II SA/Kr 1139/21

II SA/Kr 1139/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Mirosław Bator
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 48 ust 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 61 a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator . Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. B. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. Ś. W. T. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych skargę oddala.
Uzasadnienie
T. B. wniósł skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr [...], znak sprawy: [...], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia 17 grudnia 2020r., znak: [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z budową mostu na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...], w ciągu drogi dojazdowej do osiedla Z. w miejscowości K. oraz nałożono na inwestora - P. T. B. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. w terminie do dnia 28 lutego 2021 roku wymienionych w nim dokumentów - w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekające nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2021 r., w pozostałej części utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy, doręczone Skarżącemu w dniu 9 sierpnia 2021 r.
Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Postępowanie administracyjne organu l instancji zostało wszczęte w związku z przeprowadzonymi w dniu 14 lipca 2010 r. oględzinami, zainicjowanymi wnioskiem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Zarząd Zlewni Raby w D. z dnia 2 czerwca 2010 r. (...) o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wydania nakazu rozbiórki podpór betonowych mostu, wykonanych przez Pana A. B. (...) na działce nr ewid. [...], stanowiącej koryto potoku K. (...). W trakcie oględzin stwierdzono wykonanie na działce nr [...] stanowiącej koryto potoku K. podpory pośredniej mostu znajdującej się w środku potoku. Podpora składa się z żelbetowego fundamentu dwóch okrągłych słupów oraz belki poziomej. Zostały wykonane również przyczółki mostu jeden od strony drogi o wysokości około 3,00m. Drugi przyczółek oparty na brzegu potoku o wysokości około 1,00m. Na podporze pośredniej oparty jest prowizoryczny pomost wykonany z desek i drewnianych stempli oraz prowizoryczna poręcz wykonana z listew drewnianych. Inwestorem przedmiotowej inwestycji są Państwo L. i A. B.. Na wykonanie inwestycji inwestor nie posiada zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. (k: 6 akt PINB znak: [...], dalej: akta PINB).
Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2010r., znak: [...] PINB w M., w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy mostu na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...] [...], w ciągu drogi dojazdowej do osiedla Z. w miejscowości K. bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (k: 13 akt PINB).
W dniu 26 sierpnia 2010r. przeprowadzono kontrolę w sprawie budowy mostku na działce nr [...] położonej w K. , w trakcie której stwierdzono wykonanie na działce nr [...] stanowiącej koryto potoku K. podpory pośredniej mostu znajdującej się w środku potoku. Podpora składa się z żelbetowego fundamentu dwóch okrągłych słupów oraz belki poziomej. Wykonano również przyczółki mostu, jeden - od strony drogi - o wysokości około 3 m. Drugi przyczółek mostu oparty jest na brzegu potoku - wysokość około 1 m. Została wykonana żelbetowa płyta górna podwójnie zbrojona o grubości 18cm, długość 23,50m, szer. 3,05m. Teren budowy został ogrodzony taśmą oraz oznakowany. Inwestorzy przedmiotowego mostu P. A. B. i P. L. B. nie posiadają zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, który wraz z dokumentacją fotograficzną został dołączony do akt sprawy znak: [...] (k: 27-29 akt PINB).
W dniu 8 września 2010r. PINB w M. wydał postanowienie znak: [...], którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową mostu na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...], w ciągu drogi dojazdowej do osiedla [...] w miejscowości K. oraz nałożył na inwestorów: P. A. B. i P. L. B. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 r. wskazanych w w/w postanowieniu dokumentów (k: 35-36 akt PINB).
W dniu 31 stycznia 2011 r. dostarczona została do organu I instancji "Ekspertyza techniczna kładki pieszo-jezdnej "(K: 65 akt PINB). Następnie PINB w M. postanowieniem z dnia 18 maja 2011 r. znak: [...] nałożył na inwestorów P. A. B. i P. L. B. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (k: 79 akt PINB).
W dniu 2 czerwca 2011 r. P. T. B. przedłożył w PINB w M. decyzję Starosty [...] - pozwolenie wodnoprawne oraz zaświadczenie Wójta Gminy T. o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. (k: 84-85, 94 akt PINB). Postanowieniem z dnia 28 czerwca 201 Ir. znak: [...] organ I instancji ponownie nałożył na Inwestorów P. A. B. i P. L. B. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności złożonych dokumentów (k: 104 akt PINB).
W dniu 4 lipca 201 Ir. PP. L. i A. B. złożyli w PINB w M. oświadczenie, w którym zwracają się z wnioskiem o niełączenie ich z budową kładki pieszo-jezdnej na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...] w ciągu drogi dojazdowej do osiedla [...] w miejscowości K. jako Inwestorów, oświadczamy iż nie jesteśmy Inwestorami tego obiektu i nigdy nie byliśmy, z naszej wiedzy wynika iż inwestorem jest T. B. (...) (k: 111 akt PINB).
Organ I instancji w dniu 26 lipca 2011 r. przeprowadził kolejną kontrolę w sprawie budowy mostu na działce nr [...] położonej w K. , w trakcie której stwierdził wykonanie mostu żelbetowego. Konstrukcja mostu składa się z podpory pośredniej żelbetowej złożonej z żelbetowego fundamentu dwóch okrągłych słupów oraz belki poziomej. Wykonane zostały przyczółki mostu (...). Została wykonana również żelbetowa płyta górna podwójnie zbrojona (...) Wykonano również wyrównanie terenu przy przyczółkach mostu z kruszywa łamanego do płyty mostu oraz rozszalowano płytę mostu. (...) P. L. B. oświadcza iż wyrównanie terenu wokół przyczółków mostu zostało wykonane w sierpniu 2010r. P. L. B. oświadcza iż spadkobiercami po T. i S. B. (wcześniejszymi właścicielami działki nr [...] są: B. B. (...) H. G. (...) T. B. A. B. (k: 115 akt PINB).
W dniu 19 sierpnia 2011 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie P. T. B., w którym oświadcza: (...) jestem Inwestorem obiektu mostowego na działce numer [...], w ciągu drogi dojazdowej do osiedla [...] w miejscowości K." (k: 112 akt PINB).
W dniu 10 listopada 2011r. organ I instancji wydał postanowienie znak: [...], którym ustalił dla Inwestora Pana T. B. (...) opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł (k: 117-118 akt PINB). Zażalenie na w/w postanowienie złożył P. T. B.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: MWINB), po rozpatrzeniu zażalenia P. T. B., wydał w dniu 31 stycznia 2012r. postanowienie nr [...], znak: [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia 10 listopada 201 lr., znak: [...] i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (k: 138-140 akt PINB).
W dniu 22 marca 2012r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę budowy mostu na działce nr [...] w K. podczas której nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych przy obiekcie (k: 152 akt PINB).
Do akt postępowania włączono uwierzytelnioną kopię postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt: I [...] w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej (k: 153-155 akt PINB).
Pismami z dnia 26 listopada 2012 r. znak: [...] organ I instancji poinformował P. L. B., P. A. B. oraz P. T. B. i jego pełnomocnika adw. T. G. o braku posiadania przymiotu strony przez te osoby w niniejszym postępowaniu (k: 158, 160, 163 akt PINB). Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. znak: [...] PINB poinformował także P. F. D. o braku posiadania przymiotu strony w postępowaniu (k: 168 akt PINB).
Pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r., znak: [...] organ I instancji zwrócił się do P. T. B. o przedłożenie orzeczenia sądowego stwierdzające nabycie spadku po zmarłych S. B. i T. B. (k: 177 akt PINB).
Pismem z dnia 15 maja 2013 r. znak: [...] PINB ponownie wezwał P. T. B. w oparciu o art. 50 w związku z art. 77 k.p.a. o przedłożenie orzeczenia sądowego stwierdzającego nabycie spadku po zmarłych S. B. i T. B.. W sytuacji nie przeprowadzenia postępowania spadkowego (...) o wskazanie osób i ich adresów będącymi następcami prawnymi zmarłych (...) w terminie 7 dni od daty odbioru wezwania (k: 179 akt PINB). Wezwaniem z dnia 29 sierpnia 2013r., znak: [...] PINB ponownie wezwał P. T. B. o przedłożenie orzeczenia sądowego stwierdzającego nabycie spadku po zmarłych P. S. B. i P. T. B. (...). W sytuacji nie przeprowadzenia postępowania spadkowego (...) o wskazanie osób i ich adresów będącymi następcami prawnymi zmarłych (...) w terminie 7 dni od daty odbioru wezwania (k: 183 akt PINB).
Zawiadomieniem z dnia 8 listopada 2013r., znak: [...], w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a., PINB zawiadomił P. Z. M. i P. Z. M. o toczącym się postępowaniu (k: 191 akt PINB).
W dniu 19 maja 2014 r. PINB w M. wydał postanowienie znak: [...], którym w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a. uchylił własne postanowienie z dnia 8 września 201 Or., znak: [...] (k: 212-213 akt PINB).
Postanowieniem z dnia 19 maja 2014r., znak: [...] PINB w M., działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową mostu na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...], w ciągu drogi dojazdowej do osiedla [...] w miejscowości K. oraz nałożył na inwestora - P. T. B. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. wskazanych w w/w postanowieniu dokumentów do dnia 20 sierpnia 2014 roku (k: 214-216 akt PINB).
W dniu 25 lipca 2014r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadził kontrolę w sprawie zabezpieczenia terenu budowy mostu na potoku K. na działce nr [...] położonej w K. podczas której stwierdzono, iż do płyty mostu zamontowane są drewniane balustrady, które są w złym stanie technicznym. Przy wjeździe na most istnieje uszkodzona tablica ostrzegawcza. Brak taśm ochronnych i ogrodzenia terenu budowy (k: 236-238 akt PINB). Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, który wraz z dokumentacją fotograficzną został dołączony do akt sprawy.
Postanowieniem z dnia 20 października 2014r., znak: [...] organ I instancji, w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a. zmienił termin przedłożenia dokumentów wynikający z postanowienia PINB z dnia 19 maja 2014r. ustalając go na dzień 20 listopada 2014 r. (k: 241 akt PINB).
W dniu 5 marca 2015r. PINB wydał postanowienie znak: [...], którym na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b. nałożył na P. T. B. obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń w terminie do 15 kwietnia 2015 roku - operatu wodno-prawnego dotyczącego przedmiotowego obiektu budowlanego opracowany w miesiącu październiku 2010 r. - oświadczenia o połączeniu działki z drogą publiczną — mapę do celów projektowych - uzupełnienie części opisowej projektu o informację o dostępności dla osób niepełnosprawnych - poprawienie strony 4 projektu w części dotyczącej przedmiotu opracowania oraz numeru działki stanowiącej na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany (k: 261-264 akt PINB).
Zawiadomieniem z dnia 2 września 2015r., znak: [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 10 k.p.a., poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie (k: 274 akt PINB). W dniu 24 września 2015r. PINB w M. wydał decyzję znak: [...], którą w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 u.p.b. nakazał P. T. B. wykonanie rozbiórki mostu składającego się z dwóch przyczółków, filara środkowego i płyty żelbetowej o długości ok. 23,50m i szerokości ok. 3,05m, wybudowanego na potoku K. (w km 3+750), stanowiącego działkę numer [...], w ciągu drogi dojazdowej do osiedla [...] w miejscowości K. (k: 283-286). Odwołanie od w/w decyzji PINB w M. złożył P. A. B. i P. T. B..
MWINB w K., po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, wydał w dniu 31 sierpnia 2016r. decyzję nr [...], znak: [...], którą utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w M. w mocy.
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1319/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. T. B. na decyzję MWINB nr [...] z dnia 31 sierpnia 2016r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz uchylił postanowienia PINB w M. z dnia 19 maja 2014r. i 5 marca 2015r. (k:323-334 akt PINB).
W dniu 17 listopada 2020r. podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono, iż cyt.: na (...)działce [...] stwierdzono posadowienie mostu o konstrukcji żelbetowej. Most składa się z płyty żelbetowej o wymiarach gr 18 cm, dl. 23,20m i szerokości 3,00m. Płyta żelbetowa poszerzona do szerokości 3,60 od strony wjazdu na most (północna strona działki) na długości ok. 5,15. Płyta osadzona jest na belkach żelbetowych(...). Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół, który wraz z dokumentacją fotograficzną został dołączony do akt sprawy (k: 366-369 akt PINB).
W dniu 17 grudnia 2020r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał postanowienie nr [...], znak: [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową mostu na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...], w ciągu drogi dojazdowej do osiedla [...] w miejscowości K. oraz nałożył na inwestora - P. T. B. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. w terminie do dnia 28 lutego 2021 roku wymienionych w nim dokumentów (k: 376-380 akt PINB).
Zażalenie na w/w postanowienie organu I instancji wniósł P. T. B..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w trakcie postępowania zażaleniowego ustalił, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja zasadności nałożenia przez organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 17 grudnia 2020r., znak: [...], w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b., obowiązku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową mostu na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...], w ciągu drogi dojazdowej do osiedla [...] w miejscowości K. oraz przedłożenia określonej w w/w postanowieniu wymaganej dokumentacji.
Co do zasady, krąg stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej ustalany jest w oparciu o wskazania zawarte w art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym, krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu winien więc z zasady obejmować - obok inwestora robót - także właścicieli nieruchomości sąsiednich, których prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych gruntów sferą oddziaływania samowoli budowlanej. MWINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji stwierdził, że pozostaje on tożsamy w postępowaniu zażaleniowym.
Po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanego przez niego postanowienia MWINB stanął na stanowisku, iż organ ten, uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane.
Przechodząc do meritum, w pierwszej kolejności z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., póz. 471) stanowiącego, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, MWINB że w przedmiotowej sprawie niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdą przepisy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją. Materialnoprawną podstawą skarżonego postanowienia wydanego przez organ I instancji jest art. 48 u.p.b. (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nowelizacji):, który stanowi: 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
2.Jeżeli budowa, o której mowa w ust.1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót
budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
-zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami
obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
-dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
3.W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, art. 48 u.p.b. znajdzie zastosowanie w sytuacjach kiedy obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia.
Organ odwoławczy wskazuje, iż organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa mostu na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...], w ciągu drogi dojazdowej do osiedla [...] w miejscowości K..
Podkreślić należy, iż materiał dowodowy, daje pełne podstawy do właściwej oceny - jaki charakter ma obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Wykonane prace bezsprzecznie należało uznać za budowę mostu, a zatem budowli będącej obiektem budowlanym. Organ I instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazał, iż cyt: Przedmiotem postępowania jest legalność mostu składającego się z dwóch przyczółków, filara środkowego i płyty żelbetowej wybudowanego na potoku K. (w km 3+750), stanowiącego działkę numer [...] (wcześniej [...]), w ciągu drogi dojazdowej do osiedla [...] w miejscowości K.. (...)lnwestor zobligowany był przed rozpoczęciem prac budowlanych do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 § 1 Prawo budowlane, której to decyzji nie uzyskał. W ocenie PINB w M. wykonane roboty budowlane stanowią budowę mostu. Powyższe nie budzi wątpliwości również organu odwoławczego. Okoliczność ta przesądza, iż organ nadzoru budowlanego stwierdzając realizację przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, mógł wszcząć postępowanie, o którym mowa w art. 48 ustawy, w tym wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nakazania przedstawienia koniecznej do legalizacji dokumentacji.
W myśl art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 u.p.b. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty (...). Obiekt ten spełnia kryteria obiektu mostowego wg definicji zawartej w art. 4 ust. 13 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (Dz. U. z 2020r., póz. 470), w myśl którego przez obiekt mostowy należy rozumieć budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę. Przez pojęcie obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020r. nowelizacji) zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy w/w przepisów jednoznacznie wynika, iż budowa mostu nie mieści się w tym wyliczeniu.
Wobec powyższego, niewątpliwie przedmiotowa budowa mostu na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...], w ciągu drogi dojazdowej do osiedla [...] w miejscowości K. wymagała przed jej realizacją pozwolenia na budowę, którego inwestor - P. T. B. nie posiadał. W konsekwencji, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji zasadnie prowadzi postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 u.p.b.
Wskazać również należy, iż w niniejszej sprawie wypowiadał się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1319/16. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. póz. 2325, dalej: p.p.s.a.) ocena prawna wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona przez Sąd ocena prawna, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wiąże w sprawie zarówno ten sąd, który ją wydał, jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza z kolei, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
Również zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, zgodnie żart. 153 ppsa, mają charakter wiążący, stanowią bowiem logiczną konsekwencję wyrażonej przez sąd oceny prawnej (vide: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt: II FSK 1328/10, Lex nr 1104099).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1319/16 wskazał, iż: Jest niewątpliwe, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Słusznie więc wszczęto postępowanie nadzorcze na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Słusznie też podjęto czynności zmierzające do zalegalizowania samowoli Postępowanie takie ma na celu umożliwienie sprawcy samowoli doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania decyzji stan ten potwierdzającej. Warunkiem jest wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ, a mieszczących się w katalogu wymienionym w art. 48 ust. 3 Prawa budowalnego.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone zostały w art. 48 ust. 2 u.p.b. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów. Orzeczenie nakazu rozbiórki należy zatem traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady, a nie jako jedyną i ostateczną decyzję. W wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 302/08 wskazano, iż: (...)nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana organ winien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych, niż nakaz rozbiórki, form reagowania na samowolę budowlaną.
Termin przedłożenia żądanych dokumentów pozostawiony został uznaniu organu nadzoru budowlanego. Jeżeli inwestor nie przedłoży w zakreślonym terminie żądanych dokumentów, właściwy organ nakazuje rozbiórkę wykonanego obiektu. Przedłożenie zaś dokumentów stanowi wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oraz umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ bada zgodność projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jego kompletność a także, czy został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę. Następnie, w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Dopiero po uiszczeniu opłaty w terminie 7-dniowym, organ wydaje decyzję legalizacyjną.
W związku z powyższym, aby uczynić zadość w/w przepisom wyrażonym w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB w M. prawidłowo w dniu 17 grudnia 2020r. wdrożył wobec zrealizowanej samowoli budowlanej procedurę jej legalizacji i wydał postanowienie nr [...], znak: [...], którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową mostu na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...], w ciągu drogi dojazdowej do osiedla [...] w miejscowości K. oraz nałożył na inwestora - P. T. B. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. w terminie do dnia 28 lutego 2021 roku wskazanych w nim dokumentów.
Mając powyższe na uwadze MWINB w K. postanowił wyznaczyć dla P. T. B. nowy termin przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 31 grudnia 2021r. Podkreślić w tym miejscu należy, iż legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem strony. W sytuacji, gdy strona nie wypełnia nałożonego na nią obowiązku, prawo materialne nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego, jak tylko wydanie nakazu rozbiórki, w związku z brzmieniem art. 48 ust. 4 u.p.b. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W tym miejscu należy wskazać na ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd wyrażony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt: II SA/Ol 265/11, w którym podkreślono, iż na uwadze mieć trzeba tutaj, iż proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma w tym względzie przymusu. Jeżeli chce zalegalizować samowolę budowlana, to musi podjąć stosowne działania. To na nim spoczywa ciężar dowodu. Bierność strony oznacza rezygnację z usankcjonowania budowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt: II SA/Kr 1552/14). Zatem to od postawy inwestora zależy czy obiekt będzie legalizowany czy też nie.
W szczególności uznać należy, że zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości.
Zgodnie z treścią art. 52 u.p.b.: Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Prawodawca w art. 52 wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela, zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z 6.03.2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z 10.05.2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z 15.05.2012 r., II OSK 338/11). Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Kr 1094/18: w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt.(...) nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.
W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo skierował zaskarżone postanowienie do P. T. B. - jako inwestora przedmiotowej budowy.
W przesłanym do organu odwoławczego zażaleniu skarżący wskazuje, iż cyt: Należy również podnieść istotny fakt w niniejszej sprawie, a mianowicie, że Skarżący na wcześniejszym etapie postępowania przedstawiał dokumenty, takie jak projekt budowlany, mapę do celów projektowych, oświadczenie projektanta czy zaświadczenie o zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie przeczy, że niektóre z uzyskanych i przedłożonych przez niego do akt dokumentów zdezaktualizowało się. Jednakże należy wziąć pod uwagę, jakie jest źródło tej dezaktualizacji. Nastąpiło to bowiem w wyniku toczącego się przez lata postępowania, do którego to aspektu nie przyczynił się Skarżący. Nie doprowadził on swoim działaniem do tego, że postępowanie nie mogło się zakończyć. Było ono przedłużane stosownie do odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej, natomiast Inwestor korzystał ze swojego uprawnienia do zaskarżania orzeczeń. W toku prowadzonego postępowania PINB w M. ustalił, iż obiekt został wzniesiony w 2010r, natomiast w 2019r. została częściowo poszerzona płyta mostu oraz przyczółek. PINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono, iż zmianie uległ numer działki na której posadowiony jest obiekt budowlany oraz częściowo poszerzona została płyta i przyczółek mostu. Zatem zmianie uległ stan istniejący na działce. W związku z powyższym konieczne pozostaje sporządzenie aktualnej mapy do celów projektowych.(...). Podkreślić należy, iż specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, iż po wydaniu przez organ postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. zakres zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów. Nie jest wykluczone, iż zgromadzone dokumenty jak: zaświadczenie o zgodności z obowiązującymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stracił na aktualności, ale pozostałe dokumenty muszą odpowiadać zmianom w numerze działki, o czym mowa powyżej. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że nie spełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b. stanowi podstawę obligującą, a nie jedynie upoważniającą organ nadzoru budowlanego, do wydania decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z 8.12.2011 r., II OSK 1757/10, Lex nr 1134671). Jak zaznaczył NSA w wyroku z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2572/13: W przypadku postępowania zmierzającego do legalizacji wykonanych robót budowlanych, to przede wszystkim w interesie samego inwestora jest podjęcie takich czynności, aby dane prace można było zalegalizować. Wszak nie ma obowiązku legalizacji inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor nie wykazuje należytego zaangażowania w postępowanie legalizacyjne i nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa.
Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1319/16: Prawdą jest, że inwestor po dacie 5 marca 2015 r. nie podjął żadnej czynności. Po to jednak, aby okoliczność tę uczynić podstawą nakazu rozbiórki, należy wykazać, że bezczynność ta nie pozostawała w związku z wadliwe wydanym postanowieniem. Ponieważ w opisanym kontekście proceduralnym i wskazanymi uchybieniami takiej możliwości wykluczyć się nie da, to nie można też skarżonego nakazu rozbiórki zaakceptować. Mające w sprawie miejsca naruszenia przepisów 7, 77 i 107 § 3 kpa w związku z art. 9 kpa maja charakter istotny i mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ winien dokonać szczegółowej analizy dokumentów dostarczonych i na jej podstawie sporządzić katalog wszystkich obowiązków, dokładnie obowiązki te określić, a w uzasadnieniu wskazać i wyjaśnić ich podstawy faktyczne i prawne oraz cel, któremu mają one służyć. Dopiero niedostosowanie się inwestora do tak sporządzonego postanowienia będzie stanowiło uzasadnienie do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowalnego. Na marginesie tylko wskazać należy, że termin wykonania obowiązków jest istotnym elementem postanowienia, o którym mowa, jego bezskuteczny upływ winien się więc spotkać z bezzwłoczną reakcją organu. Dostosowując się do powyższych wskazań oraz mając na uwadze, iż w niniejszej sprawie zmianie uległ stan faktyczny - PINB prawidłowo w dniu 17 grudnia 2020r. wydał postanowienie nr [...], znak: [...]
MWINB w K. stwierdził, że zaskarżone postanowienie PINB w M. zostało oparte na adekwatnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego normie prawnej przewidzianej przepisami art. 48 ustawy Prawo budowlane. Orzeczony postanowieniem nr [...], znak: [...] obowiązek pozostaje zasadny i co do istoty odpowiada prawu.
Odnosząc się do pozostałych uwag zawartych w zażaleniu, MWINB w K. podkreśla, iż w uzasadnieniu niniejszego postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. W szczególności uznać należy, że zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości.
Mając powyższe na uwadze, MWINB w K. stwierdził, że PINB w M. miał uzasadnione podstawy do wydania w dniu dnia 17 grudnia 2020r. zaskarżonego postanowienia nr [...], znak: [...], które tutejszy Organ z powodów wskazanych powyżej w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia zreformował w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zakresie wskazanego dla P. T. B. terminu wykonania nałożonych obowiązków.
Z powyższym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – nie zgodził się P. T. B., który zaskarżył je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:
1. naruszenie art. 12 ust. 7, art. 20 ust. 3 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 i art. 33 ust. 3 ustawy ] Prawo Budowlane w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez nałożenie na Skarżącego będącego inwestorem obowiązku przedstawienia dokumentów niewyszczególnionych, wbrew orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1319/16 w tezie orzeczenia oraz takich, które znajdują się w aktach niniejszej
sprawy i które pozostają aktualne pomimo upływu czasu,
2. naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu czynności pozyskania koniecznych dokumentów i zobowiązanie do podjęcia tych czynności Inwestora, pomimo, że stosowne dokumenty zostały złożone przez Inwestora na wcześniejszym etapie postępowanie i stanowią zebrany materiał dowodowy w sprawie, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu obywatela poprzez
narażenie go na szkodę majątkową oraz mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
3. naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewyszczególnienie wbrew orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1319/16 w tezie orzeczenia dokumentów, które Skarżący ma obowiązek złożyć oraz nieprzedstawienie w uzasadnieniu podstaw faktycznych, prawnych oraz celów, którym mają służyć, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
4. naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. i art. 144 k.p.a. poprzez niewskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. na podstawie którego doszło do utrzymania w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 17 grudnia 2020 r., co w sposób znaczący uniemożliwiło Skarżącemu rozpoznanie podstawy orzeczenia oraz mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia jedynie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzeczeniu o nowym terminie oraz utrzymanie w pozostałej części zaskarżonego postanowienia w mocy.
W świetle tak przedstawionych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia 5 sierpnia 2021 r. wydanego przez Organ II instancji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., znak sprawy: [...] oraz o uchylenie postanowienia nr [...] z dnia 17 grudnia 2020 r. wydanego przez Organ l instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., znak sprawy: [...], oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, iż wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt: II SA/Kr 1319/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarżącego na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji oraz uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 19 maja 2014 r. Na tej podstawie organ l instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 17 grudnia 2020 r., znak sprawy: [...] orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z budową mostu na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...], w ciągu drogi dojazdowej do osiedla [...] w miejscowości K. oraz nałożył na Skarżącego obowiązek przedstawienia dokumentów. Na to postanowienie Inwestor złożył zażalenie z dnia 22 grudnia 2020 r., zaskarżając ww. postanowienie w całości. Na skutek rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. 5 sierpnia 2021 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2021 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Zdaniem Skarżącego postanowienie wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. obciążone jest licznymi uchybieniami. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na naruszenia przepisów ustawy Prawo Budowlane. W art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz w ust. 3 ustawodawca wskazuje jakie dokumenty winien przedstawić Inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę. Wyrokiem dotyczącym niniejszej sprawy administracyjnej Sąd nałożył na organ rozpatrujący sprawę obowiązek przedstawienia Skarżącemu w sentencji orzeczenia katalogu wszystkich obowiązków jakie Inwestor ma dopełnić, dokładnie je określić oraz w uzasadnieniu wskazać wyjaśnić podstawy faktyczne, prawne oraz cele któremu mają służyć. W związku z tym, na mocy przepisu z art. 153 p.p.s.a. organy orzekające w sprawie były związane oceną prawną oraz wskazaniami Sądu. Organ II instancji wydający zaskarżoną decyzję utrzymał w tym zakresie w mocy decyzję Organu l instancji, który nie wywiązał się z obowiązku nałożonego przez Sąd. Należy zauważyć, że Organ nakładając na Skarżącego obowiązki, wskazał jedynie cytat z przepisu ustawy, który sprawia, że w dalszym ciągu obowiązki jakie ma spełnić Inwestor pozostają nieczytelne i w rzeczywistości trudne do wypełnienia przez osobę niezaznajomioną z przepisami prawa, w szczególności i przepisami ustawy Prawo Budowlane. Wyszczególnienie nastąpiło w uzasadnieniu decyzji, gdzie organ zgodnie z wyrokiem, winien dokładnie wytłumaczyć stronie postępowania czemu mają służyć nałożone obowiązki oraz jaka jest ich podstawa prawna jak i faktyczna. W związku z powyższym, podczas wydawania zaskarżonego postanowienie doszło do naruszenia art. 124 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sformułowanie sentencji orzeczenia oraz jego uzasadnienia w sposób niezgodny ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1319/16, w rzeczywistości sprawia, że nie doszło do wypełnienia celów uchylenia wyroku przez Sąd. W przypadku, gdyby organy zastosowały się dokładnie do wskazań Sądu postanowienie zostałoby sformułowane zdaniem Skarżącego w diametralnie inny sposób.
Dodatkowo należy zauważyć, że Organ nie zważył na fakt, że część dokumentów została na wcześniejszym etapie złożona do akt sprawy. Są to m.in. projekt budowlany, mapa do celów projektowych czy zaświadczenie o zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pomimo złożenia zażalenia Organ II instancji nie zwrócił uwagi na fakty czy któreś z dokumentów wymaganych od Inwestora - Skarżącego pozostają aktualne. Stwierdza on jedynie, że "nie jest wykluczone, iż zgromadzone dokumenty jak: (...) nie straciły na aktualności". W związku z tym, należy uznać, że organ naruszając przepisy procedury, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. pobieżnie zbadał sprawę dotyczącą budowy mostu, w tym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, gdyż nawet nie ustalił które dokumenty pozostają aktualne i w związku z tym nie ma potrzeby bezpodstawnie obciążać Inwestora obowiązkiem ponownego przedłożenia dokumentów, gdy w rzeczywistości można skorzystać z tych zalegających w aktach. Dodatkowo zdaniem Skarżącego możliwe jest, a w niniejszej sprawie niezwykle pomocne podjęcie przez organy stosownych działań celem uzyskania z urzędu potrzebnych dokumentów.
Kolejnym uchybieniem jakie dokonał organ - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. to nieuwzględnienie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy w rzeczywistości na jego podstawie doszło do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Warto wskazać, że nie umieszczając pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postanowieniu organ uniemożliwia stronie pełne zrozumienie swoich działań. W art. 124 § 1 k.p.a. ustawodawca wskazuje elementy jakie powinno zawierać postanowienie, jednym z nich jest podanie podstawy prawnej. W związku z tym należy uznać, że uchybienie tego rodzaju stanowi niedopełnienie podstawowych wytycznych danych organowi przez ustawodawcę, a utrudniających odpowiedni odbiór postanowienia jako całości.
Na skutek wyżej wskazanych uchybień doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia jedynie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzeczeniu o nowym terminie oraz utrzymanie w pozostałej części zaskarżonego postanowienia w mocy, w sytuacji, kiedy uzasadnione pozostawało uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, w szczególności poprzez dokładne wskazanie Inwestorowi jakie obowiązki musi wypełnić, tj. jakie dokumenty winien złożyć w świetle niniejszej sprawy. W związku z utrzymaniem w mocy postanowienia organu l instancji uzasadnione pozostaje uchylić także i je, celem wyeliminowania, na podstawie art. 135 p.p.s.a., naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy.
W odpowiedzi na powyższą skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Przedmiotem badania Sądu w niniejszym postępowaniu jest:
- postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 17 grudnia 2020 r., znak sprawy: [...] którym to postanowieniem organ orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z budową mostu na potoku K. , stanowiącego działkę numer [...], w ciągu drogi dojazdowej do osiedla [...] w miejscowości K. oraz nałożył na Skarżącego obowiązek przedstawienia dokumentów
- postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. 5 sierpnia 2021 r. (wydanego na skutek rozpoznania zażalenia od wyżej wskazanego postanowienia PINB), którym orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2021 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W tym miejscu wskazać należy - za odpowiedzią na skargę - iż podstawową zasadą procesu budowlanego unormowaną w art. 28 ust. 1 prawa budowlanego jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Trzeba mieć także na uwadze, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie zatem obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej o której mowa w art. 48 ustawy prawo budowlane organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Pierwszym krokiem w takim postępowaniu jest wydanie postanowienia, w którym nakazuje się wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych oraz nakazuje przedłożenie w wyznaczonym przez organ terminie dokumentów umożliwiających legalizację. Na konieczność przeprowadzenia tegoż właśnie postępowania wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1319/16.
Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem dowodowym mającym na celu zgromadzenie niezbędnej dokumentacji, umożliwiającej następnie organowi zajęcie stanowiska w kwestii możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej. Postępowanie wyjaśniające jest w toku i na tym etapie przesądzono, iż obiekt został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a z uwagi na spełnienie przesłanek określonych w art. 48 ust.2 zgodnie z którym: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych", wydane zostało zaskarżone postanowienie. Postanowienie to jest zatem pierwszym etapem postępowania legalizacyjnego, którego wynik jest uzależniony od kwestii wykonania przez inwestora obowiązków nakładanych przez organ nadzoru tj. zarówno przedłożenia dokumentów, a następnie uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Wskazać też w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z 13 lutego 2020 r. : " W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. "
Natomiast zgodnie z art. 33 ust.2 pkt 1 p.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
Podkreślić też należy, iż zgodnie z art. 20 p.b. do podstawowych obowiązków projektanta należy m.in.:
- opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej;
- zapewnienie, w razie potrzeby, udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz wzajemne skoordynowanie techniczne wykonanych przez te osoby opracowań projektowych, zapewniające uwzględnienie zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w procesie budowy, z uwzględnieniem specyfiki projektowanego obiektu budowlanego;
sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;
określenie obszaru oddziaływania obiektu;
uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów;
wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań;
Nałożone zaskarżonym postanowieniem obowiązki są nakładane na inwestorów, jednakże projekt budowlany sporządzany jest przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, która posiada specjalistyczną wiedzę i dokonuje oceny jakie opracowania projektowe, oceny, opinie czy uzgodnienia należy wykonać, żeby zamierzenie budowlane odpowiadało obowiązującym przepisom oraz wiedzy technicznej. Podzielić należy stanowisko organu, iż sposób określenia wymaganych dokumentów w postanowieniu organu I instancji jest zgodny z art. 48 ust. 3 p.b. i wystarczająco precyzyjny, żeby zrealizować obowiązki konieczne do legalizacji.
Legalizacja jest uprawnieniem Skarżącego podmiotu, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (wykonać postanowienie) lub z nich zrezygnować, a nie obowiązkiem. W zależności od wybranego rozwiązania albo dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo organy nakazują rozbiórkę (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1309/14). Organ nie jest zatem uprawniony do wyręczania inwestora w wykonaniu jego praw, orzeka obowiązki zgodnie z brzmieniem przepisu art. 48, nie mając podstaw do ich modyfikacji.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd stwierdza co następuje. Zarzut niewyszczególnienia dokumentów które skarżący jest obowiązany przedstawić w ramach procesu legalizacji nie jest zasadny. Już sam skarżący wskazuje, iż organ wskazał je i szerzej omówił dopiero w uzasadnieniu postanowienia. Skoro tak to wbrew twierdzeniu skarżącego zakres i wyszczególnienie tych dokumentów nastąpiło w kwestionowanych postanowieniach. Orzeczenie organu administracji to nie tylko sentencja ale również uzasadnienie i należy czytać i oceniać przedmiotowy akt władztwa administracyjnego jako całość. W ocenie Sądu w kwestionowanych postanowieniach zakres wymaganych dokumentów został na tyle czytelnie wskazany, iż nie powinien on budzić wątpliwości strony. Skarga cechuje się swoistą niekonsekwencją. Z jednej strony skarżący podnosi w kolejnym z zarzutów nie wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych nałożonych obowiązków, co stoi w sprzeczności z twierdzeniami pierwszego z zarzutów skargi, gdzie skarżący stwierdza, iż zostało to omówione w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. W ocenie sądu ujęcie tych obowiązków w skarżonych postanowieniach jest na tyle precyzyjne, iż skarżący nie powinien mieć wątpliwości, jakich dokumentów wymaga organ. Również nie można uznać za zasadny zarzut braku poszukiwania przez organ dowodów z urzędu. Jak wyżej wskazano postępowanie legalizacyjne ma na celu podjęcie próby umożliwienia zachowania budowli powstałej wbrew prawu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jest to zatem swoista szansa dana przez ustawodawcę inwestorowi, który pomimo naruszenia przepisów prawa budowlanego ma możliwość zachowania swojej budowli po spełnieniu określonych warunków. Trudno w tej sytuacji oczekiwać, że organ nadzoru budowlanego z urzędu będzie w tym zakresie podejmował działania, by poszukiwać dowodów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Obowiązek taki nie wynika z właściwych w tym zakresie przepisów prawa, zresztą Skarżący- reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika- też nie wskazuje wprost z jakiego przepisu prawa budowanego taki obowiązek dla organu miąłby wynikać. W ocenie Sądu również nie jest zasadnym zarzut, iż część dokumentów już znajduje się w aktach prowadzonego postępowania administracyjnego, stąd brak było podstaw do ich ponownego żądania przez organ. Po pierwsze w tym zakresie sam Skarżący nie konkretyzuje bliżej , które z wymaganych dokumentów zostały już dostarczone do organu, co czyni zarzut zbyt ogólnym. Po drugie nic nie stoi na przeszkodzie, by w sytuacji gdy organ dysponuje już określonym dokumentem, a mimo to nakłada ponowienie obowiązek jego przedłożenia, by w odpowiedzi na takie wezwanie strona czyniąc zadość nałożonemu obowiązkowi wskazała, iż żądany dokument już znajduje się w aktach sprawy. I po trzecie wreszcie wskazać należy, iż przedmiotowe postępowanie trwa wyjątkowo długo, bo aż od sierpnia 2010r. Jak wynika z treści protokołów kilkukrotnych oględzin przedmiotowej budowli jakie miały miejsce na przestrzeni tych lat, a które zostały opisane w początkowej części niniejszego uzasadnienia przedmiotowy most na przestrzeni lat ulegał pewnym modyfikacjom i rozbudowie. Zmianie uległy również oznaczenia ewidencyjne. W kontekście powyższego pojawia się zagadnienie aktualności dokumentów, zwłaszcza złożonych kilka lat temu w sytuacji, gdy konkretne parametry budowli uległy zmianom po tym czasie. W tym więc aspekcie ponowne żądanie przedłożenia określonych dokumentów nie jest pozbawione podstaw faktycznych ani prawnych .
Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi zawartego w pkt 4 i 5 skargi Sąd stwierdza, iż jest to również zarzut niezasadny. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (...) – co też nastąpiło w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy skorzystał ze swych kompetencji merytoryczno-reformatoryjnych i orzekł o nowym terminie wykonania obowiązków, gdyż termin wyznaczony przez organ I instancji upłynął - co było rozwiązaniem racjonalnym. I nawet jeśli przyznać rację Skarżącemu, iż w podstawie prawnej postanowienia II instancji winien również znaleźć się również art. 138 § 1 pkt 1 kpa, albowiem organ odwoławczy utrzymał w mocy część orzeczenia organu I instancji , o czym zresztą orzekł wprost w treści wyrzeczenia skarżonego postanowienia, to brak ten w żaden sposób nie wpływa na czytelność i jednoznaczność wydanego orzeczenia. Nawet jeśli uznać powyższe za wadę orzeczenia organu II instancji, to nie jest to wada tego rodzaju, która wymuszała konieczność uchylenia tego orzeczenia w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżący nie konkretyzuje w jaki sposób brak wskazania również na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrudnił mu "odpowiedni odbiór postanowienia jako całości".
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.