych nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W oparciu o powyższe przepisy sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzedzać powinno badanie interesu prawnego skarżącego. W przypadku skargi na akt prawa miejscowego podstawę legitymacji skargowej stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa skarżącej nie budzi wątpliwości. Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w S. (działka nr [...]) dla której Sąd Rejonowy dla K. –P. w K. e Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] oraz jest współwłaścicielem działki oznaczonej nr [...] , dla której Sąd Rejonowy dla K. –P. w K. , Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] Dojazd do ww. nieruchomości z drogi publicznej odbywa się drogą prywatną po działce nr [...] objętą księgą wieczystą nr [..] , na której jest ustanowiona służebność (k. 14-30 sądowych akt sprawy). Co więcej, z akt sprawy wynika wprost, że problem, który miał być rozwiązany wprowadzoną w § 4 ust. 1 zdanie drugie w/w uchwały Rady Gminy Liszki dotyczy właśnie nieruchomości, na terenie której zamieszkuje skarżąca.
Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd zważył, co następuje:
Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).
W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, ponieważ są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.
Podstawa prawna wydania skarżonej w zakresie § 4 ust. 1 zd. 2 uchwały znajduje się w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (dalej u.c.p.g.)
Zgodnie z art. 3 u.c.p.g. utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy.
Stosownie do art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W art. 4 ust. 2 tej ustawy wskazano, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wskazując nie enumeratywne wyliczenie treści regulaminu. Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie do art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.
Odbiór odpadów z nieruchomości jest jednym z podstawowych obowiązków objętych zadaniem publicznym związanym z utrzymaniem czystości i porządku w gminach.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi okazały się zasadne.
Skarżony § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowi:
"Odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, znajdujących się przy drogach publicznych odbywać się będzie bezpośrednio sprzed posesji lub z altanek śmietnikowych. W przypadku nieruchomości znajdujących się przy drogach prywatnych właściciel nieruchomości zobowiązany jest dostarczyć odpady do drogi publicznej."
Dokonując jego analizy w świetle przepisów u.p.c.g. stwierdzić należy, co następuje:
Na gruncie przedmiotowej ustawy rozróżnia się "odbieranie odpadów" i "przyjmowanie odpadów". W orzeczeniu NSA wskazano, że jeżeli ustawodawca zamierzał posłużyć się terminem "przyjmowanie" odpadów to taką regulację wprost zamieścił w tej ustawie. Ustawodawca traktuje "przyjmowanie" odpadów jako odmienny od "odbierania" sposób postępowania z odpadami (np. termin "przyjmowanie" zawarty został w art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d tiret drugie, art. 3 ust. 2c, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6r. ust. 2d, art. 6r. ust. 3a, art. 6 ra, art. 9nb ust. 1 u.c.p.g.). Tam natomiast, gdzie chodzi o "odbieranie", ustawodawca wprost takim pojęciem się posłużył (np. art. 3 ust. 2 pkt 4, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. a, b i c, art. 3 ust. 2c, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2a pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 4, art. 6 ust. 6, art. 6c ust. 1, 2 i 2a, art. 6d, art. 6f, art. 6j ust. 2a, art. 6r. ust. 2d, 3, 3a-3d, art. 6s, art. 9b u.c.p.g.). W przypadku, gdy dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów ustawodawca posługuje się terminem "przyjmowanie" odpadów, a nie ich "odbieranie" (np.: art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 9 lit. d tiret pierwsze, art. 6r. ust. 2d u.c.p.g.) Tym samym nie budzi wątpliwości, że termin "odbieranie" odpadów dotyczy tylko przyjmowania odpadów od właścicieli z terenu nieruchomości (tj. u źródła) (tak wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. III OSK 5164/21).
Co do zasady wykluczone jest zatem przerzucanie tego obowiązku na właścicieli nieruchomości przez nakazanie im dostarczania odpadów w inne wskazane miejsce.
Należy także zwrócić uwagę na okoliczność, że skarżony przepis uchwały pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnie gwarantowaną zasadą równości obywateli wobec prawa. W myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
Tymczasem zaskarżony przepis różnicuje podmioty indywidualne w zależności od tego, czy ich nieruchomości są położone przy drodze publicznej czy też przy drodze prywatnej. Takie zróżnicowanie nie znajduje obiektywnego uzasadnienia. Jak wynika z akt sprawy wprowadzone rozróżnienie było podyktowane trudnościami faktycznymi, jakie napotkała Gmina w realizowaniu zadań publicznych. Rozwiazywanie tych trudności nie może jednak nastąpić w drodze rozwiązań legislacyjnych. Akt prawa miejscowego zawiera bowiem normy generalne i abstrakcyjne adresowane do ogółu. Niedopuszczalne jest zatem rozwiazywanie indywidualnych przypadków w takim trybie. Stanowi to naruszenie art. 3 i art. 4 u.p.c.g. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a zarazem istotne naruszenie prawa materialnego uzasadniające stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały.
Odnosząc się do kwestii służebności drogi publicznej Sąd zważył, co następuje. Sąd dostrzega starania organu o rozwiązanie trudnej sytuacji, jaka ma miejsce w związku z odbiorem odpadów z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] . Jest to spór między właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości obciążonej i nieruchomości władnącej. Jego istotą jest ustalenie, czy zakres ustanowionej służebności gruntowej obejmuje również uprawnienie właściciela nieruchomości władnącej do udostępnienia tej nieruchomości dla przejazdu samochodów w celu selektywnego odbioru odpadów z nieruchomości władnącej. W żadnym razie problem opisany powyżej nie może być rozwiązywany w drodze przyjęcia regulacji in casu w akcie prawa miejscowego.
Wobec stwierdzenia istotnych naruszeń prawa na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt I wyroku o stwierdzeniu nieważności uchwały w zakresie § 4 ust. 1 zdanie 2. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Gminy Wielka Wieś na rzecz skarżącej kwotę 300 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.