II SA/Kr 1139/25

II SA/Kr 1139/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art 472 aa ust 1 pkt 2 oraz art 472 c
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Zakopane na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 lipca 2025 r., znak K.RUT.477.163.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1139/25
UZASADNIENIE
Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 9 maja 2025 r., znak: KN.ZUT.477.135.2025.JM, wydaną m.in. na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.), nałożył na Gminę Miasto Zakopane administracyjną karę pieniężną (8745 zł) za odprowadzanie (do wód) wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast w Zakopanem z terenu ul. [...] do potoku B. w km 2+223 i potoku bez nazwy (dopływ potoku B. w km 0+005,5 bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie III kwartału 2024r.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z 10 lipca 2025 r., znak: K.RUT.477.163.2025, utrzymał decyzję w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że gmina nie skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 414 Prawa wodnego, a pozwolenie z 15 października 2010 r. wygasło 31 grudnia 2020 r. Od I kwartału 2021 r. do III kwartału 2024 r. gmina wykazywała, że odprowadza wody bez pozwolenia, na podstawie czego ustalano jej opłaty zmienne. Opłata stała (art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego) nie mogła być naliczona, zaś gmina korzystała z przepisów prawa, które nie nakładały opłaty podwyższonej na użytkowników wód nieposiadających pozwolenia. Sposób postępowania (świadome, długotrwałe, z lekceważeniem aktualnych przepisów prawa) budzi wątpliwości co do chęci uregulowania sytuacji. W kwietniu 2022 r. gmina zainicjowała procedurę związaną ze zleceniem wykonania operatów w kwietniu 2022 r. (z 18-miesięcznym terminem realizacji), a wnioski o nowe pozwolenie składała bez należytej staranności (niekompletny z 10 stycznia 2023 r.; niekompletny z 22 marca 2024 r. – braki uzupełniła dopiero w czerwcu 2024 r.). Nie było podstaw do zastosowania art. 189f kpa, w szczególności dlatego, że waga naruszenia prawa nie była znikoma. Brak pozwolenia powodował obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany pod kątem jakościowym i ilościowym, co – w przypadku wielu podmiotów działających na obszarze dorzecza Wisły w tym samym okresie bez ważnego pozwolenia – uniemożliwia właściwe zarządzanie zasobami wodnymi w celu efektywnej ochrony ich przed zanieczyszczeniami czy niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Naruszenie prawa było długotrwałe (od 2021 do prawie końca 2024) i wynikało z wcześniejszych zaniedbań, a nie krótkotrwałe czy incydentalne. Dodatkowo dotyczy kilkunastu przypadków korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia. Kara pieniężna ma mobilizować do terminowego uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego.
W skardze gmina wniosła o uchylenie decyzji jako wydanej przy znikomej wadze naruszenia prawa z naruszeniem art. 472aa ust.1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 472c Prawa wodnego. Gmina uzyskała pozwolenia przed wszczęciem postępowań w sprawie kar za okres I kwartału 2024 r. Wyloty, dla których pozwolenia wodnoprawne straciły ważność, funkcjonowały tak samo w okresie od wygaśnięcia pozwoleń do czasu uzyskania nowych pozwoleń (organ nie wskazywał na konieczność modernizacji/przebudowy). Gmina ponosiła koszty opłat zmiennych nawet dla wygasłych pozwoleń, a nowe pozwolenia były procedowane. Gmina od 2022 r. próbowała uzyskać pozwolenia, jednak wiązało się to z zaawansowanymi pracami inwentaryzacyjnymi wykonawcy, który musiał dokonać pomiarów geodezyjnych i analiz hydrologicznych dla wszystkich wylotów w wyjątkowo trudnych warunkach terenowych, a następnie przygotować wnioski. Z uwagi na charakter pracy urządzeń nie było możliwości wstrzymania korzystania z usługi wodnej (wiązałoby się to z zatrzymaniem możliwości swobodnego odpływu wody). Skoro na etapie wydawania pozwolenia nie stwierdzono uchybień, to nie można ich stwierdzić w związku z wcześniejszym etapem działalności.
Dyrektor RGZW w Krakowie PGW WP wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07).
Przedmiotem skargi Gminy Z. jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 10 lipca 2025 r., znak: K.RUT.477.163.2025, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 9 maja 2025 r., znak: KN.ZUT.477.135.2025.JM,w sprawie nałożenia na Gminę Miasto Z. administracyjnej kary pieniężnej (8745 zł) za odprowadzanie (do wód) wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast w Zakopanem z terenu ul. B. do potoku B. w km 2+223 i potoku bez nazwy (dopływ potoku B. ) w km 0+005,5 bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie III kwartału 2024r.
Zgodnie z art. 389 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1087 ze zm.) – dalej jako PrWod jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne.
Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt. 7 PrWod usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt. 2 PrWod, administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej.
W myśl art. 472aa ust. 2 i ust. 3 pkt. 3 PrWod, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej (art. 472aa ust. 2 PrWod), a wysokość administracyjnej kary pieniężnej odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (art. 472aa ust. 3 pkt. 3 PrWod).
W sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej też jako "k.p.a." jest: dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich - w sprawach decyzji, o których mowa w art. 80, art. 132, art. 135 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 226 ust. 4, art. 271 ust. 7, art. 272 ust. 19, art. 273 ust. 6, art. 275 ust. 15 i 19, art. 310 ust. 7, art. 311 ust. 6 oraz art. 472aa ust. 2 (art. 14 ust. 6 pkt 2 PrWod). Właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą (art. 14 ust. 4 PrWod).
W świetle przytoczonych przepisów stwierdzenie odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, które stanowią usługę wodną bez pozwolenia wodnoprawnego rodziło obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu w oparciu zasady wynikające z art. 472aa ust. 3 pkt. 3 PrWod.
Na gruncie niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że Gmina Zakopane w III kwartale 2024r.roku korzystała bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z usług wodnych polegających na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, w miejscowości Zakopane z terenu z terenu ul. [...] do potoku B. w km 2+223 i potoku bez nazwy (dopływ potoku B. ) w km 0+005,5 (por. oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia 15 października 2010r. roku, znak: OŚ/MT/6223/28/10 udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie do potoku B. wód opadowych w związku z planowaną przebudową ul. [...].).
Tym samym w świetle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości zaistniała podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu.
Podniesiony przez Gminę Zakopane zarzut naruszenia art. 472aa ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 PrWod jest bezzasadny. Jak wskazano powyżej Gmina nie legitymowała się wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym wymaganym w świetle art. 389 pkt. 1 PrWod, w związku z czym trafnie organy przyjęły, że istnieje podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Jedynie na marginesie należy wskazać, że w ocenie Sądu nieprawidłowo w decyzji organ powołał przepis art. 472aa ust. 1 pkt. 1 PrWod, albowiem nie ten przepis stanowił podstawę do wymierzenia kary administracyjnej, lecz art. 472aa ust. 1 pkt. 2 PrWod, który także został powołany przez organ. Ta usterka nie ma jednak żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Gmina Zakopane podnosi także, że organ bezzasadne przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadzie art. 189f k.p.a. W ocenie Skarżącej istotna jest okoliczność, że Gmina "nie naruszyła fundamentalnych zasad ochrony środowiska, których przestrzeganie jest konieczne dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska przyrody, ponieważ wyloty odprowadzające wody opadowe z terenów gminnych dla których pozwolenia wodnoprawne straciły ważność funkcjonowały tak samo w okresie od wygaśnięcie pozwolenia do czasu uzyskania nowych decyzji. Dodatkowo organ w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwoleń wodnoprawnych nie wskazał na konieczność ich modernizacji lub przebudowy. Cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnień oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska były realizowane w taki sam sposób w czasie od wygaśnięcie pozwolenia do momentu uzyskania nowych decyzji. Należy również podkreślić, że Gmina ponosiła koszty opłat zmiennych nawet dla pozwoleń, które wygasły, a uzyskanie nowych decyzji było procedowane w PGW Wody Polskie. Gmina Miasto Zakopane od 2022 roku podejmowała próby uzyskania niezbędnych pozwoleń i uporządkowania spraw. Uzyskanie nowych pozwoleń wiązało się z zaawansowanymi pracami inwentaryzacyjnymi wykonanymi przez wykonawcę, który musiał dokonać pomiarów geodezyjnych i analiz hydrologicznych dla wszystkich wylotów, w wyjątkowo trudnych warunkach terenowych, a następnie przygotować wnioski wodnoprawne".
Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że organ – co wynika z treści uzasadnienia do zaskarżonej decyzji – drobiazgowo przeanalizował wszystkie możliwe podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie i trafnie przyjął, że takie podstawy nie istnieją.
Stosownie do art. 189f k.p.a.:
"§ 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
§ 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
§ 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.".
Odnotować trzeba, że warunkiem zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa jak i zaprzestania naruszenia prawa (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19; II GSK 1090/19; II GSK 1092/19 oraz z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 294/20; II GSK 1386/19).
Jak wskazuje się w orzecznictwie "waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 22 lutego 2022 roku, sygn. II GSK 9/22).
Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r. III OSK 2411/21).
Sąd podziela w pełni stanowisko organu, który przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o znikomości wagi naruszenia prawa. Przedmiotowe naruszenie polega na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co stanowi poważne uchybienie, biorąc pod uwagę istotne znaczenie ochrony zasobów wodnych jako dobra wspólnego i narodowego. Naruszenie to dotyczy nieuregulowanego prawnie odprowadzania wód opadowych i roztopowych dlatego też nie sposób uznać, że stwierdzone naruszenie ma charakter znikomy.
Trafne jest także stanowisko organu, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest z kolei dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownym pozwoleniu wodnoprawnym, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków związanych z uzyskaniem uprawnienia do odprowadzania wód opadowych do wód, zgodnie z wymaganiami Prawa wodnego, ale także dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego).
Podzielić zatem przyjdzie stanowisko Dyrektora RZGW, co do tego, że odstąpienie od wymierzenia kary nie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Niezależnie od podniesionych zarzutów skargi Sąd nie dopatruje się jakichkolwiek uchybień, które mogły stanowić podstawę dla uchylenia zaskarżonej decyzji i podziela w całej rozciągłości zawarte w niej konkluzje i wnioski.
Z tego względu Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.